政府行政管理中的行政成本问题及解决措施

李瑜

（西北大学，陕西 西安 710069）

在多元全球化背景下，G20成员国在全球经济中的GDP约占到了九成，而贸易额也达到了八成之多。由于这些国家具有代表性，因而，在2013年，一些研究者根据《国际货币基金财务报表》提供的数据，对此类国家的行政成本占财政支出比例情况进行了具体分析，结果发现，行政成本均低于中国同期水平。例如，中国在2012年为15.86%，而同一时期，G20中的发展中国家平均值仅为12.00%。其他发达国家的占比平均值仅为9.24%。由此，也推动了我国对政府行政成本管理问题全面研究。具体分析如下：

一、政府行政管理中的行政成本问题分析

（一）行政成本比例设置问题

政府行政管理中的行政成本以其职能为准进行划分，通常包括了外交支出、公共安全支出、公共服务支出、进出口支出等。但是，从地方政府的实际行政成本支出情况看，主要以必要交易成本、非必要交易成本为主。例如，在法治化市场条件下，企业之间的交易行为要开展，首先要经过政府行政审批。而行政审批制度本身的存在，就包括了诸多成本支出，如以资产专用为主的沉淀成本、表现有不确定特征的组成成果，以及在信息不对称条件下的信息成本等。此类成本又可以因其性质的差异，又被称为强制成本、风险成本、监督成本等。因此，它们均具有必要交易成本的属性。与之相比，作为公务人员方面的认知成本、寻租成本则具有非必要交易成本属性。按照现代理性分析非必要交易成本，普遍认为公务人员本身的有限理性限制了其自身，所以，需要通过代理成本来支付理性扩展费用。而且，在拥有权力的情况下，机会主义的存在使此类人物具备博弈成本，能够根据自身的优势实现寻租成本的支出等。所以，在行政成本比例设置方面，客观实在性与不可避免性的成本必要与非必要交易成本在比例方面需要进行科学设置才能满足市场交易需求。

（二）部门职能责任变化问题

与行政成本比例设置相比，部门职能责任的变化会给政府行政管理中的行政成本支出产生至关重要的影响。例如，在现代中国生态环境保护已经成为头等大事，但是，在实际的生态环境部相关部门职责方面，2018年改革后与改革前存在较大差异。首先，在改革之前，存在众所周知的“九龙治水”乱象，其中各个部门的职责存在交叉与重叠。一旦于部门有利，则纷纷参与，旨在获取其中的利益。一旦利益趋向不明确，则又会发生无人治理的情况。这样形成了“有利益会被瓜分，损失均无人承担”的现象。其次，在机构改革之后，我国提出了“山水林田湖草海”的治理方案，缩减了部门、分化了部门职责，从而使各部门的根据实际的职能履行相应的责任。第三，在改革后的职责变化，使政府行政运行成本分类与归集方式、政府部门行政成本分类与归集方式发生了巨大变化。由此也出现了行政成本持续上升的现象。

（三）政府与社会的信任问题

政府与社会之间的信任，是政府管理者与社会民众之间是否具有契约精神的重要衡量指标之一。长期以来，由于我国政府信息披露不及时，使二者之间产生了任信问题。具体而言，政府行政管理中的行政成本支出，虽然由财政拨付。但是，财政是社会公民纳税产生的资本。无论从政府与社会之间的政治关系、经济关系看，两者之间均需要透过契约关系进行阐释。所以，政府与社会的信任问题，在本质上是一个二者是否建立了具有信任特征的契约关系。根据现代社会契约关系的发展现状看，契约关系限定条件下，双方均要有一个共同的底线、透明的信息交互渠道。政府行政成本支出，作为一条重要的交互渠道，当政府披露的相关信息量较少时，社会公众无法通过此类信息计算出相关的行政管理服务情况，因此，会降低对政府的信任度。反之，则会增加对政府的信任度。继续以生态环境部门的行政成本为例进行分析，可以发现在2017、2018、2019三年之间，正是机构改革的前一年、后一年，与改革年。根据2017～2019年度生态环境部门决策，可以得到这三个时间节点下的成本类型及其行政成本支出情况（见下表1）。并通过对该表的分析，认识到改革前后该部门的行政成本变化情况。而这种基于机构改革路径的行政成本变化，也增强了政府与社会之间的信任度。因此，在新时期，仍然需要从行政成本角度出发，更为科学的处理行政成本问题，以此为新时期的行政成本控制提供相应的经验。

