习近平法治思想中生态文明法治基本原则的凝练与展开

刘长兴

(华南理工大学 法学院，广东广州 510006)

法律原则是法律的基本构成要素，是指可以作为法律规则的本源性、综合性、稳定性的原理和准则。(1)葛洪义主编：《法理学(第三版)》，中国人民大学出版社2011年版，第102-107页。法律原则在法治体系中具有关键意义，是联结法治思想、理念和具体制度、实践的纽带，是法治体系建设的指引、决定着法治实践运行的方向，因此法律原则也是法治建设的基本准则。尽管对于“原则之治”仍有不同的理论认识，但是法律原则对于法律规则的设计和运行具有基础性作用仍是基本共识，即基于政治社会的共同价值，“人们不仅要服从规则，还要服从原则”。(2)高鸿钧：《德沃金法律理论评析》，载《清华法学》2015年第2期。习近平生态文明思想和习近平法治思想为生态文明法治提供了基本的指引，包括基本原则层次的指引。

一、生态文明法治基本原则的意义及辨识

(一)明确生态文明法治基本原则的意义

中共十八大明确将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，从而把生态文明建设提升到前所未有的高度，回应了环境问题背景下加强生态环境保护的社会诉求。法治是现代社会发展和进步的基本保障，生态文明建设的成效在很大程度上要依赖于法治建设状况。在“五位一体”总体布局下，法治建设的思路也需要相应调整，将生态文明建设的制度需求充分考虑进来，以习近平生态文明思想指导法治建设，同时以法治支撑生态文明建设，进而形成生态文明法治体系。

生态文明法治体系包括法律规则及其运行过程，法律规则的设计需要相对统一的指导思想、反映社会共同追求的生态价值；法律规则的运行也需要从总体上把握规则的实施思路、在个案层次反映生态环境保护的基本需要。众多法律规则的内在统一和协调运行需要从习近平生态文明思想和习近平法治思想中凝练生态文明法治的指导原则，推进形成方向明确、价值目标统一的法治体系，推动生态文明建设。因此，生态文明法治建设应当重视基本原则的重要作用，一方面，明确生态文明法治的基本原则是凝练和具体化生态文明法治思想和理念的需要。生态文明法治思想首先是从方法论、价值论、关系论层次开展的理论创新，确立了对人与自然应然关系的基本认识；生态文明法治理念需要结合马克思主义环境法哲学、(3)参见李可：《马克思恩格斯环境法哲学初探》，法律出版社2006年版，第1-10页。可持续发展法律观等辨明法律发展的基本规律和法治运行的基本理念，两者对于把握生态文明法治的方向和基本内容都至关重要，但是难免存在与具体规则、具体实践的对应性不足的问题，需要凝练为更加具体的法律原则方可发挥对法律规则制定、对法治运行的直接指导作用。另一方面，生态文明法治原则可以为生态文明立法、执法、司法和守法等实践过程提供明确的指导。法律原则对于法律创制和法律适用都具有重要意义，在立法方面，法律原则具有决定法律制度的内容、保障法律制度内在统一并指引法治发展方向的功能；在法律实施方面，法律原则可以指导法律解释和法律推理、补充法律漏洞并限定自由裁量权的合理范围。(4)葛洪义主编：《法理学(第三版)》，中国人民大学出版社2011年版，第108-109页。基于生态文明法治思想和理念凝练出的基本原则，可以在生态文明立法以及执法、司法等法律实践中发挥指导和约束功能，将相关法律规则整合为目标统一、功能协调的体系，(5)特别是在环境法律规范通常包括民法规范、刑法规范、行政法规范乃至宪法规范，具有显著的综合性的背景下，以环境法为主要基础构建生态文明法治体系更需要法律规范层面的整合，在基本目标、设计思路和方法等方面实现法律规则的统一和协调。并对环境司法和执法过程产生直接或者间接的影响，引领生态文明时代司法发展的绿色化方向，(6)吕忠梅、刘长兴：《环境司法专门化与专业化创新发展：2017-2018年度观察》，载《中国应用法学》2019年第2期。确立环境执法的严格化、科学化要求。总之，我国当前有关生态文明建设的法律制度还存在一定的冲突和不协调之处，需要从多个层面开展制度整合，(7)钟健生、徐忠麟：《生态文明制度和冲突与整合》，载《政法论丛》2018年第3期。这需要明确生态环境法治的基本原则，对相关立法和法律实施进行直接的指引。

