《中华人民共和国基本农田保护条例》解读

王兆云

(天津农学院，天津 300384)

1 总体工作布局

在《条例》中，首先明确了我国基本的土地、耕地国情，按照要求，全面计划实施保护农田的制度，进行合理的利用，严格贯彻“用养结合”的方针政策等要求进行土地管理，将对基本农田的特殊保护工作作为社会经济发展任务的一项重要内容，同时将其作为其政府领导任期目标责任制的一项重要工作，乡镇政府直接管辖本管辖地区的基本农田保护工作。合理归纳、整治基本农田保护区对其进行划分以及重新调配，并进行区域保护。

2 工作重点

在《条例》中指出，主要工作重点是基本农田保护制度和监督制度严格而又有效率的执行地方管理政策。国家政府勒令强调禁止任何集体或者个人有闲置、甚至是浪费基本的农田。国务院批准各项重点的建设规划项目所占用的基本农田，在一年期间并没有使用的，但是依旧是可以进行耕种收获粮食的基本农田，这些基本农田由原有耕种基本农田的任何单位或者个人恢复其耕种农田，或者也可以由基本农田使用单位进行耕种此基本农田；国家政府在建设期间未开工一年以上的的基本农田，应该按照省，自治区，直辖市相关规定由其缴纳闲置基本农田的费用；国家政府在连续两年时间内并未开工的的基本农田，由县级及以上国家政府将无偿的收回基本农田使用单位企业土地使用权；同时将土地使用权交给原为土地拥有的农民集体所有，或者将土地使用权转交给原有农村集体经济组织并将其基本农田恢复耕种，将其基本农田重新归入到我国的基本农田保护区。

就监管制度而言，一个好的监管制度的产生决定了条例能否正常按时落实到位的时效性，良好的监管制度以及方式有利于农田自由保护工作持续的进行，并保证其正常的发展，从条例中我们可以看到主要的监管方式采用责任书的形式，责任书的内容包括了农田范围、面积、土地以及不同农田的肥力效果等，并要求每个政府组织在自身所管辖的区域能够及时有效真实的将自由农田保护的工作进行到底。

3 基本农田及相关问题

《条例》在农田保护问题方面提到了一些在生活中所存在的不足，往往有这么几类问题是在基本农田的使用中经常会出现的，将其归结于以下几类。

3.1 不按照事实规划

对于在自然资规〔2019〕1号文件中明确指出的不依据事实而错化永久基本农田的八类土地利用，国务院要求要将2017年6月30日前，把应归属于永久农田的土地错划为临时用地、建设用地等行为，要对其规划的合理性和合法性进一步的调查、研究和界定。先依法处理违法违规用地的行为，再根据恢复原种植条件的难易程度分为拆除复垦、调整补划。这样做有利于直接调整之前划定不实的土地分类，这样子修改的目的有助于将更多处于灰色地带的基本农田土地释放出来。

3.2 违规违法建筑占用耕地

国务院规定凡是在2017年6月30日以后，未按照法律法规等正常程序批准而将耕地规划未建设用地，临时用地，基础设施用地和设施农用地，以及违规实施的人工湿地，和非法占用农田并将其改造为景观绿化工程用地的，以上都属于违法违规建设占用。

3.3 非法占用损害

在耕地上堆放固体垃圾，或者从事其他破坏耕地，破坏种植条件的活动（如建窑，建房，建坟，挖沙，采石，矿山，取土），属于违法违规行为。

3.4 不规范种植、养殖

不规范种植就是将永久基本农田非法用于绿化用地（树林、草坪及人工草皮等用地）；不规范养殖就是在耕地上违法进行建造养殖场或深挖养殖鱼塘等，而对耕地造成种植条件受到破坏的活动。

4 我国基本农田的“三停，五不准，六不批”

4.1 土地市场整顿治理的“三个暂停”

第一，用非农业地代替暂停进项审批的农业地;第二，暂停对我国基本农田区域的吊证种类计划;第三，停止对土地利用种类的规划。

4.2 维护基本农田的“五个不准”

国家政府有明确相关规定不允许非农建设的各项项目占用我国个人或者单位企业的基本农田（除我国法律相关规定以外的）；不允许违反用退耕还林名义利用基本农田，我国政府将其基本农田归入到退耕还林的项目之中；不占用基本农田造林、发展林果业和间作林粮，建设超标准基本农田，国家重点建设项目除外；不以农业结构调整名义挖塘养鱼、修建畜禽养殖建筑；不得占用农民个人或者单位企业的农田土地进行绿色的通道和城市绿色的隔离带的相关建设项目。

4.3 非农业建设用地的“六个不批”规定

第一，土地的市场日常维持整改验收不合格时将会不批，第二，未按照相关规定执行建设使用土地的备案相关制度没有上报的将会不批；第三，城市的建设规模超过预期，年度建设的用地指标已经用完的将会不批；第四，拥有已经得到批准但却并未使用的土地将会不批；第五，不符合我国政府的相关规定建设的农田使用将会不批；第六，不符合我国产业相关政策建设项目的农田使用将会不批。

