“后扶贫时代”相对贫困治理研究

耿瑞怿

（延安大学政法与公共管理学院，陕西 延安 716000）

1 问题的提出

贫困治理一直是国家治理和社会治理的重要组成部分。党的十八大打响脱贫攻坚战以来，党和国家把脱贫攻坚作为重中之重，治理贫困立场不断坚定、力度不断加大、力量不断凝集，在全党全国各族人民的不懈努力下，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，区域性整体贫困得到解决，绝对贫困问题全面消失，贫困县脱贫摘帽全部实现，完成了脱贫攻坚战的历史任务，反贫困事业进入了以治理相对贫困为特征的“后扶贫时代”。但是，绝对贫困现象的消除并不意味着贫困的消失，脱贫攻坚任务完成后扶贫工作重心将转向解决相对贫困，扶贫工作方式也将由集中作战调整为常态化治理。一般而言，绝对贫困是解决生存保障问题，相对贫困则是缩小收入和提升生活质量的问题。新时代人民对于美好生活的需求与不平衡不充分的社会矛盾决定了相对贫困治理的复杂性和艰巨性。习近平总书记指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”，提出“要针对主要矛盾的变化，厘清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”［1］。党的十九届四中全会上也提出要“建立解决相对贫困的长效机制”，这为后扶贫时代相对贫困的治理指明了方向。

由此可见，如何构建治理相对贫困的长效机制以及推进减贫战略和减贫工作体系的平稳转型，成为学界和政界研究讨论的重大课题。本文则通过提炼后扶贫时代相对贫困的内涵特征、致贫原因，分析相对贫困治理中遇到的重点难点问题，有针对性地提出治理相对贫困的新思路，对脱贫攻坚成果同乡村振兴有效相衔、构建科学可持续的贫困治理长效机制具有一定的理论和现实意义。

2 相对贫困的特征及成因

我国贫困图谱的“一体两翼”就是绝对贫困和相对贫困。绝对贫困指的是个人或者家庭所拥有的生产要素资源无法满足其自身的生存要求，属于物质贫困或生存贫困。相对贫困则主要强调社会剥夺和排斥、社会结构和阶层等带来的不平等，是相比较而存在的贫困［2］。由于城乡分割影响、区域分布差异、产业结构等结构性差异，现阶段相对贫困的主要表现为财富分配不合理、收入不平等、区域经济差距大等。

2.1 相对贫困特征

有关相对贫困特征的研究，不同学者有不同的见解。学者高强认为与绝对贫困相比，相对贫困具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点，也存在持续增收、多维贫困、内生动力、机制体制等诸多难点［3］。陆汉文等人指出把握相对贫困问题时最值得关注的四个特征是政治性、长期性、相对性和风险性，而区域关系、城乡关系、特殊群体则是2020年后中国相对贫困治理需要关注的三个关键点［4］。孙明慧在文章中指出相对贫困具有相对性（相对于各种参照体系来说处于贫困的状态）、动态性、多维性、长期性。王琳等人指出“后扶贫时代”我国贫困治理的主要特征由注重收入贫困转向多维贫困、脱贫摘帽转向脱贫攻坚、政府扶贫转向社会扶贫。孙久文等则认为相对贫困受城乡二元格局影响较大，在初期表现为特定地区分布、多维化和收入主导性贫困［5］。左停等指出相对贫困群体具有多维需求保障不充分、社会转型与过渡过程中的不适应、社会结构性障碍难以克服、日常生计流动性和不确定性、老弱病残等特殊困难等特征［6］。可见相对贫困是多因素于一体的复合型贫困，它具有多维性、区域性、特殊群体性等特征。

