农村土地流转中法律制度的完善

马哲阳

（河北经贸大学，河北 石家庄 050061）

由于我国近几年没有下发关于土地流转的新政策，关于土地政策将会继续沿用由中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，并且要求各地区和各个部门要根据自身的实际情况贯彻执行此意见。近些年来，我国的工业化、信息化、城镇化和农村现代化水平不断提高，由于农村劳动人口大量涌入城镇，农村现代化进程相较于其他方面仍落后，因此发展农村现代化不容延误。实践生活表明农村现代化进程主要依赖于农村土地流转和适度规模发展，因此要加大农村土地流转的发展与完善。

1 土地流转概述

1.1 对土地流转的界定

土地流转的全称是农村承包经营权的流转，是指农户可以将自己所承包的集体土地在自己手中空闲的土地可以选择全部或者部分的土地予以转包，通俗来说就是农户自己将土地经营权转让给其他人或者组织，然后自己却保留承包权。土地流转的方式主要包括以下几种：转包、出租、入股、互换、合作等方式。土地流转的方式大大提高了农户们的积极性，土地流转重在鼓励与发展农业规模经营，发展大面积的农作物种植产业。

1.2 农村土地流转产生的原因

1.2.1 经济因素

由于土地承包的成本过于昂贵且收益成本低下，致使许多农民们在农业税免征之前，承包经营土地的积极性不高。农民由于承包经营土地，使得其承受更大的经济压力，且承包土地所带来的利益无法满足生活的需求，致使许多农民选择放弃土地的承包与经营，选择其他的生活生产方式，主要表现为外出务工或经商，这些外出农民选择将自己手中土地的承包经营权流转给亲友或其他农户，也有些农户选择以自己享有的土地承包经营权投股或参股。高昂的承包成本与底下的收益成本所造成的极大的差距使得在过去几年中，成为土地承包经营权流转的最重要的因素之一。

1.2.1 社会结构因素

社会结构这一因素较为复杂，主要表现为产业结构方面和农村建设发展方面。由于近些年来农村大力提倡与发展二、三产业和农村劳动人口的向外转移，致使先前农户们赖以生存的第一产业逐渐的被排挤与停滞不清，使得农村原本存在的人多地少的矛盾更加突出，农户们无法在通过仅有的土地资源来维持自身的生计，于是大量劳动力纷纷向本地农村二、三产业靠拢或向城镇地区转移，在转移的劳动力中有一些因为某些其他因素的影响而选择带动全家一起转移，便将自己手中的土地承包经营权流转给他人。同时在各种政策的支持下，镇、村一些非农建设项目的需要也纷纷兴起与发展，招商引资与工业园区建设等非农建设项目用地需要，镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。不仅仅如此，农村同时也要发展自身实力，农村的产业结构调整建设也蜂拥而上。农村不仅仅只能依靠小农小户手中那些零星的土地创造经济价值，而是选择将村集体土地承包给有能力承包大面积的组织或大户进行大面积的种植。于是，估计农户将土地承包权转给大户，同时再将农户的土地通过出租等方式转包给大户，即“反租倒包”。

2 土地流转法律问题分析

2.1 集体经济模式主导方面

由于在农村土地主要归属于集体所有，关于土地流转方面的重大决策与问题需要村集体的投票与表决，这使得在集体模式下土地流转存在一定的规范性与组织性，具有一定的优势。但由于土地承包中存在转包与反租，且转包所获取的租金要高于反租的租金，使得农村更加倾向于转包土地，而非是反租。在这种情形下集体组织并不会考虑农户的需求，强制转包土地，这与土地流转的最初的目的相违背，极大损害了农户们的利益。同时由于关于土地流转的配套法律制度仍旧不够完善，没有相应的法律法规，一些集体组织中的领导人滥用手中的权力，将农户手中的耕地转租给他人，获取利益。

2.2 农民自主自发模式

由于有了集体经济组织的存在，农户心理上存在着一定的侥幸，致使其对于这方面的法律意识缺失，缺乏保护自有利益意识。农户们自发的土地流转主要发生在自己与亲朋好友之间，这就是所谓的“熟人社会”交际关系，由于都是自己的所相熟的朋友，大多都是口头的约定，没有签订正式的土地流转书面合同，以致在后续发生的纠纷，由于缺乏证据，纠纷得不到妥善的解决，这种情形同样也使得土地流转的效率大大的降低。即便农户们与承包者签订了书面的土地流转合同，由于其法律知识掌握的不够完善，签订的书面合同缺乏一些必要的内容，如：权利与义务的规定不够明确等。如若后续出现纠纷，双方难免各执一词，使得纠纷处理起来难度大大增加。

