宅基地确权发证工作现状与发展路径研究——以寿县小甸镇为例

何 明 宋国宁 翁德彪

（安徽农业大学经济管理学院，安徽 合肥 230000）

小甸镇位于寿县东南部，下辖16个村街，共8861户家庭。房地一体农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作是农村产权制度改革的重要基础，是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要举措。此次确权，是为了将原有《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》合为一体，并颁发《不动产权证书》。

1 农村宅基地确权发证工作的研究现状

2020年5月14日，自然资源部印发了《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（以下简称《通知》），要求在2020年年底前，基本完成宅基地以及集体建设用地确权登记工作。通过农村宅基地确权登记发证，对农民的宅基地使用权进行依法确认，可以有效解决宅基地权属纠纷，化解村民之间的矛盾，为村民维护合法权益提供保障。

从宅基地确权发证发证遇到的问题来研究，徐玲指出确权发证中遇到的问题：顾守军等指出在日照市农村宅基地确权登记发证中存在的问题：一户多宅、无审批手续的、发证面积与实测面积不相符等[1]；匡志鹏指出在存在于确权发证中的问题：未批先建、权属资料缺失、面积超标、指界签证率低等[2]。从宅基地确权影响因素来研究，杨富茂指出政治面貌、农民住房数量以及家庭年收入对农村宅基地确权工作认知评价指数有正向影响[3]。从宅基地发证角度来研究，林荣华等指出在确权登记发证过程中要强化摸底调查，注重合法发证，“两个违法”行为严肃处理[4]。

2 小甸镇确权发证工作面临的主要问题

2.1 违法建房现象多，一户多宅现象普遍

《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”目前在农村中，存在两种看法，一种是“建新不拆旧”的陋习，旧宅在大多数人眼中既是上一辈传下来的祖业，也是一种情感的寄托，他们不舍得去拆除，甚至在修建新宅时，也会在距离老宅不远处去选址，然而这种选址存在盲目性和随机性，没有任何的科学规划，这就导致了“一户多宅”现象普遍存在，它不仅违反了国家规定的一户一宅制度，而且造成了农村土地资源的浪费。

另一种是“多占多建”的不良思想，直接导致“越面积”的现象。1987年以后建房的，广大农民维权意识淡薄，没有通过任何审批手续，私自扩大自家的宅基地使用面积，造成了现有使用面积超过了规定的面积标准，这就意味着少部分人占用更多的土地，不仅造成了农村土地资源的浪费，还破环了村集体内的公平原则，甚至阻碍了宅基地确权发证工作的进展。

2.2 宅基地缺乏激励机制

大部分农民所受到的教育程度有限，因此对关于宅基地方面的法律意识薄弱，对国家实施的土地整理项目得不到充分认识与理解。站在村民的角度，他们似乎更愿意私下进行宅基地流转。随着社会经济的发展，越来越多的农民进城务工落户，这就导致了农村宅基地资源闲置严重，甚至成为破房，无法在里面正常居住，这也就为宅基地确权工作带来了很大的不便，其一，破房是无法登记发证的，但在城市上又没有其他房地产权；其二，农村宅基地资源闲置，建设效率利用率低，影响了村容村貌。

2.3 宅基地建设缺乏规划，混乱不堪

最初，农村发展相对落后，政府并未在农村进行用地规划，使得农民在房屋建设上存在一定的盲目性和随机性，导致了如今房屋建设规模凌乱，布局不集中，道路狭窄，房屋大小层次不齐。还有虽然后来各地也按照新农村建设要求制定了村镇规划，但执行效果很差，得不到村民的理解与支持，他们仍然按照自己的想法去选址建房，从而导致之前的布局选址一直处于遗弃状态。因此宅基地遍地开花，混乱不堪，闲置现象浪费严重，阻碍了村镇规划的发展。

2.4 无法保证对宅基地的使用权益

随着社会的发展和人们生活水平的提高，少数人为了获得更大的利益，尤其是城镇近郊居民，他们以宅基地为名修建的小产权房越来越多，占据了大量的水田、旱土，对当地的房地产市场造成了了严重的影响，扰乱了社会经济的发展。如果使用法律手段对宅基地使用权流转严格控制，那么在面对宅基地使用权流转问题时，基层干部也很难入手对其处理。

