加强射阳县蚕种市场管理的思考

周 帅

（江苏省射阳县农业干部学校，江苏射阳224300）

射阳县地处苏北黄海之滨，蚕桑生产从上世纪60年代起步，70～90年代快速扩张，90年代至今处于稳中有升态势。近年来，年蚕种饲养量近16万张，列江苏省县区级第3位、盐城市县区级第2位。2020年桑园面积达4102 hm2，为全国闻名的优质茧生产基地。全县围绕蚕桑生产的配套工业企业已成地方产业特色，全县先后建立4个缫丝加工单位，每年总消化优质茧达800万kg，年生产优质白厂丝95万kg；在重点蚕区特庸镇新建中耀蚕种场一个，规模为年制种10.8万张，总体上具备生产、加工、销售一条龙的集群发展优势。然而，在蚕业发展的过程中，也存在着蚕种市场混乱的困扰，一定程度上阻滞了蚕业的健康发展，亟待依法依规加强管理。

1 射阳县蚕种服务的现状

射阳县蚕桑生产立足南部特庸、盘湾、洋马3镇，持续稳步推进规模化发展，蚕种供需已逐渐向优势地区集中，区域特色增强。2010～2020年，上述三镇桑园面积和饲养数量平均年递增4.5%。就年度蚕茧总产值来说，特庸镇由5650万元增加到21356万元，增加了15706万元，增长了278%；盘湾镇由3630万元增加到9480万元，增加了5850万元，增长了162%；洋马镇由682万元增加到1280万元，增加了598万元，增长了88%。另一方面，本就处于非重点地区的兴桥镇、新坍镇、黄沙港镇则呈下降趋势，其年度蚕茧总产值由4986万元降至2680万元，降低了2306万元，降幅达46%，2020年三镇蚕种饲养量为0.35万张，仅占全县2%，对全县总量的影响基本可以忽略。

2 目前蚕种管理存在的问题和困扰

2.1 无序购销现象普遍蚕种来源杂

射阳县目前饲养的蚕种，从生产经营单位来看，相当一部分主体没有取得合法的经营资质，从事蚕种生产和经营却没有按规定获得蚕种生产经营许可证，在向蚕农出售蚕种前也未按规定向农业农村主管部门备案。在主渠道之外私自购销蚕种，已是较为普遍的现象，其用种数量占到全县总数的40%左右，由于所购蚕种没有经过蚕种法定质量检验机构检测，也没有蚕种生产单位销售委托证明，为蚕种饲养中出现的风险埋下隐患。从蚕种产地来看，涵盖江苏、浙江、山东、广西、安徽多地，市场存量品种仅有60%左右为省内蚕种场制种并由省蚕种管理所调度。县镇蚕业技术指导部门在小蚕共育期间入户指导和孵化率调查时发现，进入农户饲养的近40%蚕种，为蚕农或重点镇的共育大户根据饲养经验，自行从一些无经营资质单位购进。

2.2 蚕农法律意识淡薄辨别能力弱

很多蚕农听信不法分子的片面宣传，不了解蚕种生产、经营单位的从业资质情况，只看张种粒数、发育进度，不问品种产地来源和主要技术指标，缺乏由种子标签辨识种子质量的技能和意识，更不知道所购蚕种是否在本地适宜饲养，在无专业权威部门鉴定的情况下，一味偏信供种方所谓抗血液型脓病、抗真菌病的宣传。

2.3 技术服务队伍缩减服务不到位

县级蚕业技术指导在编人员现仅有5人，从1993年至今一直未新进人员，服务队伍由23人不断递减至当前状况。而镇村两级没有专职蚕种管理人员，既没有受过系统的专业技术培训，同时由于身兼数职，分身乏力，技术指导、信息服务都难以精准到位。

2.4 执法力量缺少整合监管难度大

目前，农业综合执法少数地方改革尚未完成，还有一些职责明合实分。射阳县执法机构还未印发“三定”，编制数与事权不匹配，原来所属四支队伍人员虽然已划转但岗位匹配仍不到位。基层中队从事蚕种执法的人员其身份亟待明确；另一方面，执法经费和装备保障政策落实不到位，执法人员素质水平亟待加强，作用发挥不明显。蚕区所在乡镇执法中队缺少蚕桑专业人员，蚕种业务不够熟悉，致使市场监管有缺位的现象。作为用种者而言，如果购买的蚕种饲养表现较好，未出现生产事故或严重减产，即便购进了非法蚕种，在执法调查过程中，往往也不是很配合，给办案人员在证据提取、询问调查方面带来难度。

3 近年来蚕种违法案件查处的体会

3.1 多部门协作是调查取证的捷径

很多蚕种违法案件没有现场证据，给调查带来一定难度。但是每个无证经营、未按规定备案等蚕种违法案件都靠抓现行来定性，既不现实，也会放纵违法行为。对一些拒不配合的当事人，我们与村组基层组织、镇区派出所联手，通知买卖蚕种的有关人员逐一核实情况，查明事实，根据处罚程序的规定，以侦查破案的思维和追踪溯源的理念来取得查办工作的突破。

