新型农业经营主体脱低帮扶工作的模式与经验——基于北京市30个低收入村案例

任晓娜

（北京农业职业学院，北京 100093）

一、文献回顾和政策背景

（一）文献回顾

目前，关于新型农业经营主体的研究成果较多。第一，关于概念。黄祖辉等学者[1]较早使用了“新型农业经营主体”这个概念。业界和学界一般认为和传统农户相区别，新型农业经营主体专业化、组织化和社会化程度较高，并以市场化为导向，以专业化为手段，规模化为基础，集约化为标志，包含家庭经营的专业大户、家庭农场；合作经营的农民专业合作社、公司制经营的农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织（不包括农民专业合作社和龙头企业）等[2-4]。第二，关于新型农业经营主体的功能。其完善了我国家庭承包经营制度，是构建现代农业产业体系的主要力量，承担着农产品生产和对小农户的示范作用，在产业链中更多承担了农产品加工和市场营销的作用等[5]。第三，关于新型农业经营主体面临的问题。主要有扶持新型农业经营主体发展的相关款项落实不到位，存在针对新型农业经营主体的乱收费现象，国家补贴款存在错配现象；新型农业经营主体在市场竞争中处于弱势地位[6]；新型农业经营主体产权制度和治理结构不完善等。第四，发展新型农业经营主体的建议。要深化农村要素市场化改革，持续增强新型农业经营主体内生发展能力，补齐农村基础设施短板，全面提升政府支持效能等[7]。

关于扶贫增收的文献和实践也很丰富。首先是贫困的种类和标准。关于贫困有收入贫困、能力贫困与权利贫困等不同维度的丰富内涵[8]，在实践过程中更多研究倾向于使用收入贫困的概念。我国2020年的贫困线是年人均纯收入4 000元，但北京市的标准是年人均纯收入11 160元，是全国标准的2.79倍。北京市的低收入标准远高于全国。其次，关于致贫原因。总的来说，一是资本供给的恶性循环，二是人力资本存量低下及其投入不足，三是社会个体参与社会生活的关系网络缺失[9]。再次，新型农业经营主体带动脱贫的效果。研究表明，农民专业合作社、龙头企业、国有企业是主要的产业扶贫组织形式，其扶贫效果明显[10]。最后，新型农业经营主体带动农户增收的利益联结机制。一般有“龙头企业+合作社+贫困户”“合作社+家庭农场+贫困户”等，把贫困户嵌入到产业链条并不断延伸[11]。

已有的研究从理论到政策，内涵丰富，综合来看理论阐述和宏观分析居多，并且多集中于“绝对贫困”研究上。北京市早已消灭了绝对贫困，并且取得脱低增收工作的全面胜利。总结北京市新型农业经营主体在低收入户和低收入村脱低增收工作中的模式和实践经验，对于促进脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接，具有重要的参考意义。

（二）北京市 “脱低帮扶”相关政策

2016年，北京市委、市政府出台《关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》（京发〔2016〕11号），明确了“十三五”时期低收入农户和低收入村认定标准、目标任务、帮扶措施和政策保障。2018年，北京市社会主义新农村建设领导小组印发《关于进一步加强低收入农户帮扶工作的措施》(京新农发〔2018〕2号)，进一步加大脱低增收工作力度。在低收入帮扶过程中，形成了低收入农户人均可支配收入增速快于农民平均水平的“一个目标”；以低收入村和低收入户为重点的“两个帮扶对象”；专项帮扶、行业帮扶、社会帮扶“三位一体”的帮扶工作格局；以集中在山区、老幼病残、解决就业不充分不稳定、转移性收入为主要来源的“四个帮扶特征”；建立“精准帮扶机制”“动态管理机制”“分工推进机制”“统计监测机制”“监督考核机制”为主的五大帮扶机制；实施“扶持产业、促进就业、山区搬迁、生态建设、社保兜底、社会力量帮扶”的“六个一批”措施。