(二)生态文明法治基本原则的辨识与选择

在全面推进依法治国的总目标下，生态文明法治是以法治推进生态文明建设的必然要求，中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“坚持和完善生态文明制度体系”的具体要求，为新时代生态文明法治建设确定了基本目标和任务，是新时代中国特色社会主义法治建设的一个重大课题。(8)陈海嵩：《中国生态文明法治转型中的政策与法律关系》，载《吉林大学社会科学学报》2020年第3期。从制度内容看，生态文明法治主要依赖环境法律制度的完善，并且需要从生态宪法学、(9)参见张震：《新时代中国生态宪法学的体系构建》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。民法绿色化(10)参见王旭光：《环境权益的民法表达——基于民法典编纂“绿色化”的思考》，载《人民法治》2016年第3期。等多角度展开，推动法律体系的生态化。(11)参见蔡守秋：《论我国法律体系生态化的正当性》，载《法学论坛》2013年第2期。事实上，生态环境保护的法治需求已经比较集中地反映在环境法律制度之中，并在环境法学理上获得了一定的共识，例如风险预防原则、环境公平原则、环境民主原则等是公认的环境法基本原则。(12)吕忠梅主编：《环境法导论(第三版)》，北京大学出版社2015年版，第47-63页。对生态文明法治基本原则的辨别和确认，可以从环境法基本原则中发现基本的线索和思路。

同时，基于法律原则的社会价值性、抽象性、普适性等特征，需要从生态文明法治思想和理念中发现能够成为法律原则的基本价值、能够指导法治实践的基本准则，总结概括为生态文明法治的基本原则。生态文明作为超越工业文明的新型文明形态，建立在否定机械论哲学观的基础之上，本质在于追求人的身心、人与自然的和谐发展。(13)参见王雨辰：《论生态文明的本质与价值归宿》，载《东岳论丛》2020年第8期。生态文明法治基于生态文明的本质和建设目标对人与自然的关系、人与人的关系进行了重新评估和考量，确立了可持续发展、生态整体价值保护等基本理念，这些理念的贯彻需要在法律机制的设计中考虑主体之间的公平、人类发展目标与生态环境保护的协调、未来生态环境状况的现实考量、生态环境目标的达成机制等根本问题，尊重法律发展规律提出具体的法律原则。

从法治的运行规律出发，根据习近平生态文明思想、习近平法治思想的生态文明法治理论，总结生态文明法治的理论内涵，并结合法律原则理论进行技术化处理，方可确认生态文明法治的基本原则。据此，生态文明法治应遵循环境公平、绿色发展、风险防范和公众参与原则。生态文明的基本标志是良好的生态环境，而“良好生态环境是最公平的公共产品”，人民对良好生态环境的普遍享有才能体现最基本的公平，也是生态文明法治的基本目标，具有指导生态文明制度建设的重要意义，是生态文明法治最根本的原则。绿色发展和生态安全是生态文明最基本的两项要求，从目标来看要追求与环境相容的经济发展，没有发展和进步不是文明，而破坏生态环境的发展不可持续，因此绿色发展应是生态文明法治的基本追求，当成为指导法治实践的基本原则；生态安全是生态文明的底线要求，是发展过程中必须确保的最低标准，法律要建立在确保生态安全的基础上，从制度上防范环境风险、确立风险防范为生态文明法治的基本原则。生态文明建设需要社会的广泛参与，良好生态环境“是最普惠的民生福祉”，生态文明本身内含了社会和谐、人民满意的要求，公众参与到生态环境保护中充分表达意见、积极履行义务，可以从形式和实质上推动生态文明建设，因此生态文明法治应当坚持公众参与的基本原则。

原则是法律体系的重要组成部分，既是具体规则的指导又可以弥补制度漏洞、决定制度的发展方向，法律基本原则的确立是理解和把握法律体系的关键。生态文明法治基本原则上承习近平生态文明思想、习近平法治思想，下接生态文明法治的具体制度和实践，是生态文明法治体系建立和有效运行的关键环节。