二、政府行政管理中的行政成本问题解决措施

（一）因“时”制宜，合理调整行政成本比例设置

首先，新时期，地方政府的“债务问题”十分突出。因此，在行政管理行政成本控制方面，风险成本支出需求相对增长。在这种情况下，政府应该结合现用的行政成本内部控制体系，将风险成本单独列出，根据地方政府行政成本支出的具体的需求，在合理的行政成本内部结构下，扩大风险成本支出比例。

其次，“十四五”规划建议中提出了新基建与数字化融合发展，当前正值我国总体经济建设的关键时期。因而，应该在政府行政成本支出方面，适当的增加沉淀成本，进一步将信息管理系统，转型升级到具有数据库管理、大数据分析功能的层面。同时，加大投资过程的行政成本支出，提高组成成本支出。由于组织成本与风险成本均具有不确定特征，因此，应该将二者进行合并，共同纳入风险成本支出之中。

最后，自2016年1月1日实施新预算制度以来，地方政府的预算在实质上已经发生了根本变化。因而，在预算问题获得解决的情况下，应该加强对预算方案执行的监督成本支出。尤其是随着社会公众参与需求的增长，要求政府部门对其行政成本支出信息进行披露，以此降低整个社会的交易成本等。

与前三种具有客观实在性的行政支出成本比例提升相比，对于非必要交易成本方面不可避免行政成本支出则应该进行相应的缩减。简单讲，需要加大控制力度。例如，在认知成本支出方面，应该将公务人员的有限理性与其自身的职业生涯联系起来，扩大自我提升的空间，降低认知成本向代理成本的转嫁。再如，在博弈过程中，政府与社会机构之间有一个博弈均衡点，当政府的部分职能转变后，此类职能由社会机构代理。如在公共设施建设工程中，民众作为业主、承包商与监督单位作为代理者，牵涉到政府相关职能向社会的可支付性转移，此时，应该预防机会主义可能造成的寻租成本增加现象，利用相应的监督手段、法律手段等加以预防。

（二）因“变”制宜，结合政府机构改革转变职能

新时代，我国推行了系统性改革，地方政府通过公司治理、内部控制建设，完成了治理结构改革、行政管理内部控制、会计内部控制等。所以，在部门职能发生变化的条件下，政府应该结合改革实践中出现的“变”需求，根据职能的转变，推进行政成本控制体系的优化。例如，传统时期，政府主要扮演着管理者的角色，在新时代改革之后，则需要将其角色转变为服务者。从而通过服务质量、服务品质的逐渐提升，发挥出行政成本的功能及作用。尤其是在公共服务项目化处理模式下，每一个公共项目产品（实物产品、虚拟产品）的研发设计与实践过程，以及后续的运维管理，均应该以“每一分钱都要花在刀刃上”作为目标。

（三）因“信”制宜，积极推进电子政务深化改革

与前两种解决措施相比，在因“信”制宜方面，困难最大。但是，在数字化时代，我国以快速的科学技术创新发展与大范围应用，已经初步实现了全社会的“互联互通”。在这种基本面上，政府的电子政务也已经落实到了各个行政级别的管理单位。现阶段，每个自然村中也配备有电脑设备。所以，应该在地方政府的电子政务改革产生实际效用的改革成果后，进一步利用“互联网+政务”改革，将现阶段的自动化办公系统、信息管理系统进行升级。

例如，政府与社会之间的关系属于契约关系，契约关系主要通过“纳税”与“用税”的方式进行体现。此时，财政在其中起着一个“中介者”的角色。搞明白这层关系后。地方政府应该积极利用电子政务的深化改革，一方面，将自身的数据与其他政府单位的数据进行共享，实现内部数据共享、内外数据共享、政府与社会数据共享（必须披露的数据，如行政成本支出信息）。另一方面，在数据共享的过程中，根据政务信息公开平台，建立政府服务者与社会民众授权者之间的“信任关系”。从而通过信任关系的牢固建立，在整个社会层面为全社会各领域的信任机制建设奠定坚实基础等。

三、结束语

总之，在现代国家中，无论是“大政府”，还是“小政府”，均结合自身的行政管理需求，制定了内容相对完整、形式相对严格的行政成本管理体系，用于约束中央政府管辖下的地方政府行政成本支出。通过以上初步分析可看出，我国政府行政管理中的行政成本问题与全球其他政府行政管理的行政成本问题具有一致性。但是，在导致此类问题产生的原因方面存在较大差异。所以，在实际的解决方案研发设计过程中，既应该注重对该问题的多元化研究，也应该从我国具体情况出发，因地制宜地开展相关行政成本控制工作。