关于加强财政预算评审助推预算管理改革的思考

2021-12-01林嘉岚

大众投资指南 2021年5期

林嘉岚

（四川省凉山州财政投资评审中心，四川西昌 615000）

2020年10月颁布实施《预算法实施条例》提出“各级政府应当加强项目支出管理。各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。”的规定，明确提出建立与现代预算制度相适应的预算评审制度。

预算管理通常是指单位对其资金等资源的配置进行合理的计划，并严格落实到具体的一项活动。近年来，国家进一步加大对财政资金的管理，对于各级预算单位而言，预算审批和审核的力度加大，国家希望单位能够以最小的资金博得更多的效益，虽然国家要求预算单位提高财政资金支出效率，但同时也鼓励单位进一步改革发展，此时财政预算评审服要在预算管理全过程把好关，确保财政资金要“精准滴灌”到需求终端。预算评审将作为预算管理的重要手段，全面服务于财政改革，其功能定位、流程制度、管理方式等都须进行深刻的变革。

一、加强财政预算评审的重要意义

（一）加强财政预算评审是新的法律制度框架下必然所需

2015年新《预算法》和2020年《预算法实施条例》的相继修订实施，使国家预算能力得到进一步提高，预算在国家治理中的核心作用更加明确，国家预算管理制度体系更趋完善。2014年，财政部投资评审中心正式更名为财政部预算评审中心，其职能职责定位为开展部门预算项目审评，研究提出项目支出标准、实施事后绩效评价等。

（二）加强财政预算评审是助推现代预算制度的建立和完善的必要手段

2019年6月，按照国家领导人指示精神和党的十九大及十九届四中全会部署要求，财政部决定推进预算管理一体化建设，以系统化思维和信息化手段推进预算管理工作。各省（区、市）按照财政部整体部署于2021年5月底前完成一体化系统建设。项目预算评审将紧密结合内控管理要求全面嵌入到一体化系统中，实现预算评审工作内部控制信息化、程序化和常态化，进一步提升财政预算编制管理水平。

由国家法律层面作支撑，顶层职能职责定位更加明晰，现代预算制度已开启新的里程。由此看来，预算评审不仅是新形势下加强预算管理、优化预算结构、提升预算效能的重要手段，也是增强财政部门预算管理的开放性和权威性，实现阳光财政、透明预算的重要途径。

二、财政预算评审工作面临的突出问题

（一）预算评审机制尚未健全，职责职能转换尚待完成

预算评审是预算评审机构履行对公共资源市场化配置在项目预算阶段的评价、审核职责，也是财政预算管理的重要组成部分，更是财政现代管理的“度量衡”。在当前，预算评审机制尚未健全，预算评审的功能作用仍未得到充分发挥，具体表现：预算评审的全方位格局尚未建立、预算评审范围仍未完全明确清晰、运行模式和操作规范尚未成熟定型等。预算评审面临着技术风险、质量风险、政策风险、业务委托风险和廉政风险五项风险，有效防控五项风险还须从健全评审机制着手，采取转变观念、增强对应措施、规范运作多种手段相结合。

2014年国家财政部将财政部投资评审中心正式更名为财政部预算评审中心，“投资”与“预算”二字的更换，意味着中心的职能职责更突出在部门预算项目评审和绩效评价等方面。全国各级、各地财政投资评审机构在依照财政部的改革方向有序推进预算评审改革时，尚有个别地（市）因地方实际原因或因财政投资评审职责固化未能及时实现职责职能转换。随着预算一体化在全国范围实施的改革要求，预算评审须实质性地嵌入管理系统中成为强化预算管理的重要手段。有的地方所面临与新形势下现代预算制度要求不相适应的系列问题将更加突出。须加快推进财政投资评审中心机构的职能职责转换，建立起与预算一体化系统建设相匹配职能机构。

（二）财政预算评审中支出标准体系未健全

随着国家经济的发展，财政投资额逐年增长、项目评审范围和评审类型也随之扩大和增多，但相较于已日趋完善的基本支出标准体系，项目支出预算标准建设存在进度缓慢、覆盖面小等多重问题。主要表现在：

1．项目支出预算标准建设覆盖面小。项目支出预算标准体系受多方面因素影响，建设进度相对滞后，项目多标准少的矛盾依然突出。甚至有个别项目因其专业领域极具特殊性，其支出标准几乎处于空白。虽然各省、各地（市）也在努力探索建立更适合本地的项目支出标准体系建设，但相对于项目类别繁多的评审需求，已有的支出标准显然不足以为预算编制过程中发挥系统性作用。

2．项目支出标准缺乏统一性。财政项目支出按部门分块设置和管理，会出现因同一政策目标的支出项目因不同主管部门的政策理解不同而出现支出标准不统一的情况。

3．项目支出标准制定的主体责任不明。支出标准的制定与实施，制约了项目资金分配的随意性。预算编制和执行主体责任是预算单位，项目支出标准的制定主体责任也应当明确为项目主管部门，主体责任不明确或落实不到位将难以有效推进和实施项目支出标准建设。