其中，依靠新型农业经营主体以产业带动的形式实现帮扶方面效果显著。产业帮扶是增加低收入农户收入的治本之策，也是实现低收入农户增收目标的必由之路。

二、北京市新型农业经营主体脱低帮扶的主要模式和案例

受限于地理条件和有限的耕地，北京市到目前为止还没有家庭农场的设立条件和具体标准等官方规定。2016年北京市第三次全国农业普查主要数据公报公布，北京市农业经营户42.4万户，规模农业经营户3 282户，农业生产经营单位1.2万个，其中以农业生产经营或服务为主的农民合作社达4 633个，占农业经营单位的40.1%。本研究限定的北京市新型农业经营主体主要指规模农业经营户、农民合作社，以及其他农业生产经营单位。

本研究选取房山4个村、通州1个村、顺义3个村、昌平2个村、大兴2个村、门头沟5个村、平谷1个村、怀柔2个村、密云4个村、延庆6个村，合计30个村作为研究对象。在这些村子脱低增收的经验中，规模大户、合作社、农业生产经营公司等新型农业经营主体都发挥了重要作用。总体看来，新型农业经营主体主要的帮扶模式有：“村集体+大户+农户”的村集体主导模式、“合作社+村集体+农户”的合作社主导模式、“公司+村集体+农户的” 公司主导模式、“园区+N”的园区主导模式。

（一）“村集体+大户+农户”的村集体主导模式和案例

目前，对大户的概念并没有统一的界定，从形式上看主要有土地规模经营大户和生产规模经营大户。关于土地规模，有学者认为北方的种植大户规模在13.3 hm2左右，南方的大户规模在2～3.3 hm2[12-13]。本研究调研的30个村子的新型农业经营主体经营规模都属“大户”的范畴。在经营对象上，除了传统的土地规模，还增加了宅基地的规模经营以及林地的规模经营。在经营内容上，除了传统的种植业，各村因地制宜，还扩展到了林下经济、民宿旅游等产业。

案例1：延庆下花楼村集体经营榛子种植

下花楼村位于延庆区珍珠泉乡西北，地处深山区。全村有142户，其中低收入农户74户，141人，是低收入村。下花楼村在2010年引进了东北榛子，种植管理采用个体种植经营模式。依托村内东北榛子种植基础，村集体将每家每户的榛子地集中由村集体统一管理，每公顷给予村民0.9万元补贴，村民可在榛子地打工，每人每天能获得60～80元不等的收入，村集体共租赁农户土地34.7 hm2。为推进榛子产业健康发展，村集体积极和市、区相关部门对接，寻求科技扶持，多次邀请专家教授到田间对农户进行种植、管理技术帮扶指导，提高村民的种植管理水平。2017—2018年又争取市土肥站的扶持，配备了有机肥、榛子专用肥，有效解决了榛子用肥问题。2018年榛子产量15 t，实现经济收入37.5万元。全村直、间接参与产业发展的人员达到130人，54户低收入户实现增收。

从下花楼案例看，在脱低帮扶工作中，村集体经济组织和专业大户合二为一，村集体经济组织成为专业大户的重要组织者，甚至直接成为大户参与经营，通过“村集体+大户+农户”模式在产业发展过程中起到了“脱低增收”作用。

（二）“合作社+村集体+农户”的合作社主导模式和案例

在被调查的30个村子中，有13个村的农民专业合作社发挥了很好的帮扶作用，比如昌平南口镇的圣泉农业专业合作社、大兴庞各庄的庞安路专业合作社、门头沟清水镇录旺达养蜂专业合作社等。这些合作社在统一生产技术培训、病虫害防治、收购包装标准等方面有所作为，有些甚至已经形成自有品牌、线下直营店等，集生产、包装、销售服务于一体。这些合作社通过典型带动、技能培训，让有劳动能力的低收入人群实现居家就业，解决就业问题，增加家庭收入，有效发挥了小农户与现代农业有机结合的桥梁和纽带作用，在产业扶贫中提供了全程专业化服务，平台优势凸显。

案例2：大兴庞各庄镇庞安路西瓜专业合作社

庞安路西瓜专业合作社作为大兴区庞各庄镇低收入农户产业专项扶持资金项目的实施主体，负责庞各庄镇2017年促进低收入农户增收项目的具体实施工作，签订项目委托协议，建立利益联结机制，按合作社纯收益10%的比例对全部低收入户进行分红。合作社带动低收入户开展西瓜、甜瓜种植，从生产资料、技术指导、产品销售等方面进行全面帮扶。合作社统一发放生产需要的籽种、肥料、生物药剂等物资。针对作物不同的生长阶段，合作社对所有低收入户进行培训，并安排专人到户实施技术指导，多次请植保栽培专家为有棚室的农户进行培训，收到了良好的效果。在产品销售上，合作社利用自身的销售渠道，为110户低收入户解决了产品销售问题，平均每户销售额增加3万多元，同时，帮助低收入农户解决就业问题。