2.2 导致相对贫困的原因

发展差距与相对贫困在概念和内涵上有天然联系，只要存在差距，就会存在相对贫困。相对贫困的影响因素同特征一样是多维的，呈现出几种因素相互交融：一是社会制度因素，包括教育、户籍、土地及社保制度等。城乡之间、区域之间社会制度的差异，导致群体之间社会资源分配差距大、社会公共服务供给不足和分配不公；其次，制度与教育、投资消费等众多因素形成一种累计递进的联动机制，致使贫困群体既缺乏能力又缺乏权利和机会，陷入制度性贫困［7］。二是环境因素，从贫困人口的分布空间来看，贫困群体大多分布于生态环境脆弱、资源缺乏地区，生产生活条件差，与环境优越地区相比，其获得生计资本的条件有限且各类基础设施建设成本高、施工难度大，导致无法大规模的发展产业，农业生产力不足，难以通过后期发展来弥补。三是群体因素。一直以来老弱病残妇幼被认为是脆弱性群体，这类人群身体素质相对较差，受教育程度不高，难以在竞争激励的劳动力市场获得就业机会，具有很高的返贫风险，若遭遇重大变故极有可能再次陷入绝对贫困状态并无法完全靠自身努力实现脱贫，长期处于贫困状态。

3 后扶贫时代相对贫困治理中的问题甄别

相对贫困的复杂性给后扶贫时代的贫困治理提出了新的挑战。把握相对贫困成因及现实境况，甄别出相对贫困治理中的主要问题，成为相对贫困治理的现实基础。

3.1 相对贫困群体的识别问题

单一的收入指标已经无法反映贫困群体的真实生活状态和实际需求，多数的贫困群体呈现出多维贫困状态。正是如此，治理相对贫困过程中面临着复杂多样难点问题，首要的问题就是识别贫困群体的标准。有研究表明，贫困的发生除了受到经济收入影响外，还受到资源分配、社会资本、农村居民的健康水平等因素的影响。尽管近年来脱贫攻坚也从多维角度入手，但从实际情况来看，仍以收入作为脱贫的最重要标准，忽略了医疗、教育、饮水安全等必要的生产要素指标，有的地方甚至出现“数字脱贫”等不良现象，难以有效界定贫困。城乡融合的发展趋势使得贫困不再是农村的专属，城市的贫困问题也日益显现，处于城市的低保户低收入群体以及既无法享有农村福利保障也无法在城市享有低保的进城务工人员，这些贫困群体多分布于乡村与城市边缘导致相对贫困难以被识别。如何在全国统一性和地方的差异性之间找到合适的衡量标准，是我国相对贫困划定需要解决的一大难点。

3.2 相对贫困人口缺乏内生动力

我国的反贫困政策大致分为两类：一是外在嵌入式帮扶，二是内生自主脱贫。嵌入式帮扶是通过以政府为主导，以提供低保救助、住房补贴、医疗保险等手段解决贫困人口的经济困境，满足其基本生存需求，“输血式”的扶贫模式使得贫困群体“等靠要”思想严重。这种通过经济扶贫的方式在脱贫攻坚时期解决了绝对贫困问题，但由于相对贫困的多维性和复杂性，通过扶持难以摆脱相对贫困。而自主脱贫强调的是增强贫困群体的造血功能，通过引导参与就业、技能培训或通过产业提高经济韧性实现脱贫目标。现阶段，治理相对贫困最主要的就是提高贫困户的内生动力。在贫困的治理中既要发挥市场的资源调配作用，更要强调政府的责任，即政府有责任在收入财富的二元分配中调整社会分配，从而改变不适当的分配格局缩小贫富差距。二是人文贫困，处在原贫困地区的人口受教育程度低的影响致使群体认知水平低，在就业市场中缺乏必备的知识素养而从事简单的低技能工作。私域或公域的资源缺乏与资产的赤字从父辈传递给子辈，贫困阶层由“代内”变为“代际”导致贫困的相关条件和因素从父辈遗传给下一代［8］。再者，受地理位置因素影响，生态脆弱地区（“三州三区”等原深贫地区），主要依靠有限的自然资源维持，基础设施建设成本高，难以通过创新农业、产业发展模式来改善贫困状态，由此使得贫困群体内生动力不足。

3.3 城乡及区域差距带来的发展不均衡

我国的社会矛盾决定了后扶贫时代贫困的核心是发展的不平衡不充分，表现为城乡不平等、区域不平等和个体间的不平等。一是我国城乡二元化的发展格局及城乡人口的流动特征，使得农村和城市中都存在相对贫困的群体且农村人口的流入也成为城市相对贫困群体的重要来源。二是区域间的不平等以及群体间的相对客观差异一直存在。比如，沿海与内地、中东西部的差异明显。有关学者从区域分布角度出发，分析了我国中东西部三大地带的贫困空间分布特征，建立多维贫困测量模型收集数据进行测算，结果显示各区域的相对贫困指数与多维贫困指数都呈现出“西部最高，中部次之，东部最低”的空间梯形分布。由此可见，与东部沿海地区相比，中西部地区的贫困问题更加突出。在“先富”带动“后富”的政策效应下，各地区经济水平有所差异，一刀切的治理方法已经不适应于相对贫困的治理。