（三）财政预算评审专业力量相对薄弱

财政预算评审工作涉及信息量大，专业需求方面人员问题较为突出。当前财政评审机构队伍建设相对薄弱，存在人手少、专业不全面、业务水平参差不齐和现有人员结构不优化等突出问题，在一定程度上影响了评审机构的职能发挥，也制约着预算评审的广度和深度。

三、解决财政预算评审服务政府预算管理问题的对策

随着预算管理制度改革在全国范围内的纵深推进以及财政预算一体化的全覆盖，预算评审作为预算管理的定量基础和技术支撑，其重要性日趋显现。

（一）实现财政预算评审与预算管理有机结合

1．强化预算评审职能。《条例》第41条规定为开展预算评审工作提供了上位法依据，在“有法可依”的背景支撑下，各级财政应增强预算评审的职责与功能，提升预算分配的合理性、公平性和科学性；

2．建立规范的预算评审机制。预算评审机制作为预算申请和预算配置的桥梁，要实质性地嵌入在预算管理全过程中，其构成应涵盖预算编制环节、预算执行环节以及预算决算环节三个环节的预算评审。针对每一环节的不同侧重点建立与之相宜的评审机制，为预算管理提供决策依据、技术支撑和信息条件；

3．理顺预算评审相关主体职责关系，健全协同工作机制。立足预算一体化系统建设，一是做好财政部门内部各相关科室的协同工作机制；二是厘清财政评审、部门评审的重点和范围，做好财政评审和部门评审的统筹衔接，确保主管部门和预算单位对预算编制、预算执行主体责任的落实。

4．强化预算评审结果运用，建立和完善预算评审结果对预算管理的约束机制。以“先评审后下达预算”的总体原则推动项目必要性和可行性的评审，发挥预算评审在项目决策环节的运用，提升项目预算配置效率。

（二）构建科学的项目支出标准体系

构建科学的项目支出标准体系将促进支出标准对预算编制基础性作用的有效发挥，使预算管理更加规范、透明。

1．在支出标准体系建设方面

一是有序开展项目支出标准建设。以通用标准和专用标准为区分形成主体责任明确的标准制定原则，即财政部门承担编制和管理通用标准的主体责任，并由财政部门发布实施；相关的主管部门承担编制和执行专用标准的主体责任，财政部门承担审核管理主体责任，合力推动支出标准体系建设；二是强化支出标准的应用，建立动态调整机制。强化标准的应用不仅仅是将制定出台的新标准全面运用到预算编制、执行、绩效管理全过程中，还应主动发布或公开新标准，通过外部监督督促标准的及时应用，提高预算管理公开的透明性。并根据政策调整和市场价格信息对项目支出标准进行调整，保障支出标准的合理性和科学性。

2．在强化项目支出标准的有效衔接方面

一是强化项目支出标准与部门预算编制、绩效目标、资产配置标准、行业标准以及政府采购标准之间的衔接，加强统筹研究和协同改革；二是在操作标准执行方面，总结项目预算评审实践经验，调整或充实更切合本地实际的评审技术规范与操作规范，实现内控合理、有效的预算评审质量。

（三）强化人才队伍和业务支撑体系建设，不断提升财政预算评审工作能力

搭建由财政部门、预算单位、协作机构和专家共同组成的“1+N”模式的评审力量基础，采取多种方式组合、多项措施打造财评高精尖队伍，使之成为财政实施精细化、科学化管理的重要力量。

1．巩固提升财政部门评审人才队伍的素质建设。以思想教育和业务培训为措施提升评审人员的业务能力和综合素质，围绕财政评审重难点问题和典型经验选择培训课题，突出方法论和实务操作相结合，夯实现有评审人员队伍的专业素质基础、不断提升业务水平，按需引进专业型人才、拓宽评审专业范围，有效确保评审质量。

2．多种方式巧借“外脑”，实现财政评审的引智聚力。受限于财政部门专业人员少、专业面窄的人员现状，为更好“借用”评审专家“外脑”力量，以购买服务方式采购第三方专业技术服务机构和引入专家协作评审进一步增强专业力量，通过灵活的专家使用方式有效解决专业力量缺乏的矛盾，充分保障评审项目的专业需求。

3．注重协作人员培育和协作机构管理。一要建立相应的制度重点强化评审专家管理，建立针对预算评审专家及协作机构人员的分类考评、量化得分原则，着重对评审专家及协作人员的综合能力、专业水平、工作质量、工作态度和廉政纪律等方面进行量化评分考评。二要开展评审协作机构考核，以日常考核和年度考核强化管理，以考核管理约束协作机构的工作效率和工作质量。