2.5 基层干部支持度不高

农村宅基地确权发证存在时间紧、任务重、覆盖面广、专业性强等问题，此项工作涉及全中国所有农村，是重大的惠民利民工程，因此，要求各参与单位务必广泛宣传，尽力尽责，配合有力，做到程序合法、规范有序，确保应发尽发。在参与宅基地确权工作中，村干部自身没有实际参与进去，而是指派村民组组长来带队，来配合其他人员的工作。然而，其一，大部分村民组组长文化程度不高，会影响工作的效率问题；其二，少部分村民组组长不了解本村民组的情况，如是否存在分户、户口数目问题等。

3 促进小甸镇农村宅基地确权发证工作的建议

3.1 制定有效政策，规范农村宅基地

针对“建新不拆旧”的情况，对那些多出的房屋是不能进行确权的，而且一般都会采取有偿退出的政策，只要农民将多余的宅基地退出，那房屋将会获得一定的补偿。同时也鼓励那些进城发展的农民，将自己的宅基地退出，这样就能够保障宅基地不会出现闲置的现象。

针对“超面积”的情况，如果现有使用面积超过了地方规定的面积标准时，应该按照实际批准的面积进行登记。对于超过标准的那部分面积，应在相关文件上注明，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定做出处理，并按照当地规定的面积标准重新进行确权登记。

3.2 探索有效制度，盘活闲置宅基地

探索宅基地使用权集体经济组织合理流转和有偿回收制度，尤其是要解决那些进城务工落户人员的宅基地闲置问题，通过对这部分闲置宅基地进行盘活，不仅保护了耕地，还保证了集体经济组织和其他成员的需求。，将零散的闲置宅基地通过实施城乡建设用地增减挂钩，将闲置宅基地复垦成水田、旱地及树林等，这不仅置换出了建设用地指标，也增加了耕地补充指标。另外，将倒腾出来的建设用地指标可以集中使用起来，通过招商引资，可以修建产业园区，如种植葡萄、草莓等，这不仅解决了农村宅基地闲置问题，还促进了当地经济的快速发展。

3.3 尊重农民意愿，科学规划宅基地

在新农村建设中，工作人员一定要秉承公平公正原则，在充分了解农民需求的基础上，一定要对他们的生活习惯、生产问题考虑周到，科学合理地规划宅基地的位置，它必须满足有利于生产、交通便利、方便生活、保护生态环境、节约使用土地必须条件，还应使村内设施建设做到功能齐全以及布局合理[5]，同时严格对宅基地手续进行审批，满足他们的建房需求，让他们可以在自己家宅基地自行盖自己想要盖的农村房屋。

3.4 保证主体利益，缴纳增值收益

借鉴国有划拨土地转让规定，允许农村宅基地在市场上流转，在一户一宅的基础上，保证所有权主体的利益，在转让过程中，要求宅基地使用人和受让人向集体经济组织缴纳从中获得的增值收益，更重要的是农村集体经济组织成员具有优先购买权。然而，针对小产权房流转，必须使用法律手段对其严格规范起来，小产权房不能确权发证，不受法律保护，不能向非本集体经济组织成员的第三人转让或出售，只能在集体经济组织成员内部转让、置换。

3.5 纳入考核机制，激发基层干部

虽然在农村宅基地确权过程中，基层干部有配合其他人员，来做一些基础的工作，如联系村民组组长、整理村民组户籍资料等，但这是远远不够的，大部分基层干部没有实际参与进来。倘若基层干部参与进来，可以让具体人员负责具体的若干村民组，其一，可以弥补村民组组长的文化水平，大大提高确权发证工作以及更多此类工作的效率；其二，他们在基层工作年限颇高，对于是否分户、户口数目、是否在城市落户等问题更加了解，有利于工作的进展。因此，将此项工作纳入基层干部的考核机制，会大大促进他们的工作积极性，确保农村宅基地确权工作以及其他工作高效完成。