二、环境公平原则：生态文明法治的根本追求

(一)环境公平的重要性及其原则地位

公平是西方社会法律的基本价值，(14)参见[英]彼得·斯坦、约翰·香徳：《西方社会的法律价值》，王献平译，郑成思校，中国法制出版社2004年版，第2页。也是中国传统社会的基本价值追求，社会主义法治建设当然以公平为基本目标。就生态文明建设而言，所指涉的公平是与生态环境保护和资源开发利用有关的公平。习近平总书记多次指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，(15)习近平：《在海南考察工作结束时的讲话(2013年4月10日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第4页。生态文明建设就是要解决“人民群众反映强烈”的环境污染等问题，“把环境污染治理好、把生态环境建设好，为人民创造良好生产生活环境”，(16)习近平：《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话(2013年5月24日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第7页。“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，(17)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第50页。体现在生态文明法治建设上，就是要坚守环境公平。

环境公平应当成为生态文明法治的基本原则。社会主义建设的基本目标是满足人民群众的物质文化等需求，中国特色社会主义法治体系的核心价值必然是社会公平正义。(18)陈家付：《公平正义：中国特色社会主义法治体系的价值支撑》，载《兰州学刊》2015年第9期。对良好生态环境的需求是人们最根本的需求，相对清洁的水、空气等是人们生存的基本条件，“让老百姓呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的食物、生活在宜居的环境中、切实感受到经济发展带来的实实在在的环境效益”(19)习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话(2016年1月18日)》，人民出版社单行本，第20页。才能确保最基本的公平。建设生态文明是“关系人民福祉”的大计，生态文明法治要从最基本的生产生活条件——良好生态环境的层面关注公平问题，以合理的制度设计和有效的制度运行确保法律正义要求融入到生态文明建设过程中。在这个意义上，环境公平是生态文明法治的首要原则。

(二)环境公平原则的丰富内涵

生态文明法治以环境公平为原则，要在明确环境公平的多层次追求的基础上，以人民满意的生态环境质量为直接目标，全方位保护生态环境确保人民群众对良好生态环境的普遍享有。

环境公平原则内含了多层次的公平目标。通常认为可以在人与自然公平、代际公平和代内公平三个层次上理解环境公平，(20)参见蒋炜、刘长兴：《公平的三维图景——可持续发展视野下的公平内涵分析》，载《惠州学院学报(社会科学版)》2008年第5期。而“良好生态环境”是三个层次公平的共同根基。首先，良好生态环境意味着人与自然关系处于和谐至少是可控的状态，体现了人与自然之间的应然关系。其次，良好生态环境是后代人生存和发展的基础，从根本上扭转生态环境恶化趋势，维护良好的生态环境，才是对子孙后代负责。再次，生态环境是每个人生存和生活的基本条件，良好生态环境由所有人共同享有，对当代人也是最基本的公平。

环境公平原则以人民满意为衡量公平的标准。公平是一个相对主观的判断，虽有一些可以客观量化的指标来表达，但从根本上讲还是要以人民满意作为衡量公平的最基本标准，人民群众对生态环境不好还有很多不满，“扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼”(21)《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明(2015年10月26日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第9页。，没有人民的满意就不能说实现了公平。把生态文明建设放在更加突出的位置“也是民意所在”，环境公平要以人民是否满意为衡量标准。

环境公平原则要通过全方位的生态环境保护来实现。环境公平要求良好生态环境的公平享有，地区之间、城乡之间可以有一定差异，但都要在良好生态环境的基础上谈发展，不仅要保护好乡村环境、荒野环境，更要保护好城市等人口密集区的环境，“城市工作要把优良人居环境作为中心目标”，(22)习近平：《在中央城市工作会议上的讲话(2015年12月20日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第89页。同时要因地制宜搞好农村人居环境综合整治，“给农民一个干净整洁的生活环境”。(23)习近平：《在农村改革座谈会上的讲话(2016年4月25日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第89页。在此基础上，要承认不同地区在生态环境保护和经济发展方面的条件不同，允许不同地区在环境保护与经济发展之间有所侧重，但是对于为生态环境保护做出更大贡献的地区，应当有一定的经济性补偿，适当的生态补偿机制是实现环境公平、顺利推进生态文明建设的保障。(24)参见王爱华：《公平观视角下的生态文明建设》，载《毛泽东邓小平理论研究》2012年第12期。

(三)环境公平原则的实现途径

公平本身不是一个容易把握的概念，这决定了在概念层面，环境公平原则的内涵需要从不同层次和角度加以理解和分析。具体到制度实践层面，环境公平原则要求生态文明法治在基本目标确定和制度设计及运行上始终以公平为基本考量。

