美国社区学院治理及对我国独立学院的启示

陈佳静 （辽宁师范大学教育学院）

20 世纪60 年代以来，美国社区学院获得了高速发展，其办学数量不断攀升，招生数量也坐稳了美国高等教育的半壁江山，为推进美国高等教育普及化做出了独特的贡献[1]。美国社区学院有公立和私立之分，下述社区学院定义主要是针对公立社区学院而言。美国社区学院，是一种面向社会，以职业教育为主，并兼具转学教育、继续教育、补偿教育和社区教育等多种教育职能的两年制综合性短期大学，主要由美国的州或市用州民或市民所纳的税金来运营[2]。美国社区学院立足于当地教育实际，形成了自己的办学特色和治理特点。了解美国社区学院的发展历程，分析治理主体的职责，总结美国社区学院的治理特点，希望为我国独立学院的发展提供几点借鉴。

一、美国社区学院发展的历史阶段

美国社区学院由初级学院演变而来，从伊利诺伊州成立第一所初级学院，即乔利埃特初级学院（Joliet Junior College）算起，社区学院发展已有110 多年的历史。根据社区学院的治理主体和教育职能的变化，可以将社区学院的发展历程粗略地分为三个阶段。

（一）初级学院阶段

19 世纪末至20 世纪初兴起的初级学院运动，是美国高等教育发展中的一次具有重要历史意义的革新运动，有力地促进了美国高等教育的普及和发展。随着美国中等教育的发展，中学生毕业压力加大，也由于美国四年制大学学制长、费用高难以吸引更多的高中毕业生。于是，社会各界普遍呼吁建立学费价格合理、学校位置便利而且能够学习实用技能的学校，初级学院在这样的背景下应运而生。1892 年，哈珀率先提出把大学的四个学年分为两个阶段的设想。第一阶段的两年为“初级学院”，第二阶段的两年为“高级学院”；即第一阶段相当于中等教育，第二阶段类似于专业教育或研究生教育。初级学院主要是作为中学教育的补充，教育职能以转学教育为主，教育资金来自州政府。在初级学院时期，学校规模较小，治理结构比较单一，在治理模式上与中学类似，州政府和学区政府是治理的主体，呈现出科层制的组织管理模式，行政化倾向严重。

（二）社区学院初步成立阶段

20 世纪30 年代，随着美国经济的发展和联邦政府对初级学院重视程度的提高，学院规模不断扩大，1901 年至1940 年在31 个州设立了250 所公立初级学院[3]，教学质量也不断提升，同时开设了职业教育类课程，初级学院成为集转学教育和职业教育为一体的教育机构。1947 年，杜鲁门总统的高等教育委员会发表了一份里程碑式的报告《美国民主的高等教育：总统高等教育委员会的报告》，这是迄今为止关于美国教育的最重要的文件之一，它不再满足于大学作为特权和财富的堡垒，该委员会呼吁对高等教育采取一种全新的方法，并在美国各地建立一个全国性的社区学院系统[4]。这份报告提出以“社区学院”的名称代替原来的“初级学院”，初级学院由原来的中等教育机构转型为高等教育机构，开始跨入高等教育行列。20 世纪60 年代，美国民权运动、和平运动风起云涌，机会均等观念盛行；1967 年，由美国大学和学院董事会协会、美国大学教授协会和美国教育理事会共同完成的《大学和学院治理声明》发表，提出“共同治理”理念，指出让利益相关者参与院校事务决策，尤其是教师应参与院校管理[5]。社区学院逐渐形成了董事会领导下的校长负责制，成立了学生会、教师评议会以便学生和教师参与社区学院治理。

（三）社区学院发展成熟阶段

20 世纪70 年代，随着美国政府对职业教育的重视，社区学院提高了职业教育课程以及实用类知识的比例，以便吸引更多学生入学。相对于以学术研究为主的四年制大学而言，社区学院更加注重职业知识的学习与实践，因此与企业的联系也日益紧密。社区学院在不断地发展过程中，逐渐形成了自己的办学特色。不仅为学生提供高等教育水平的教育，如发展教育课程，目的是要为学生准备必要的阅读、写作和数学技能以通过大学水平的课程为以后的转学做准备[6]；也为学生提供职业教育，为学生就业打下基础；同时为当地社区的经济发展服务。进入21 世纪，在社区学院求学的学习者占到了全美大学生数量的40%，成为美国最为重要的职业教育体系，也是美国高等教育的重要组成部分[7]。社区学院发展成熟后，其教育职能也不断增加，不仅为学生提供转学和职业教育，服务社区，而且增加了成人教育职能；从共同治理走向了多元主体共同治理，企业、教师、学生、社会组织在治理中的主体作用逐渐凸显。