3 法律制度的完善

3.1 完善土地产权法律规定

农村土地实行集体经济制度，土地的所有权归属于集体组织，农户则保留土地的承包权，可以根据自己的意愿来进行土地的流转。明确区分土地所有权、承包权和经营权，有利于更好维护三方（即集体、农户和承包者）的利益与关系，也在一定程度上大大促进了土地的使用效率，使土地资源发挥其最大的价值。同时也要加强土地产权的相关法律法规的规定，明确在土地流转中哪些可为，哪些不可为。完善土地流转方式中的出租、抵押等相关的规范。进一步明确土地的适用方式与范围，各个地区要依据本区域内的自然经济条件、农村劳动人口迁移情况、农业机械化水平高低等因素，分析确定本区域土地规模经营的侧重，加强对土地使用方式的监管与监督。

3.2 健全土地承包监督制度

由于农村的土地流转制度不够完善，使得其并没有建立与其相配套的监督监管制度，相关的部门对于土地的流转没有必需的监管，致使其中的一些人员以权谋私，带来资本的冲击，随意改变土地的用途，违背农户的意志，强制与其签订土地流转合同。针对此类情形，我们要建立公开透明的信息公开制度，加快建设网上公示制度，同时明确内部工作人员的职能分工，各司其职，保证在自身工作范围内的清廉与公正。基层政府与村干部之前要形成良性的工作关系，加强对其的外部监督，如检察院、纪检委等。同时建设网上公示，接受群众的监督与建议，及时公开相关的土地流转信息。

3.3 加强土地流转政策的宣传

土地流转政策在土地流转的实践操作中有着至关重要的作用，政策是实践的指路人，其明确的要求可为与不可为。各个地区的相关部门要加强对土地政策的宣传，相关的工作人员要积极学习政策的内容，提升自身关于土地流转方面的法律知识的能力。同时相关的工作人员以及领导干部们要加强自身遵守规范，提高为民服务的意识，提升自身的思想觉悟，进一步落实土地流转的相关政策。同时也要积极开展宣传政策活动，开展多种形式的宣传活动，如：座谈会等。同时相关部门也要加强网上信息的宣传，开设网上宣传公告栏，方便广大群众们获取政策信息。

3.4 完善多途径纠纷解决方式

在《农村土地承包法》第五十一条中关于土地流转的纠纷做出了原则规定:“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会或者乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据这一规定，可以看出解决农村纠纷可以采取四种途径，即当事人协商、双方调解、申请仲裁机构裁决和法院诉讼。当事人协商要在自愿、平等的基础上进行协商，这与土地流转中的坚持依法、自愿、有偿的原则不谋而合。当事人协商是成本最低，最方便最快捷的解决纠纷的形式。由于农村之间的土地承包主要发生在与自己的相熟的人中，双方的协商是最有利于维护双方关系的方式。调解，也应当本着自愿平等的基础，但调解与协商有着一定的区别。调解最常见的方式为人民调解，人民调解为我国特有的解决纠纷的方式，是我国一项伟大的创新，由于土地流转纠纷大多发生在农户之间，出现一些较为复杂错乱的关系，其他机构不便插手，应当优先适用调解。仲裁在实践中作为一种最常用的解决纠纷的法律途径，发挥着重要的作用。在一些土地流转的纠纷中有些真的难以通过前两种方式解决，在诉讼和仲裁中应当优先选择仲裁，最后是诉讼。

4 结语

综上分析，通过文章以上对我国土地流转中存在的一些问题可以有一些深入的了解与研究，同时我们也要加强对土地流转制度中的漏洞及时建立健全的配套设施。但是由于各个地区的不同的情形，也需要对症下药，依据本区域不同的情形来进行不同的针对策略。同时相关部门和各级工作的负责人要加强对本区域内的土地流转动态把握住大方向，要提高自身的行政能力。适度完善和加强本区域的法律法规和纠纷解决方式，提高土地资源的使用效率，为农户们谋取利益，为推进农村现代化进程提供动力。