首先，将追求良好生态环境作为法律制度的基本目标。“小康全面不全面，生态环境质量很关键。”(25)习近平：《在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时的讲话(2014年3月7日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第8页。社会主义法治要全面支撑生态文明建设，将生态环境保护作为基本的制度目标。尽管“目的创造法律”(26)钱炜江：《论法律中的目的》，载《甘肃政法学院学报》2016年第6期。的观点失之偏颇，但是不能否认目标设定对于法律制度构造的决定作用，在生态环境保护立法中明确追求良好生态环境的立法目的，可以发挥立法目的条款指引立法活动方向、确立法律解释标准、指引公民守法的重要功能，(27)参见刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013年第3期。为实现环境公平奠定基础。

其次，将良好生态环境的公平享有融入到具体制度中。在制度层面，要承认和保护基本的环境权利，以具体的制度设计满足人民群众的良好环境诉求。环境权在理论上还存在不同的理解、在实践中面临诸多困难，但是公民对良好环境的基本诉求应当得到尊重并在法律制度上落实为具体的设计，包括人格权制度、物权制度等都应当在环境权的保护上有所作为，这已经在一定程度上反映到《民法典》中，(28)参见吕忠梅：《〈民法典〉“绿色规则”的环境法透视》，载《法学杂志》2020年第10期。并且需要在民法适用以及相关环境法律制度建设过程中继续强化。

再次，将救济环境损害作为重要的制度内容。生态环境破坏和污染“对人民群众健康的影响已经成为一个突出的民生问题，必须下大力气解决好，”(29)习近平：《在青海考察工作结束时的讲话(节选)(2016年8月24日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第14页。从制度上就是要建立健全环境损害的救济机制，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，从补救角度消除环境不公平现象。《民法典》侵权责任编改进了环境侵权制度，并且确认了生态环境损害赔偿的基本规则，拓宽了环境损害救济的渠道，(30)参见刘超：《〈民法典〉侵权责任编的绿色制度创新》，载《法学杂志》2020年第10期。其他环境损害救济制度如政府补偿责任等也应当在立法上确认。(31)参见刘长兴：《论环境损害的政府补偿责任》，载《学术研究》2017年第1期。

三、绿色发展原则：生态文明建设的环境与发展协调

(一)绿色发展作为基本目标的法治意义

“绿色发展是生态文明建设的必然要求，”是对可持续发展的超越。从文明形态的发展过程看，生态文明是人类发展需求与环境需求在更高层次上的统一，基本要求是正确处理好经济发展与生态环境保护的关系。反映到生态文明法治建设上，就是要确立绿色发展为法律制度的基本原则，在立法目的、制度设计、法律实施层面贯彻绿色发展理念，努力“实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调”，(32)习近平：《在海南考察工作结束时的讲话(2013年4月10日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第19页。并“给自然生态留下休养生息的时间和空间”。(33)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。

现代法律体系定型于进步主义和市场经济背景下，经济发展是制度体系的首要目标，这反映在民法在法律体系中的地位等方面。但是生态文明建设和绿色发展理念要求法治体系重新审视生态环境的地位，不能将生态环境作为经济发展的资源库和纳污场，而是要认识到生态环境本身就是一种生产力，保护生态环境就是保护生产力，破坏生态环境就是破坏生产力。(34)参见孙要良：《试论习近平生态文明思想的“思想性”》，载《中国环境报》2020年8月13日第3版。进而，一方面在传统法律制度框架内找到生态环境保护的合理位置，对过分强调经济发展的制度进行纠偏；另一方面要创新法律制度，直接致力于生态环境保护目标与经济发展目标的协调。在此意义上，绿色发展原则决定着法治体系的目标结构和发展方向。

(二)绿色发展原则的基本要求

绿色发展作为生态文明建设的基本要求，具体来说就是要处理好生态环境保护和经济发展的关系、“绿水青山和金山银山”的关系，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”，(35)习近平：《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话(2013年5月24日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第19页。在环境保护中谋经济发展、在经济发展中重视生态环境保护。

首先，绿色发展的要义是“要解决好人与自然的和谐共生问题”。绿色发展原则要求在尊重自然、顺应自然、保护自然的基础上谋发展，将生态环境保护纳入法律价值考量体系，在价值目标层面把握法治的基本方向。绿色发展理念建立在对人与自然“生命共同体”的深刻理解之上，承认自然具有内在于人类实践与历史的价值，即自然对于人类来说的生成价值，(36)参见郁乐：《什么是自然的内在价值——批判视野下自然的内在价值概念》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2017年第3期。而不是将发展建立在破坏生态、污染环境的基础之上。