二、美国社区学院的治理主体及职责

（一）外部治理主体及职责

联邦政府的职责主要是为社区学院提供资金和立法支持。美国联邦政府在社区学院治理中是通过财政权间接行使的，也通过教育立法促进社区学院的发展，保证其与经济发展相适应。如1958 年颁布的《国防教育法》提出加强职业技术教育，有计划地开展职业技术训练；1965 年的《高等教育法》指明了社区学院是高等教育机构。联邦政府在社区学院发展中的作用主要是：通过国会的立法，确保全国社区学院在制度化的环境中运行；通过专项经费拨款、经费补助等特别形式，引导社区学院发展[8]；教育部发布有关教育的各类报告，对社区学院的发展进行监督。

州政府根据各州实际情况对社区学院进行规划和治理。美国共有50 多个州，分权制的政治制度下，各州的经济发展水平、地区文化各不相同，各州在社区学院的教育政策和资金投入方面有所差异。州政府在社区学院发展中的作用与联邦政府类似，主要提供政策和资金支持，发挥监督作用。但是与联邦政府相比，州政府对社区学院的治理更加具体。比如在资金投入方面，州政府制定资金分配计划，保证公立、私立和部落社区学院资金分配合理；各州通过各种方式，拓宽教育资金来源。比如至少38 个州利用州彩票来增加社区学院的资金来源，主要用作学生的奖学金[9]。州政府根据州教育实际情况，制定更加符合本州教育的法律；各州教育管理部门，对社区学院进行评估管理，确保学校发展适应各州发展。

地方政府是直接治理机构，对社区学院的发展负责。地方政府主要是指地方市县政府，主要负责社区学院重大事项的表决和学院教育资金的筹集工作；通过发布政策文件，对社区学院的课程和办学规范做出了规范。此外，企业、社会组织和公民也是社区学院的外部治理主体，但是职责侧重点有所不同。企业作为社区学院的合作者，主要是在资金方面为社区学院提供支持；社会组织，如美国社区学院协会的职责主要是对社区学院进行外部评估，判断社区学院是否达到了高等教育的标准；当地公民则主要实行监督功能，对社区学院公开的财政情况和办学信息进行监督。

（二）内部治理主体及职责

董事会是社区学院的最高决策机构，主要负责学院行政事务的决策、办学资金的筹集、合作项目的开发和重要决策的咨询以及与各级政府和企业处理好关系等。董事会的组成对州一级社区学院的治理产生深远影响，管理/协调委员会的成员都可以任命或选举，至少20 个州实行董事会的普选；对于其他州，董事会成员通常由州长任命[10]。董事一般与学校无直接的利益关系，除政府任命的人员，其他董事会成员来自当地各行各业。董事会成员的工作是义务性质的，与学院没有物质利益方面的交叉，决策往往能体现客观性。董事会是连接学院与社区的桥梁，将社区不断变化的合理诉求，添加到社区学院的教学工作中，同时将社区学院的发展情况介绍给社区人民，维护社区学院的良好形象，吸引更多的资金支持。

校长是社区学院内行政管理人员的代表，拥有最高行政权。校长由董事会任命，对董事会负责。校长作为学院的领导者，职责范围比较广。在社区学院内部，不仅要处理学院日常发展中的行政事务、管理行政人员、推进校企合作、校社合作项目顺利进行，而且也要从总体上把握社区学院的教师招聘和课程的开设。例如，美国社区学院教师队伍由专职和兼职教师组成，专职教师主要负责社区学院理论知识的教授，兼职教师主要负责职业类课程的实践教学。教师的招聘和选任以及专兼职教师的比例，最终由校长做决定。在社区学院外部，校长还是学院的公关代表，当学校内出现一些丑闻时，校长作为社区学院最高领导者要针对问题对社区公众做出解释。

教师和学生作为社区学院内的重要主体，在社区学院治理中的地位逐渐上升。教师主要通过教师评议会参与社区学院的治理，如关注教师评价、课程设置、裁员决定等。学生主要是通过各种组织（如，学生会），来表达自己的利益诉求。

三、美国社区学院的治理特点

（一）内部治理为主，外部治理为辅

美国社区学院经过110 多年的发展，逐渐形成了多元主体共同治理的模式。各级政府通过为社区学院提供资金、法律和政策支持以及监督社区学院发展的方式间接参与治理，起到外部支持和监督的作用，确保社区学院的良性发展。社区学院内的董事会、校长，教师和学生是学院治理的直接主体。董事会沟通学院与社区的联系，维护社区学院的良好形象；校长作为学院的最高领导者，确保学院的发展方向；教师和学生起到内部监督的作用。联邦政府将办学权下放，州政府可以根据各州实际进行办学，州政府同样是作为外部监督者，不会过多参与社区学院治理，学院可以根据社区的需求和学校实际情况进行教师的招聘和课程的设置，拥有高度的自治权。