在合作社主导模式中，合作社充分发挥专业化和组织化作用，利用产业优势，或打造育苗基地，或配合电商平台销售，巩固低收入帮扶成果，将小农户和现代农业产业结合，带动小农户尤其是低收入户的增收，探索了有效的帮扶模式。

（三）“公司+村集体+农户”的公司主导模式和案例

在被调查的30个村子中，有16个村的产业发展中有农业生产经营类公司的影子，事实上可能更多。北京市相关企业进入农村农业的帮扶除了市场力量之外，政府和政策的引导力量也很大。北京市从2015年开始向低收入村派驻第一书记，其中有一部分人就是来自市属企业的员工，他们除了担任第一书记，还把各自所在企业的资源和市场带过去。2018年，51家北京市属企业与234个低收入村中最贫困、最偏远、最艰苦的54个村开展“一企一村”结对帮扶工作，开启“一企一村” 的精准 “扶贫脱低”新模式。企业发挥在资金、技术、管理、人才等方面的优势，推进低收入村“一村一品”特色产业体系建设，积极培育农业龙头企业和低收入村的农民专业合作社；发展乡村旅游业和农产品加工业，使低收入农户分享到农业全产业链和价值链增值收益；支持电商企业拓展农村业务，加大金融扶持力度等。除此之外，乡镇、村集体也都积极招商引资，引入社会资本，社会其他企业也到农村寻找机会。诸多因素一起激发了农村市场的活力。

案例3：延庆刘斌堡镇下虎叫村高端民宿运营公司

延庆刘斌堡镇下虎叫村村域面积329.3 hm2，耕地38.7 hm2，该村自然资源匮乏，长期以来村内的主导产业是大田玉米种植，农民收入渠道单一，经济发展水平相对落后。全村有农业户62户，141人，其中低收入农户32户，76人。村庄处于“半空心村”状态，村内有30余户闲置住房。2016年，村“两委”将远方网旗下的隐居乡里乡村产业综合开发项目引入村内，发展高端民宿。远方网2016年租赁了3个院子装修后投入运营。2017年，村“两委”牵头成立了乡村旅游合作社，对接远方网高端民宿项目。乡村旅游合作社吸收26户社员，其中低收入农户15户。2018年，全村实现“脱低摘帽”，近两年，村庄每年都能实现40万元左右的旅游收入。

高端民宿的运营由公司和合作社共同参与，公司负责对项目进行统一打造、包装、推广、销售，村集体收取管理费，参与分红。山楂小院实行管家包院制，公司培训当地农民作“管家”，除工资收入外，包院管家还享有客房销售额5%的提成奖励。同时，项目后勤优先为本村低收入户中劳动力提供就业机会。目前，下虎叫村共有高端民宿20多座，年入住率达到70%～80%。下虎叫村的民宿“山楂小院”已经打出了地区品牌。此外，村“两委”牵头成立种植合作社，引导农户发展优质杂粮生产和农副产品加工，合作社收购这些农产品并进行加工后出售给公司。

（四）“园区+N”的产业园区主导模式和案例

“园区”指农业产业园区，是为了促进某个村、镇农业产业发展的空间聚集形式，通过创造凝聚力、共享资源、克服外部负效应带动农业关联产业的发展。农业产业园区通常由政府主导、企业运作、用工业园区的理念来建设和管理，以推进农业现代化进程，增加农民收入。“N”指村集体、合作社、公司、农户等各种有关经营主体。在产业园中，村集体和村集体经济组织、专业合作社、公司企业和农户都成为园区的重要组成部分，并在园区的发展中分工合作。在本次调研的30个村中，涉及园区发展并实际带动农户增收的虽然只有2个案例，但是考虑到园区的规模较大和其综合示范功能，也将其作为其中一种主要模式。