随着社会的分化，原有的城镇人口也发生了变化。由于部分企业的倒闭、体制改革等因素下岗的工人越来越多，未接受良好教育的新生劳动力难以通过自身能力找到正规工作，收入低且不稳定，易发展为城镇相对贫困人口。加之主动或被动参与城镇化的农村人口，在精神上、物质上很难融入城市生活，成为边缘人群。虽然城镇化打破了城乡二元体制，但农村人口仍然是扶贫工作的主要对象，这种城乡分割导致城市边缘人口无法纳入贫困范畴，显然也不能满足现阶段相对贫困问题的治理。

3.4 特殊群体保障问题

共同富裕是后扶贫时代相对贫困治理的目标之一。长效返贫机制应该关注三类人群：一是残疾人、患病丧失劳动能力群体；二是社会边缘群体，单亲母亲、留守儿童、独居老人失业者等脆弱群体；三是高风险群体，能力贫困人群、因病因灾等潜在贫困群体。产业扶贫、教育扶贫、就业扶贫等措施在该群体中难以取得显著效果且这些特殊群体因所处的地理位置及家庭本身情况限制了自我的发展，社会资本相对匮乏，脱贫后仍然存在较高的返贫风险，且分布区域零散难以集中治理。在脱贫攻坚阶段，国家主要通过“两不愁三保障”来保障，后扶贫时代如何有针对性地保障以及对特殊群体中具有劳动能力的人进行技能和就业培训及其家属如何安置也是相对贫困治理中应该关注的重点问题。

4 相对贫困治理的对策

我国在消除绝对贫困中积累了丰富的扶贫减贫经验，但相对贫困与绝对贫困相比，具有多维性、长期性等特征，难以在短期内解决，使得相对贫困问题的解决更加复杂、更加艰巨。因此，在推进常态化治理与制度性治理相结合的基础上，需要构建和创新治理相对贫困的长效机制。

4.1 构建贫困问题监测预警帮扶机制

扶贫的前提条件之一就是识别贫困群体，构建有效的贫困群体识别机制则是相对贫困治理的基础工程。为此，首先要确定相对贫困的界定标准进而实施动态监测。在相对贫困群体识别方面，以国际社会的相对贫困标准以及人类发展指数、多维贫困指数和社会贫困线等为参考标准进行确定，关注贫困的面、量、质三个方面。其次要设立贫困监测和报警机制。对相对贫困人口及时预警与精准干预。相对贫困人口属于易返贫群体，抗风险能力差，相关部门要足够重视各种潜在风险因素与返贫实际发生的关联性，加快建立分级预警检测机制对易反贫群体进行动态监管，及时对有预返贫风险的地区启动防贫预警，对需要防贫干预对象，精准识别，建档立卡针对性干预，持续关注后续巩固需求，形成“短期-中期-长期”可持续巩固体制。由“政府+涉农经济组织+社会力量+农户”组成的多元主体，形成自上而下推动+自下而上反馈的机制。再者，设立贫困监督与评估机制，脱贫质量是否真实，扶贫物资是否为民所用关系到后扶贫时代小康社会的后续发展。通过建立“中央政府监察+地方政府监察+基层监察+社会监督+媒体监督+个人监督”的现代化监督体制、“中央评估+地方评估+第三方评估+公众评估”的综合性评估机制提高工作效率，完善监督评估体系［9］。