（二）重视社区需求，服务地方经济

社区学院既是高等教育机构也是社区教育机构，作为一种社区教育机构，以服务当地社区居民的合理需求为主要目标。社区学院董事会作为联系社区与学院的桥梁，能够及时获取居民的最新合理需求，在社区学院的师资力量、课程设置、教育职能等方面进行调整。比如，社区学院新增的继续教育职能，就是在社区合理诉求的基础上增加的，为当地有需要的居民接受教育提供了条件，同时促进了教育终身化的发展。作为一种高等教育机构，社区学院提供转学和职业技术教育，不仅为四年制大学提供大量的学术型人才，而且培养了大批具有实操技能的职业技术人才，提供了源源不断的技术型人才，促进了地方经济的发展。

（三）调动社会力量，筹资渠道广泛

办学资金是学校生存和发展的重要支持，社区学院的办学资金主要来自联邦政府、州政府、地方政府和学生学费。随着社区学院规模的不断扩大，已经不再仅仅依赖政府的财政拨款和学费收入。美国社区学院与企业进行项目合作，吸纳企业作为外部治理主体，为社区学院的运行提供了较为稳定的资金来源。利用加大宣传，展示教育实力、丰富教育职能的方式，吸引了更多私人捐赠。社区学院充分利用校友资源拓宽筹资渠道。比如，西雅图中央社区学院专门设计了“毕业生礼物”的筹资项目，主要是倡导毕业生关心母校、回报母校；该项目以学生的毕业年份作为捐款的最低参考值，如2015 届的毕业生只需为母校捐款20.15 美元，不设上限，一方面培养学生对母校的认同感，另一方面为学校争取更多的小额捐赠[11]。社区学院能够充分调动社会力量，多元主体共同投资，为社区学院的稳定发展提供支持。

四、美国社区学院治理的启示

美国社区学院和我国独立学院处于不同的政治体制中，国情也有所差别，在借鉴治理经验时不可照搬照抄，应吸收其合理因素，促进我国独立学院的发展。

（一）治理中心下移，促进独立学院规范化设置

由于美国实行分权的政治制度，联邦政府并不会过多干涉各州的教育，州政府拥有教育自治权。联邦政府将社区学院治理权下放给各州，州政府总体负责本州社区学院治理，可以根据本州实际教育情况，制定教育政策和法规。各州的社区学院同样拥有高度自治权，为了体现“主权在民”的原则，校长、教师和学生共同治理社区学院，同时为避免过度民主化，将与学院无直接利益关系的董事会作为重要的决策机构，保证决策的正确性。当前，我国独立学院在发展中遇到了一系列瓶颈问题，面临着规范设置进展缓慢的困境，“26 号令”正式施行已近11 年，仍有208 所（占总数265 所的82%）独立学院未能达成规范设置目标[12]。在独立学院发展过程中，中央政府负责发布有关独立学院的政策和法令，市级政府受省级和中央政府的管理，对独立学院的管理权限有限。可以借鉴美国社区学院的做法，适当下放教育权力，让省级或市级政府根据各省实际情况，因地制宜制定教育政策，促进独立学院的规范化发展，适当赋予独立学院自治权，在课程开设和教师的选聘上拥有更多的自主权。适当的权力下移，赋予地方适当的自治权，加快独立学院规范化设置。

（二）明确学校教育定位，突出办学特色

美国社区学院有明确的教育定位：确保教育质量，服务地方经济。社区学院与四年制大学不同，主要是促进高等教育普及化和终身化，立足于社区，服务当地经济的发展。我国独立学院为高等教育大众化做出了贡献，培养了大批技术型人才，如今却面临着尴尬境遇。独立学院规范化发展进程缓慢，大部分独立学院依然挂靠母体高校，利用母体高校师资和热门专业和基础设施吸引学生，并未做到真正独立发展，社会认可度低。独立学院可以借鉴美国社区学院的治理经验，首先明确院校定位，根据当地经济发展需要开设相关特色课程，摆脱母体高校专业限制，加强学生实操技能训练。利用当地电视台、报纸和新媒体对独立学院的教学成果进行宣传，增强当地居民对独立学院的认同感，提高居民认可度。

（三）转变筹资理念，拓宽资金来源

办学资金是学校发展的重要保障，美国社区学院在发展中逐渐形成多样化的筹资渠道，为社区学院的发展提供了稳定的资金来源。我国独立学院由于规范化进程缓慢，各级政府对其教育资金投入较少，学院的收入主要来自学生的学费，较为单一的筹资渠道，难以保证独立学院的教育质量。独立学院可以借鉴美国社区学院的做法，拓宽资金来源渠道。独立学院要注重与企业合作，为企业培养适用性人才，吸引企业进行投资，不仅能够吸引办学投资而且能够提高毕业生就业率、扩大独立学院的社会影响。独立学院要立足于民办高等教育机构的定位，向当地政府争取更多的办学资金。在办学资金的筹集方面，社会力量是不容忽视的一环，独立学院可以动员各类社会团体和优秀校友进行无偿捐赠。