案例4：门头沟清水镇李家庄村奇异莓特色果品种植园区

门头沟清水镇李家庄村有户籍人口252户403人，其中农户145户250人。2016年精准识别低收入97户，171人。2010年村煤矿开采业停止，经济面临转型。2013—2014年，云峰果业入驻李家庄村，流转土地9.13 hm2试种奇异莓，2015—2016年，云峰果业再流转土地8.2 hm2。2017年，村企合作，探索共建奇异莓合作社，打造首个奇异莓小镇。目前，该村已建成6个奇异莓园区，采取企业自主经营和村企合作的形式经营，成立专业合作社，企业提供苗木培育、技术指导、市场销售；农民自主进行种植；合作社进行统一管理。经营收入由集体、农户及企业按比例分成。

通过特色种植，李家庄村获得了以下几方面的收益。第一，土地流转收益。目前已有65户低收入户获得土地流转租金。第二，劳动就业收益。园区建设已吸纳50名低收入农户劳动力在家门口就业。第三，“返租倒包”管理收益。第四，土地入股分红收益。村企合作经营，农户以土地入股，村集体与企业及农户三方收益采取4∶4∶2比例分红。第五，衍生产品附加收益。村子与合作社共建，带动9户养蜂户蜂蜜产品提质增效。第六，协同发展产业收益。精品民宿接待带动民俗旅游发展，实现收益新增长。

三、北京市新型农业经营主体脱低帮扶的经验总结

（一）政府的基础设施投资提前到位

政府在脱贫帮扶工作中是总指挥、执行者和考核官。在实际工作中，政府各个部门以各种项目的形式保证基础投资提前到位是脱低帮扶工作的基础。北京市234个低收入村大部分位置相对偏远，生态环境较好，但是基础设施条件较差。北京市通过引导基础建设投资，村集体和企业充分沟通合作，引导农户积极参与，多方形成合力，改善农村基础设施条件，解决低收入户的收入问题。

被调研的30个村子中，在基础设施的投资和建设上，政府全部提前做好扎实的工作。房山区霞云岭镇上石堡村，从2015年起政府根据当地资源先后投入2 000万元完成基础建设，包含5 km的公路、水电管网、移动通讯信号覆盖、山体步道、彩叶林和水面防渗工程，使得上石堡村具备进一步的投资价值。

（二）村“两委”领导班子坚强有力，主动作为

从带动低收入农户发展比较成功的模式中可以看到，村集体、“两委”班子在其中均处于核心地位，尤其是党的十八大以后，村党支部的引领作用越来越明显。这个引领作用或者通过村“两委”的某个成员完成，或者由下派第一书记完成。无论是种植业的土地流转、项目考察、引进，还是精品民宿的项目引入、资金启动，都离不开一个思路清晰、头脑开放、主动作为的村集体领导班子。另外，强有力的村集体领导班子有利于整合资源，联通上下。

（三）因地制宜发展特色产业

当前，市场竞争环境日益激烈，只有培育出有特色、质量优的农产品，才能提高农业市场竞争力，实现农产品优质优价，达到农业增效、农民增收的目的。北京市作为一个超大城市，农村是首都的战略腹地、生态屏障和应急保障基地，是承接中心城区适宜功能、服务保障首都功能的重点地区。其农业的发展虽然不能作为首都2 000多万人口的全部食物来源，但是特色农业、特色产品，以及充分发挥农业的拓展功能、生态功能和文化功能，是乡村发展的重要内容。北京市各低收入村资源禀赋不同，产业基础不同，在对低收入农户帮扶工作中，要以产业扶贫为主要手段，整合资源，集中投入，依托本地资源优势，推动特色农业发展，尤其是推进产业融合发展，拓宽农民收入渠道。

（四）创新利益联结机制，促进多种经营主体合作共赢

总结低收入村的“脱低”工作，发现特色项目开发都设计了一套合理的利益联结机制，合理分配所有参与方的利益，尤其是要考虑到对当地劳动力的吸纳，持续提高低收入人群的收入。这种制度设计更多的体现在多种农业经营主体的参与。专业合作社可以整合生产、加工、市场、销售、产业链运作，把生产交给农民，把市场作为核心，合作社在农副产品生产、储存、加工、运输、销售等诸多环节，为农民最大限度地减少中间环节，大幅度地增加农民的收入。农业生产经营类企业，实现“户企”对接，构建帮扶网络，解决低收入农户销售困难的问题。同时，产业主体和村、农户之间也要达成契约和合作，实现主体之间的合作共赢。