4.2 建立自主能力建设机制

相对贫困的治理要坚持权利、能力、精神的治理逻辑思维，因而要建立起基本公共服务的赋权、基础教育普及、产业增能与结构改革的联动治理体系。第一，贫困群体享有平等的公共服务权利，即城乡居民享有大体均等的基本权利。第二，基础教育供给是提升贫困者发展能力和激发发展动力的关键一环，通过教育提升人力资本进而提高发展能力，引导贫困群体逐步摆脱“等靠要”的索取思维。规定适龄儿童必须入学接受基础教育，学习独立的人格特质以及掌握必需的基本技能，破除消极落后的思想观念，树立正确的价值观；相关政府部门应设立就业信息分享中心、创业担保贷款中心等机构，组建专门的技术培训队伍和技术性人才培育机构，为困难人群提供学习、创业机会。继续发挥以政府为主导的资源及政策注入作用，动员社会力量参与治理，拓宽贫困群体参与市场的空间。第三，着力推进产业振兴，创新扶贫产业发展模式，通过市场的资源配置作用，对技术密集型产业在贫困地区有效布局，有效利用互联网技术通过“线上+线下”电商扶贫互动的方式实现资源的整合，不断健全扶贫产业发展结构的多元化。通过推进一二三产业融合、启动人才振兴计划、创新发展乡村特色产业、优化升级产业扶贫模式、调整能源结构等路径实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。第四，因地制宜地在贫困地区展开移风易俗工作，通过广播电视、互联网等传播媒介发挥信息传递、政策解读、观念转变、气质培养的作用，潜移默化地影响人们的传统观念。

4.3 推进城乡统筹一体化，完善区域联动发展机制

一是从顶层设计出发启动城乡一体化，国家在扶贫政策上达到统一共识。将城市和农村共同作为扶贫场域。全国范围内实施相同的贫困线标准缺乏合理性，应赋予各省（自治区、直辖市）政府相应的自由裁量权，针对各地城乡居民基本生活需求以及主要地区致贫要素确立不同的扶贫标准，由各省（自治区、直辖市）政府自主选择是否在国家认定的统一的城乡贫困线标准上根据贫困地区实际情况对标准稍做调整，防止盲目竞争［10］。二是探索城乡之间的互促激励机制，诱导先进生产要素流向贫困地区，促成城乡经济联动，构建区际利益补偿机制（对欠发达地区以及返贫风险高的地区进行利益补偿）。做好异地搬迁人群、城市农民工群体等的社会化融入工作，尽可能避免“社会排斥”现象的出现。三是通过区域横向带动，从设施共建、产业协作、人才对接等多途径入手。一方面推进东西部扶贫协作，增强产业帮扶的针对性和有效性，比如可以形成特色产品输送链将中部地区特色产品输送到东部地区，既满足了东部市场的反季节性消费需求，有效打破东西部地区间的市场阻隔，又可以促成东西部地区间供需市场的有效衔接。另一方面探索建立南北对口合作新机制，推进产业区域产业梯度转移与承接，共建产业协作基地。四是建立人员流动学习机制，为有效阻断中西部地区贫困的代际传递，中西部地区可以通过联合办学、共建工厂、培训骨干人才、技能培养等方式扩大规模引进优秀教育资源和人才资源，将东部先进的人才、经验、技术传到西部，提高中西部的人才韧性。

4.4 建立防返贫长效社会保障兜底制度

建立健全社会保障兜底机制。我国的社会保障支出是指以家庭为单位获得的各种转移支付收入，如低保、五保户补助、特困户补助、救济金等，有助于分摊社会风险，治理长期贫困，减缓相对贫困。要建立与后扶贫时代相符合的社会保障制度，一是优化顶层设计，设置兜底型贫困标准，对过去绝对贫困标准进行延伸，以人口的最低生活保障为内核，各地根据经济发展制定具体的“生活保障线”，实现教育、医疗、文娱设施等基础性公共服务全覆盖，利用大数据建档立卡精准到人，建立兜底保障安全网。对无法依靠产业脱贫和就业脱贫的特殊群体实行“应保尽保”。二是建立惠普型与包容性的农村社会福利制度。一方面通过扩大养老保险的覆盖面，大力发展农业金融保险，增强风险抵御力。在融资方面，可利用信用进行小额贷款作为创业的启动资金。另一方面通过各项补贴增强相对贫困群体的贫困预防能力，如自主创业补贴、就业补贴等。在稳健推进中央和地方两个层次的筹集模式基础上，引导社会力量对贫困民众进行救助与政府有效协调合作。三是完善监管制度。监管不力容易发生权力寻租以及腐败等行为。确立健全的监管机制，及时向社会公布，发挥社会监督作用。