3.2 宽泛理解违法行为发生地

笔者认为，在蚕种违法案件查处中，从行政机关履职履责的角度看，对违法行为发生地应当持宽泛理解，不宜做缩小理解。从广泛意义上看，违法生产经营蚕种的着手地、实施地和结果地，都属于违法行为发生地。对违法行为的查处，在处罚机关对该行为有管辖权的基础上，应当加强异地协作办案、信息互通共享。要正确理解行政执法证证件上列明的执法地域范围。行政执法证是蚕种执法人员在证件载明的区域内依据法律和规章行使执法权的资格证明。“执法区域”与案件管辖权并不矛盾。执法区域是管辖区域，而不是执法人员活动区域。地域管辖，是指对本行政区域内发生的违法事实（行为）管辖，而不是指对人管辖。违法主体是否在本地，不影响本地机关的管辖权、执法权和调查取证权。

3.3 裁量时谨慎认定从轻处罚

2020年4月21 日，射阳县农业农村局行政执法人员根据群众举报，对兴桥镇新阳北路某种子经营店开展执法检查，在经营场所发现当事人正在销售标签内容不符合规定的蚕种。经现场提取的证据发现，当事人销售的蚕种未通过国家或省级审定，至案发时当事人一共购进了160张，按照35元/张的价格已销售30张。2020年4月23日，当事人主动来到执法机关，表示已认识到销售未经审定蚕种的违法性，并送交30张未经审定的“×××”蚕种，上述蚕种系已销售部分。这种行为应该可以认定为主动消除或主动减轻违法行为危害后果；如果出于逃避处罚的目的去私下处理涉案违法产品，不可以适用从轻或减轻处罚。

4 当前蚕种市场管理的思考

指导思想是响应国家推动现代种业发展的号召，以良种富农为目标，以“双打行动”为主线，合力营造规范有序的蚕种市场。

4.1 蚕种执法必须纳入农业综合执法体系

自1999年起，农业部门即在系统内探索推进农业综合执法改革，努力改变多头执法、力量分散、行业薄弱等弊端，而蚕种管理与执法仅在部分重点蚕区有设置，覆盖的地区在全国占比很小，蚕种执法队伍执法装备保障、人员定岗设置等问题比较突出。当下，应抓住农业综合执法改革的契机，开创性地解决制约蚕种生产经营执法的制度性障碍和根本性问题。

4.2 加强蚕种生产经营使用主体法规培训

利用高素质农民培育、新型职业农民培训的契机，以《中华人民共和国种子法》、《江苏省蚕种管理办法》为主要内容，覆盖蚕种检查必备的《农作物种子标签和使用说明管理办法》等部门规章，进行系统的守法、用法培训。

4.3 健全蚕种生产经营全过程可追溯机制

在蚕种执法检查中，实行首查必查台账制度。蚕种生产经营单位要做好蚕种经营档案管理工作，其中经营单位对蚕农所订种数量、品种、各户领种数量等建立相应的档案，具体记载项目严格按照《中华人民共和国种子法》第三十六条之规定，对未按规定建立种子生产经营档案，以及销售蚕种未向农民开具销售凭证的，依照《中华人民共和国种子法》、《江苏省种子条例》的规定严肃查处，裁量标准按照农业农村部《规范农业行政处罚自由裁量权办法》。

4.4 完善蚕种质量监测体系保护蚕农利益

在春秋两季，县农业农村局依法对生产、经营的蚕种质量进行监督抽查，与水稻、小麦、玉米等主要农作物种子市场抽检一起统筹安排，将该项抽查列入年度种子监管计划。加强家蚕主要病害和农药中毒的预防工作，对不得已临时使用低于国家、行业质量标准或者其他非法定情形的要明确规定，同时必须由政府批准；在蚕种生产事故鉴定方面，借鉴县农作物生产事故鉴定的经验和好的做法，可以将有关专业人员在业务培训后，协调职能，合署办公，以实现快速调查蚕种质量事故和技术鉴定工作，从社会稳定和维护蚕农利益的角度，做好蚕种质量纠纷的调解和处理。

4.5 结合“双打”行动提高蚕种执法效率

在种子“双打”专项行动中，将蚕种执法列入重要位置，通过典型案件的查处来震慑违法行为。概括为三项工作内容，即整治三类违法行为：一是推广销售未经审定的蚕品种，包括已通过审定但后来经省级主管部门公告退出的品种；二是销售标签内容不符合规定的蚕种，特别是没有按照《农作物种子标签和使用说明管理办法》规定，缺少必须标注的内容。通过近几年的精准打击，蚕种标签和使用说明的内容已经趋于规范，但还不到松懈之时。三是生产经营蚕种未按许可证的规定。整顿和规范蚕种生产经营主体，坚决打击非法包装的违法企业和经营门店，坚决维护品种权人和广大蚕农的合法利益，保障蚕农用种安全。