其次，绿色发展原则要求建立节约资源和保护环境的制度体系。绿色发展包含了节约资源的要求，(37)参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社2015年版，第9页。坚持绿色发展就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策、坚持可持续发展。(38)参见习近平：《深化合作伙伴关系，共建亚洲美好家园(2015年11月7日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第22页。环境问题本质上反映了资源供给、环境容量与人类发展需求之间的矛盾，解决之道是平衡生态环境方面的供给和需求，而建立节约资源和保护环境的制度体系是实现这一平衡的根本保证。

再次，绿色发展原则要求形成绿色产业、绿色技术和绿色金融发展的制度支持体系。环境保护的技术、产业和金融支持有助于实现传统经济体系的绿色化转向，从根本上解决或者缓解经济发展与环境保护的紧张关系，制度上要推进“绿色循环低碳发展的产业体系”，从生产模式层次改变过度消耗自然资源、产生大量污染的倾向。

最后，绿色发展原则要在社会生活方式层面体现生态环境保护理念。“我们要走绿色发展道路，让资源节约、环境友好成为主流的生产生活方式。”(39)习近平：《在同出席博鳌亚洲论坛年会的中外企业家代表座谈时的讲话(2015年3月29日)》，载《人民日报》2015年3月30日第1版。绿色发展的基础是生活方式的改变，要摈弃“用后即弃”、浪费资源的生活方式，从一点一滴做起保护好生态环境，在制度上就是要落实公民的环境保护义务，立法上完善环境保护义务的具体内容和范围，并且确立政府对绿色消费的政策激励、宣传教育等义务。(40)参见周宏春：《绿色消费的社会治理体系研究》，载《中国环境管理》2020年第1期。

(三)绿色发展原则的落实路径

绿色发展原则的实现，首先依赖于良好生态环境得到基本的维护，将经济发展建立在资源环境能够承受的基础上，城市规模等要与资源环境承载力相适应。进而，要从以下方面完善制度确保发展的可持续性。

一是完善自然资源有偿使用、排污权交易等制度，建立资源环境的合理定价体系。合理定价有助于全面反映自然资源的价值，将资源的生态价值在生产过程中体现出来，这需要“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”“实行资源有偿使用和生态补偿制度”，(41)习近平：《在党的十八届四中全会第一次全体会议上关于中央政治局工作的报告(2014年10月20日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第106-107页。并且建立排污权分配和交易制度等，以合理的资源利用支持经济体系的运行，以资源利用的效率确保绿色发展。

二是完善经济发展特别是绿色产业发展的政策体系。将产业政策、金融政策、财政政策纳入法治化轨道，为经济可持续发展、绿色产业发展提供全方位的支持，并引导其发展方向、纠正与生态环境不相容的经济行为。例如，产业政策法可以通过确立政府补贴的必要性并构建补贴正当性之实质审查标准，(42)参见姚海放：《论政府补贴法治：产业政策法、财政法和竞争法的协同治理》，载《政治与法律》2017年第12期。建立绿色产业发展的支持制度。

三是建立完善的社会经济发展目标检讨制度。改变单纯以经济发展成果评价地方发展成绩和企业经营效果的做法，对国民经济发展和企业经营成果的评价要合理考虑生态环境保护要求，检讨并纠正不符合生态环境保护目标的政策措施和企业行为。例如，可以通过环境质量目标责任制、绿色国民生产总值考核等制度建立对政府行为的约束机制和对政绩的合理评价机制；建立和完善对企业的环保信誉评价机制、社会责任评价机制并与政府激励措施相配合，推动企业的绿色发展。

四、风险防范原则：生态文明视阈下的未来安全考量

(一)风险防范的安全价值与法治意义

安全是人的基本需求，也是社会的基本价值追求。生态安全是“国家安全的重要组成部分，是经济社会持续健康发展的重要保障，”(43)习近平：《坚决打好污染防治攻坚战(2018年5月18日)》，载《习近平谈治国理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第370页。也是生态文明建设的基本目标之一。生态文明体系包括“以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系”，“要有效防范生态环境风险”，而且，“推进美丽中国建设”也是在“为全球生态安全作出新贡献。”(44)参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第4章“发展理念”。防范生态环境风险才能确保生态安全，风险防范与生态安全是一个问题的两个方面，追求生态安全主要应从风险防范的角度切入。

