中国西南地区乡村振兴背景下巩固精准扶贫政策问题与策略探究

汪 莎

（遵义职业技术学院，贵州 遵义 563006）

1 问题的提出及研究综述

1.1 精准扶贫的背景

2021年，中央1号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》出台，要求要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，然而，脱贫攻坚背景下的乡村精准扶贫在落实中还存在片面性、一刀切问题，因此，不得不思考乡村振兴视角下巩固乡村精准扶贫的制度构建问题，这也将是乡村振兴战略、乡村治理中一个长期性战略问题。经过改革开放这些年来的不断努力，终于走出了一条中国特色扶贫开发的成功道路，通过战胜贫困的艰苦斗争，不仅让7亿多农村贫困人口成功脱离贫困，而且还为全面建成小康社会奠定了夯实的基础。我国成为世界上减轻贫困人口数量最多的国家，同时也是世界上第一个完成联合国提出的千年发展目标的国家。[1]坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制度，坚持提升扶贫格局，重视扶贫，与扶持雄心、智慧相结合，深化东西部扶贫合作，首要任务是攻克深贫困地区的扶贫，确保至2020年时，中国农村贫困人口在现行标准下脱贫，所有贫困县脱帽解决整体区域贫困，从而摆脱真正的贫困，摆脱贫困[2]。

1.2 扶贫政策现状与对策综述

西南政法大学郭春甫教授认为，扶贫政策落实中的形式主义影响脱贫攻坚的效果。形式主义在扶贫政策落实中主要有“敷衍”式落实、“表象”式落实、“施压”式落实、“造假”式落实四种类型。研究发现，政策目标的内部限制性与调整相斥性、落实机构合力不足与“避责”显露、落实资源供需失衡与利用率低、落实人员权力能力式微与“趋利避害”心理、落实自然环境恶劣与“夹心层”压力是导致精准扶贫政策落实形式主义的关键因素。治理形式主义的突破点在于横向上加强文化与价值的认同、部门利益协调的均衡以实现部门间共治，纵向上促进扶贫政策信息传递的共享、过程监督考核的从严以实现层级上的协同。[3]中南财经政法大学经济学院周强认为，2014年以来我国开始大规模实施精准扶贫战略，科学估计该政策对我国贫困人口的影响至关重要。中国家庭追踪调查(CFPS) 2014年和2016年两期数据，以贫困线为断点，研究了精准扶贫政策对农村贫困人口在家庭纯收入、转移支付收入、家庭人均消费、生活改善上等方面的影响。研究结果显示，精准扶贫政策显著提高了贫困户家庭的纯收入和转移支付收入水平，降低了人均消费支出比例。进一步的研究显示，健康状况更好的贫困人口受到的政策影响更大，表明精准扶贫的政策影响具有异质性。这也表明，决策者在制定准确的扶贫政策时，应特别关注因生病而贫困的家庭[4]。

在社会不断的发展过程中，贫困一直是一个无法回避的全球性问题。在经济社会发展的过程中表明，经济增长不能自动减轻甚至消除贫困，而是需要社会政策的干预和社会保障制度的干预。在反贫困活动和行动中，社会救助制度和反贫困政策既是重要的支柱，也是重要的手段。由于特殊的历史原因和解决农村普遍存在的贫困现象的需要，在社会救助和扶贫开发中存在着两套反贫困制度。虽然社会救助制度和扶贫政策是中国反贫困制度的重要组成部分，对解决中国的贫困问题具有重要作用，但它们在标准制定、制度体系、人口覆盖、作用发挥等方面都存在一定的重叠和交叉。这样的重复建设和分业经营会导致相关保障制度和政策的碎片化，导致福利叠加和福利悬崖效应、“养懒人”和福利依赖、反贫困资源浪费、主管部门和执行机构执行效率低下等不良后果。实现“扶弱”目标，最终将推动多层次贫困治理体系的形成，构建覆盖面适中、城乡统一的社会救助体系。同时，提出了整合社会救助体系和扶贫政策、规范协调、促进立法和管理统一形成精准共享、建立适度可行的统一贫困人口信息库、推进救助标准和扶贫标准“二合一”统筹发展、从生存型社会救助向发展型社会救助转变、重视和重视城乡反贫困体系整体完善、“弱有所扶”体系和多层次贫困治理体系多元建设等政策建议[5]。中南民族大学陈全功认为，贫困是当前中国少数民族和民族地区经济社会发展中面临的重大问题之一。众多研究表明，少数民族的贫困与其居住的自然地理条件紧密相连，空间贫困理论具有较强的说服力。在讲述理论研究内容的基础之上，以典型地区为例，阐述了民族地区空间贫困的主要特点，并且提出了重视这类空间贫困、转变扶贫思路、尽快改善当地交通和道路设施等相关政策建议[6]。交通设施建设的完善为农村剩余劳动力的转移提供了便利条件，并在一定程度上促进了这些地区旅游业的大发展[7]。

2 西南地区精准扶贫现状及问题分析

2.1 西南地区贫困原因

西南地区地处高原地带，人口呈现多民族化，少数民族大杂居、小聚居。由于受高原地形影响，文化呈现出多样化特征。同时，交通道路的不方便，信息的不灵通、社会基础设施的落后。在偏远的西部地区，公路和铁路的运输系统不发达，导致西部地区的生产发展、经济开发速度慢。西部近代工业则长期空白，西南三省区的起跑线远远落后于其它地区，处于“历史性不平等”的不利地位。人口增长过快，人力综合素质不高，受教育率低，文化程度结构低。经济结构落后，积累能力差。制度创新落后，市场经济不发达。喀斯特地貌是其贫困的主要原因。因此，改善交通条件，破除区位障碍，促进区域商业发展，通过发展喀斯特特色农业生产优势，释放农业生产力。[8]通过发展农产品，立足生态优势和工业后发优势实现后发赶超。