4.4 国家政府采取的相关措施

保护我国的耕地，大力发展粮食的生产，将会实行最严格耕地的保护措施，为确保基本农田的保护区能真正的落实到各个乡镇村落，每家农户和每个地块。我国大力支持整顿和清理各项目的开发区，并坚持处罚未经允许而擅自成立开发区事件，同时被进行整顿清理过开发区如果依旧具备种植迹象，那么我国将会进行各种农作物的种植。我国出台的相关政策表明不得占用或者临时使用基本农田进行植树等的相关种植。我国专门成立基本农田保护检查小组，严重处罚非法占用以及破坏基本农田现象。为了保证农田的平衡，加强基本农田管理，企业单位或者个人要进行合理有效的开发土地。把手里的固定资产投资出去、开发投入各项农业综合的资金，同时要集中复垦土地，要多注意粮食生产，除此之外要不停地投入综合开发资金，增加在粮食生产方面的资金，加大生产力。积极落实农业开发政策，合理利用国有土地出让金。把支持粮食生产的措施落实到位，大力减免农业生产区的农业税，大规模建造良种补贴试点，降低生产所需的价格，尽量低价收购重点材料。把先进生产技术推广出去，合理管理春耕和农田，大力开发工程，以生产出优质粮食。

5 主要的基本农田保护制度

5.1 基本农田保护公告制度

1）保护基本农田保护公告制度建立和完善，通过公众对基本农田合法使用的监督，充分发挥该制度对耕地的保护和使用的管理作用。2）县级人民政府有责任将本辖区内的基本农田的界限、耕地面积、农田划分责任人、举报电话与相关的耕地保护制度、措施向社会发出公告和说明。每一个行政村至少设置一块永久性基本农田保护公示标牌。3）通过多种形式、多种渠道将基本农田保护档案资料向社会进行公示。例如：在网站上建立基本农田保护专栏或者发布简报。各乡镇应该在临街临路等明显的位置将基本农田保护信息进行公示。

4）对基本农田发生的变化，要对社会及时的发出公告、公告中包含的内容有变化理由、面积及界限等。5）对基本农田保护各类标志牌要明确专人管护，定期维护和刷新。6）我国的任何个人或者任何集体都具备保护基本农田的义务,同时具备控告侵占田地、土地使用权的检举、举报破坏个人或者集体基本农田等权力行为。

5.2 我国基本农田质量的保护制度

1）广泛开展配方施肥，保护性耕作，肥力培育等技术，多项措施的实施有利于提升个人或者集体的基本农田使用时间以及等级。大力支持农业生产者对个人或者集体的基本农田进行种植时尽量实施有机肥，并且合理有效的使用有机化肥，避免各种农药的使用情况，防止土壤形成和污染。2）在制定基本农田土地确权办法时，各县级农业行政主管部门应当结合本管辖区内的基本农田的实际情况，按照《条例》的相关规定，对基本农田进行确权定级并建立档案数据库。3）地方国家政府规定在农村土地使用权集体和村民委员会应当进行定期评定本地区的所有基本农田的基本等级。4）县级农业的主要负责人将建立一套完整的基本农田和施肥效益网络监测的体系，完善监测制度，定期发布土地的变化信息，对此提出相应措施。5）对承包到个人手中的土地，村民委员会要每年对这类农田进行一次质量评定，并公示评定结果。要对已经造成农田土地质量下降的承包者提出警告，同时要督促其制定相应的整改方案，并监督方案的每一步落实情况。

5.3 基本农田环境的相关保护制度

1）一些因特殊需要而难以避免占用基本农田的国家重点项目（如水利、交通、能源、军事设施等）的建设中，政府必须要遵守相关环境保护的法规规定。2）对本辖区内的基本永久农田的保护，为了能及时掌握农田环境的动态变化，县级环境保护行政主管部门要设置一些固定的监测点，并定期公布有关结果。3）为了尽可能减少农田地理性质遭受破坏，环保部门应当加强对民众的环境保护意识，引导土地承包者发展生态农业、绿色农业。针对农田周围堆放固体废弃物，排放污染物等问题，环保部门应加大检查力度，努力改善基本农田的生态环境。4）按照《环境保护法》和《条例》的规定对于存在破坏基本农田以及周围生态环境的行为要依法予以查处；情节严且重构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

5.4 基本农田保护处罚规定

1）一些国家重点项目虽经批准，但已经满一年还没有进行动工而占用基本农田的，应该按照其相关规定上交土地闲置的相关费用;而已经有连续两年没有使用基本农田，由县级以上人民政府无偿收回其土地使用权。2）我国的基本农田如果连续两年没有进行耕种，将会取消国家政府财政粮农的各项补贴，并收回基本农田。3）国家政府规定对于破坏我国的基本农田种植条件的现象，将由本地区国土资源主要管理部门进行相关的治理，通过各项措施将恢复基本农田的种植条件，同时对其破坏我国基本农田者处占用基本农田复垦费一倍以上两倍以下的罚款金额；并将这种行为作为其犯罪行为，将会进行依法追究其刑事责任。县级国土资源行政主管部门对变更基本农田保护标志的行为要责令其恢复原状，并处1000元以下罚款。