在生态文明法治体系中确立风险防范原则是基于对生态安全的追求。风险性是环境问题的基本特征，因此环境法律制度的设计需要注重对风险的预防和防范。(45)风险预防和风险防范都指针对风险提前采取措施以避免不利后果，二者相互关联并且指代的内容有所重叠，风险预防侧重于对相对确定的风险即损害可能性采取防治措施，而风险防范强调要对更高不确定性的风险采取预防措施，比风险预防的要求更高，但实际上二者之间的界限并不容易区分。参见张梓太、王岚：《论风险社会语境下的环境法预防原则》，载《社会科学》2012年第6期。本文参考中央有关生态文明建设的文件中的概念用法，采用“风险防范原则”这一表述，表达对于未来生态安全的更高程度保障的思路。风险防范是环境法的基本原则，是指在有关环境危害存在科学不确定性的情况下预防环境损害发生的义务的指导思想。(46)参见唐双娥：《环境法风险防范原则研究——法律与科学的对话》，高等教育出版社2004年版，第140页。生态文明法治体系作为生态文明建设的制度支撑体系，也应当坚持风险防范的原则，确保生态安全，为社会经济发展和人民群众生活提供最根本的保障条件。安全是法律的基本价值，生态文明时代应当将生态安全作为安全的核心内容之一，在法律制度体系中得到体现和保障，并且具体化为风险防范的原则和规则。

(二)风险防范原则的基本要求

从法律角度看，风险防范原则比预防原则、风险预防原则对安全制度建设的要求更高。生态文明法治体系要高度重视生态安全价值，将风险防范原则贯彻到制度设计和实施过程中，才能确保生态安全、推进生态文明建设。风险的不确定性可能导致不必要的恐慌，也在很多时候让人产生麻痹大意思想、忽视风险的存在，但环境问题的发展已经显示了忽视风险防范的后果，从确保生态安全的角度出发，要高度重视生态环境风险防范，在法治体系中贯彻风险防范原则，以确保中华民族永续发展，为全球生态安全作出我们应有的贡献。

首先要将风险防范原则落实到具体制度中，生态环境管理、自然资源利用以及生产和消费法律制度都应当针对生态环境风险进行设计或者改进，国家应当承担对不确定性风险的预防任务，(47)参见张宝：《从危害防止到风险预防：环境治理的风险转身与制度调适》，载《法学论坛》2020年第1期。将风险防范的基本要求贯穿到社会运行体系中，“把生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系。”(48)习近平：《坚决打好污染防治攻坚战(2018年5月18日)》，载《习近平谈治国理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第370页。这需要在环境管理制度中明确环境风险的识别标准、识别程序和应对方案，完善环境风险管理和决策制度；在刑事法律制度中强化对风险危害的识别和惩罚，(49)环境犯罪中对危险犯的承认已经扩大了刑事责任的范围，客观上有利于环境风险的防范，但是需要考虑刑法的基本原则和发展方向。参见张道许：《风险社会视阈下环境刑法的发展变化与立法面向》，载《江西社会科学》2019年第9期。规定合理的定罪和量刑标准。

其次要以主体功能区战略“保障国家和区域生态安全”，(50)习近平：《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话(2013年5月24日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第44页。通过国土空间规划、区域控制等落实主体功能区战略，从自然空间条件上为生态环境保护做好充分准备，在土地等自然资源管理制度中贯彻资源保留和风险防范的要求，确保国家和区域生态安全。以“生态红线”为生命线的生态安全观，(51)参见刘海霞、王宗礼：《习近平生态思想探析》，载《贵州社会科学》2015年第3期。就是要通过划定生态红线对生态敏感区、有重要生态价值区域进行严格保护，来确保区域和整体生态安全。

再次要建立特殊环境风险的特别应对制度，主要是完善制度确保核与辐射安全。核安全是重大的社会政治问题，在核能利用等活动中要不惜代价防范可能的风险，“要加强核与辐射安全监管，健全监管体系，完善监管机制，提升监管能力，确保万无一失。”(52)习近平：《坚决打好污染防治攻坚战(2018年5月18日)》，载《习近平谈治国理政(第三卷)》，外文出版社2020年版，第370页。核安全风险是最特殊的环境风险，需要加强管理确保核与辐射安全。