2.2 贫困居民数据不清，扶贫资金指向不明

我国扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了较大成就，但是，长期来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。其中一个重要原因是目前全国农村贫困居民8 249万人（其中四川为602万人），实际远远不止8 000万，这个数据是国家统 计局根据全国7.40万户农村住户调查样本数据推算出来的。这个数据对于研究贫困居民规模、分析贫困发展趋势不是很科学，但在具体工作中却存在“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”等不确定问题。由于全省乃至全国都没有建立统一的扶贫信息系统，因此对于具体贫困居民、贫困农户的帮扶工作就存在许多盲点，真正的一些贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。

2.3 扶贫制度设计缺乏系统规划

现行的扶贫制度设计存在缺陷，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。以扶贫搬迁工程为例，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，一方水土难养一方人，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，移民搬迁是较好的出路，但是，因为补助资金少，所以，享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫等项目，受益多的主要还是贫困社区中的中高收入农户，只有较少比例贫困农户从中受益，且受益也相对较少。原有的扶贫体制机制必须修补和完善。换句话说，就是要解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上。扶贫要做雪中送炭的事，千万不能拿扶贫的钱去搞高标准的新农村建设，做形象工程不能实现扶真贫。

2.4 群众自我发展能力弱，农村产业发展难以持续

多数贫困村经济结构单一，土地抛荒严重，龙头企业、专业合作社或大户带动和辐射作用发挥有限，持续增收能力不强。农村留守人员老人居多，受教育程度普遍偏低，初中及以下文化程度占贫困总户数比例高。思想观念陈旧，科技意识不强，生产经营能力较低，缺乏致富能力和发展门路，抵御风险和自我发展能力脆弱。制约产业发展要素多。市场、技术、信息等制约要素作用明显，农技人员少，普及农业技术不到位，市场信息不灵，运输成本高，难以推动产业发展。精准扶贫项目难实施，扶贫到户产业需求项目零乱，小而散，一些养殖业项目属于短期效应，难以形成支柱产业。群众“等、靠、要”思想较为突出，单打独干难以发展一体化产业项目，且收入构成不合理，外出务工工资性收入比重较高，缺乏收入稳步增长的长效机制。

3 明确农村精准扶贫政策原则，巩固脱贫攻坚成果

3.1 加强巩固精准扶贫过程中贯穿助人自助理念，实施成果实现时间点

目前，农村扶贫工作主要是靠补贴，这并没有提高穷人的独立赚钱能力。因此，在下一次扶贫工作中，我们将从农民的农业种植和就业为重点，着力提高对农民的技能培训，从根本上解决贫困人口的生活问题。创新产业扶贫机制，对接“真需求”，以扶贫“参与感”带动脱贫“获得感”，才能避免贫困群众等待观望。贵州省社会科学院社会学研究所副研究员高刚认为，扶贫资源的配给应从供给主导型转为需求主导型，如尊重贫困户的发展意愿，推行私人定制等菜单式扶贫。同时，终生供养实在不可取，利于脱贫时间截点激发贫困人群劳动主动性与创造性。以扶贫“参与感”带动脱贫“获得感”，才能避免贫困群众等待观望。

3.2 基层干部需躬下身子“真扶贫”

营造公平正义的文化氛围是破解盲目攀比等不良倾向的重要对策。建立公开、透明的帮扶工作环境，推动扶贫账目公开、流程公开，能够避免一些贫困群众“抓小辫子”，强化资金使用的效果和过程监督，保证扶贫资金真正用在刀刃上。扶贫工作要做到“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”，“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。“精神贫困”最突出的根源，是扶贫的方式和手段没有精准面对实际矛盾，注重项目的名头而忽视了实际效果，贫困群众的失望情绪掩盖了对脱贫的向往。

3.3 扶贫要扶智，关键在于落实教育扶贫制度

武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，需要大力开展文化扶贫，让农民尤其是儿童接受更多、更优质的教育。对经济困难幼儿给予资助。对建档立卡贫困家庭在幼儿园就读的学生予以资助。在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园就读的建档立卡和家庭经济困难幼儿予以资助，资助标准分三个档次。脱贫攻坚的老少边穷地区往往是我国文化贫困最集中的地区，这些地区的扶贫不应只从经济上着手，更要从文化教育上着手。 面对当前的困境，最应该做的就是从思想根源上斩断“穷根”，不仅要为贫困群众营造积极向上的精神文化氛围，更要厚植贫困地区精神文化沃土，精准对接贫困群众的精神和物质需求。在加强政策宣传之外，引导贫困村树立良好新风，建立符合脱贫需求的乡规民约，让贫困户“富脑袋”。

3.4 授人以鱼，不如授人以渔，增加基础设施的扶贫

农村公共服务的扶贫贫困地区绝大多数位于交通运输等基础设施落后的地方，集中连片特困地区基础设施尤其薄弱，既是全国交通运输发展的“短板”，也是国家扶贫攻坚的重点和难点，严重制约了其与全国同步进入全面小康社会的进程。扶贫攻坚必须交通先行，交通的便利有利于促进资源优势转化为经济优势，为破解发展困局、释放发展潜力、发挥后发优势奠定基础；有利于推进基本公共服务均等化，保障和改善民生，让贫困人口共享发展成果。