四、新型农业主体发展的思考与建议

（一）新型农业主体的发展要从自发到有序

新型农业经营主体作为产业发展的重要载体，其发展取得了一定的效果，但是，就整体来看也有一定的差异性，主要表现在：前期产业发展的探索和抉择中经历了一些失败；确定发展项目后又缺乏整体考量与可持续性，项目设计方案集中在产前，或者平整土地，或者购置生产资料，或者建设基础设施，少有思考如何实现科学的标准化管理和品牌化经营等方面。

2020年北京市所有农村已经全部完成了规划，作为新型农业经营主体，也要将自身的发展规划嵌入乡村规划中。首先，要摸清资源条件。摸清本村水土、气候、旅游资源等基本情况，找到有地区特色的优势产业。其次，要选好适宜发展的产业，找到有特色、有市场优势的产品，避免同类竞争。再次，要制定长远规划。正视农林产业周期长、见效慢的特点，不能急功近利，要长远谋划好产业发展方向。规划要充分考虑产前、产中、产后等不同环节，要从种植、管理、营销等方面进行全产业链条设计。最后，要注重包装项目。新型农业经营主体在项目申报时要按年度将规划拆分成具体项目，抓住当前政策持续投入的难得机遇，将生产资料补助项目、生产技术管理项目、品牌建设和市场销售项目列入年度计划，争取得到政策的持续支持。

（二）新型农业经营主体要减弱政策依赖，重视市场机制

目前很多新型农业经营主体所经营的产业项目都存在低端化、同质化、碎片化现象，没有能够立足资源禀赋，做好特色文章，实现差异竞争、错位发展，市场竞争力弱、产品销售难。很多农林产业收益只局限于初级产品销售收入，产业融合发展不够，产业发展链条短、附加值低，产业发展缺乏科技和经营管理人才支撑。

新型农业经营主体要综合考虑村庄的产业资源、劳动力、经营管理人才等因素，选好发展模式，充分重视市场机制。第一，要进行品牌建设。有的村子在农产品销售上过于依赖政策性渠道，没有研究市场规律，做好市场调查。第二，要引入先进生产要素，将新产品、新技术、新装备等引入农业，推动农业生产向资金和技术集约型转变。第三，要把好质量关。新型农业经营主体要成为农产品质量安全生产的捍卫者，避免市场信誉和品牌价值因为一次质量安全问题毁于一旦。

（三）新型农业经营主体发展过程要创新利益联结机制

目前来看，一些新型农业经营主体经营过程中农户参与度不高。一些经营主体还没有建立与低收入农户有效的、长期的、稳定的利益联结机制，没有考虑项目收益分配怎么向低收入农户倾斜。

确定实施产业帮扶项目的根本目的，是通过产业发展带动低收入农户长期稳定增收。第一，低收入村参与的产业项目，财政投入资金形成的资产归属要充分考虑村集体。第二，社会资本参与实施的项目，同样要考虑财政投入资金如何以量化股份的形式，提高低收入户的分红比例。有土地等资源的可以入股，有劳动能力的可以参与项目的建设和管理经营。第三，低收入村项目产生收益后，集体经济组织成员都可以享受，但重点要向低收入农户倾斜。村集体也要在坚持鼓励勤劳致富的原则下灵活分配，对无劳动能力的低收入农户可以直接补助；对在病、残、学等方面有实际困难的，也可以直接补助；对有劳动能力的要探索通过培训、就业补贴等形式引导其就业增收，避免其他农户盲目攀比。

（四）推动人才振兴，为新型农业经营体提供人才支持

推动人才振兴，把人力资本放在首要地位。习近平总书记强调，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手。

人才需求主要表现在以下几个方面。首先，要引进人才，打造坚实的村“两委”班子。一个出色的村集体班子的关键则在于人才，无论是项目引进、制度设计，还是引导合作都离不开人才。第二，新产业、新业态、新模式的不断涌现，对于新型农业经营主体开展的产业融合发展，也需要人才。第三，深化农业供给侧结构性改革，要将科技、绿色、质量、品牌等元素贯穿到新型农业经营主体的各个领域，推动农业产业规模化、市场化、品牌化发展，而这一过程中需要不断提升人才质量和供给。所以，要千方百计做好农民培训，打通人才上下流动渠道。