(三)风险防范原则的实现方式

生态环境风险的防范很难采取直接有针对性的措施，因为风险隐藏在生态环境的演进变化过程中，本身具有累积性、不确定性等特征，很多风险后果是在突破阈值后突然出现的。因此，生态文明法治的风险防范原则要从最基本的方面做起，减少人类行为对环境的污染和破坏，维持和恢复良好的生态环境本身就是最根本的防范措施。在微观层面，也需要具体的生态环境保护制度和措施来助力风险防范。

首先，自然资源保留和生态保护是防范生态环境风险的根本措施。要从制度上确保自然资源的开发利用不能超过一定限度，要以基本自然资源的保留来维护生态系统的稳定，维持合理的森林覆盖率、河流生态流量等基本生态环境条件，防止极端气象条件、生态衰退等重大生态破坏现象的出现。

其次，维护良好环境质量是防范生态环境风险的基本要求。主要环境要素的质量是衡量生态环境保护成败的主要指标，也是生态安全的基本标志。要从完善地方政府环境保护目标责任制、主要环境要素指标控制体系等方面确保生态环境基本达到良好状态，为人类生存发展以及生态系统的运行提供基本的环境条件，切实保障生态安全。

再次，生态修复和环境治理是防范生态环境风险的直接手段。“加大环境治理力度，改革环境治理基础制度，全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢生态安全屏障”(53)《以新的发展理念引领发展，夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利(2015年10月29日)》，载《十八大以来重要文献选编(中)》，中央文献编译出版社2016年版，第831页。是防范生态环境风险的基本要求，这要求从制度上鼓励和支持采取生态修复和环境治理措施，及时组织对土壤污染、河流污染以及海域污染的治理，修复被破坏的森林、草原、湿地等自然生态系统。

五、公众参与原则：生态文明社会的主体价值凸显

(一)公众参与的基本目标与制度价值

生态环境保护是事关每个人的事业，需要全社会的广泛参与，“生态文明建设同每个人息息相关，每个人都应该做践行者、推动者。”(54)习近平：《推动形成绿色发展方式和生活方式(2017年5月26日)》，载《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第396页。良好生态环境是最普惠民生福祉的基本民生观，就是强调在新时代，民生要实现生态化，生态要实现民主化。(55)孙要良：《试论习近平生态文明思想的“思想性”》，载《中国环境报》2020年8月13日第3版。生态环境保护的公众参与一方面体现在社会主体都要身体力行保护环境，在生产生活中做到节约资源、保护生态环境；另一方面体现在全社会共同参与生态环境保护公共决策，在制度建设、政策制定和重要行政活动中表达意见、体现民主性。

公众参与在生态环境法治建设中具有重要意义。生态环境保护状况与每一个人的利益都息息相关，直接参与环境公共事务有利于公民个体的意见表达和责任承担，公众参与已经成为推动环境治理的基本力量。(56)郭进、徐盈之：《公众参与环境治理的逻辑、路径与效应》，载《资源科学》2020年第7期。公众参与意味着社会主体的权利享有和义务承担，在制度上确认权利是提供权利保护、体现民生保障的前提，确认义务是明确主体责任、实现公共目标的前提，生态文明法治要建立广泛的社会基础，就要确认社会主体的生态环境相关权利和义务。社会公众的广泛参与也是生态文明制度体系有效运行的关键，不管从环保义务的全面履行角度，还是从制度运行的监督角度，公众参与都是生态文明制度全面落实的基础性力量，应当成为生态文明法治的基本指导思想。

(二)公众参与原则的基本要求

公众参与原则改变了公共事务由政府单向决定的传统制度结构，为社会公众参与公共事务提供了经常性的渠道，将其确立为生态文明法治的基本原则符合生态环境保护的客观规律。从经验角度，公众参与在环境保护法治实践中发挥了重要作用，也可以为全面的生态文明法治建设提供基本的指导。

首先，公众参与原则要求社会公众有普遍的制度自觉。强制性制度可以为生态环境保护提供基本的框架，但是生态环境保护“必须建立在广大群众普遍认同和自觉自为的基础之上”，(57)习近平：《之江新语》，浙江出版联合集团、浙江人民出版社2017年版，第13页。社会公众的广泛、自觉、积极参与才是生态文明法律制度有效运行的基础。在能源消费等具体领域，生态环境保护“不仅要成为政府、产业部门、企业的自觉行动，而且要成为全社会的自觉行动。”(58)习近平：《在中央财经领导小组第六次会议上的讲话(2014年6月13日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第117页。

其次，公众参与原则以全面的信息公开和完善的程序规则为基础。公众参与的实现需要相应的社会环境和制度支持，全面的环境信息公开是公众参与生态环境保护的前提，不仅决定着其自身环保行为的合理性，也决定着其决策参与意见的合理性。而程序规则发挥着规范社会公众参与过程的作用，完善的程序规则才能既发挥参与的积极作用又防止参与的失控和失序。

再次，公众参与原则最终要落实为社会主体的具体义务和责任。参与生态环境保护活动，“改善生态，人人有责。”(59)习近平：《在参加首都义务植树活动时的讲话(2015年4月3日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第80页。社会公众参与生态文明建设最终要落实到具体行动上，每一个社会主体都要承担一定的环境保护义务，并适当转化为强制性责任，才是真正的参与生态环境保护。相应的，社会公众参与需要制度上的激励措施和强制措施。

(三)公众参与原则的制度落实

在法律制度意义上，公众参与原则是指在环境保护中，任何公民都享有保护环境的权利，同时负有保护环境的义务，全民都应积极参与环境保护事业。(60)吕忠梅主编：《环境法(第二版)》，高等教育出版社2017年版，第44页。具体来说，公众参与原则在生态文明法治中的实现需要从以下几点完善制度、推动相关实践。

一是健全环境信息公开机制。充分、准确的环境信息是评价环境后果的前提条件，基于全面的信息才能作出合理的行为选择、提出合理的参与意见。健全生态环境信息公开制度，要求政府和企业充分公开环境信息，为社会公众参与环境决策、保护自身利益提供基础。

二是健全决策参与机制。公众参与的成果应当通过制度性的渠道运用于治理决策，形成公众参与决策实施的良性循环与互动。(61)李宏伟：《生态文明制度创新的原则与路径》，载《中国环境报》2020年4月29日第3版。决策参与是公众参与生态环境保护的基本途径，在环境立法、环境政策制定、环境影响评价、环境执法决策等过程中，都要充分听取社会公众的意见和建议，确保决策合法性、合理性，让人民群众满意。

三是扩大诉讼参与范围。公益诉讼已经成为社会公众参与生态环境保护的重要途径，要继续完善环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度等，提升社会主体特别是环境保护组织的参与度，鼓励公民通过环保组织参与到环境治理过程中，同时进一步完善环境侵权诉讼、环境行政诉讼制度，放宽公民通过诉讼维护自身权益、监督政府行为的条件，全面提升以诉讼应对环境问题的效果。

四是合理确认环保义务。社会公众的环保义务应当从制度上加以明确，义务范围和强制性应当适当、逐步扩大才能适应生态环境保护的要求，从企业、团体到公民个人都要承担相应的生态环境保护义务，公民的环保义务如垃圾分类义务等应当也可以逐步实现强制化，(62)焦艳鹏：《公民环境义务配置的依据与边界——以〈北京市生活垃圾管理条例〉为例》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2013年第6期。以促使广大市民“节约资源，杜绝浪费，从源头上减少垃圾”。(63)习近平：《在北京看望慰问坚守岗位一线劳动者时的讲话(2013年2月8日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第77页。

完善环境保护公众参与制度是完善生态文明制度体系的重要方面，(64)参见习近平：《在十八届中央政治局第四十一次集体学习时的讲话(2017年5月26日)》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第110页。要以法治理念、法治方式加快推动，在生态环境保护中全面贯彻落实公众参与原则，为生态文明法治奠定最广泛的群众基础。

结语

生态文明建设的法治路径不仅需要具体法律规范的扩展和完善，更需要在规则的制定和实施过程中有明确而统一的指导思想，这是生态文明法治的基本原则应当发挥的功能和作用。由于环境问题的复杂性、技术性等特征，需要法律制度保持一定的灵活性，特别是环境行政权要发挥平衡多主体利益、进行合理自由裁量等功能，(65)参见段帷帷：《多远共治下环境行政权的功能转变与保障路径》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年第4期。环境司法权也应当突破司法谦抑性和司法克制主义的传统、发挥司法能动性，(66)参见周珂、曾媛媛：《论司法能动性在环境司法审判中的应用》，载《环境保护》2018年第14期。这都需要法律原则发挥重要作用。在习近平生态文明思想和习近平法治思想的指引下，具体化生态文明法治理念，结合环境法理论上对于环境法基本原则的总结，应当确立环境公平原则、绿色发展原则、风险防范原则和公众参与原则为生态文明法治的基本原则，并且以基本原则为指导推进生态文明法治建设。