集体所有制视野下承包地退出制度及其改革困境分析

2021-12-01李莉

乡村科技 2021年5期

李莉

（德州市农业农村局，山东德州 253016）

目前，国家已开始执行承包地退出制度以推进土地制度改革，合理分配土地资源，逐步实施“用土地换社保”“用土地换补贴”“用土地换股份”等措施，综合采用市场化退出模式、合作化退出模式与政策化退出模式，旨在满足广大农民的退出需求，尽量保护农民的合法权益。然而不可忽视的是，在落实承包地退出制度的过程中急需解决土地确权问题和补偿金紧缺问题，全面优化承包地退出路径。

1 承包地退出制度的内涵

当代土地制度有2种类型——公有制和私有制。在公有制背景下，土地为国家共有，禁止自由交易土地，个体土地所有权也被取消。在私有制背景下，个体土地所有权能自由交易。随着国家土地改革的发展，土地公有，承包地退出制度逐步实施。对于土地资源，个体只能使用和获取收益，不得私下非法贩卖。在集体所有制视野下，国家会根据人口需求将土地资源分配给广大农民使用，农民只有占有权和使用权，没有承包经营权。从集体所有制的角度来看，承包地退出制度属于农村集体土地产权制度的重要分支。从宏观层次来看，农村集体土地产权制度有正式规章制度和非正式规章制度之分，前者包括组织制度、社会契约和相关法律制度，后者包括文化风俗习惯、传统思想意识（包括制度性思想意识）和伦理道德规范。从微观层次来看，农村集体土地产权制度体系主要包括确定农村土地产权主体制度、产权范围界定管理制度、产权结构调整制度、产权保护管理制度和产权合法交易管理制度等。

迄今为止，学术界尚未统一农村集体土地产权制度的基本定义，对于该制度的理解，学者们有3种看法。第一，认为农村集体土地产权制度与生产类型息息相关，主要分为农业生产制度和非农业生产制度。李胜兰曾经指出应从是否属于农业生产范畴这一标准来分析农村土地产权制度，如果属于农业生产范畴，其产权制度核心是土地资源［1］。第二，认为农村集体土地产权制度包括2项基本制度——农村土地产权制度与农村集体产权制度。杨敏强调土地是农村地区最宝贵的资源，集体经济是当代农村最为鲜明的经济特色，农村土地产权制度与农村集体产权制度是农村土地制度的核心，农村土地产权制度细分为土地管理制度、土地资源经营制度和集体资产分配管理制度（尤其是对土地资产的分配，在分配过程中涉及承包地退出制度）［2］。李耀平分析农村产权制度时，指出要将土地作为核心生产要素［3］。第三，认为农村集体土地产权制度属于农村土地管理制度、农村集体乡镇企业产权制度和集体经济产权制度的综合体。温铁军曾经指出农村集体土地产权制度包括农村土地产权制度、农村集体乡镇企业产权制度和集体经济产权制度［4］。虽然这三种观点存在一定差异，却均在农村土地产权制度、农村集体乡镇企业产权制度和集体经济管理制度的范畴内，同时将农村土地产权制度作为核心。

2 组织化的承包地退出路径

农村土地在整个国土面积中占据极大比重，促进土地制度改革，实施组织化的承包地退出路径，必须处理好农村土地确权工作，以促进集体产权制度改革。目前，政府已针对农村土地确权管理工作实施“六权同确”计划，该计划中的“六权”包括农村土地承包权、农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权（含宅基地使用权）、农村集体建设用地上房屋所有权（含农房所有权）、集体林权和小型水利工程产权［5］。该计划属于农村土地改革及集体产权制度改革的新项目，其核心目标是落实“还权赋能”政策，保护广大农民的合法权益，合理规划农村土地建设，创新农村土地管理机制，优化农村土地资源配置方案，提高土地使用价值。在该计划执行过程中，政府坚持履行“产权归属清晰”“土地资源保护严格”“确权管理规范”和“土地使用权流转顺畅”4项基本准则，工作基础是明晰农村土地产权，准确实施确权登记和颁证，不断完善土地管理政策机制，建立土地资源管理服务平台，健全土地流转体系，全面开创“三农”新局面［6］。同时，要处理好农村土地确权和集体产权制度之间的关系，以土地确权工作推进集体产权制度改革，这样有利于明确土地资源的使用权利，保护农民的基本权益。目前，随着承包地退出制度的逐步实施以及各地农村土地确权工作的全面开展，各村集体被赋予了土地发包权利、调整权利、回收权利和管理权利，对于广大农民而言，意味着他们拥有这4种权利，他们会因此获取更多收益。此外，以土地确权工作推进承包地退出制度的实施有助于充分发挥国土资源规划管理效益，开创农村集体经济发展的新局面，使农村土地资源分配更合理，促进农村集体经济可持续发展。

3 承包地组织化调控的社会效应

承包地退出制度的执行构建了集体村社共同体，该制度秉承“耕者有其田，居者有其屋”理念，农民以本村集体成员的权利获取土地使用权和宅基地居住权，不得将使用权向外转移，也禁止非本村集体成员非法占用土地。另外，为了推进城乡一体化进程，国家针对承包地退出制度设计了城乡二元化体制，该体制主要是针对部分农民转化为市民之后的集体成员权利丧失问题，只要其以前是本村村民，就可以通过执行城乡二元化体制来重新定位村社共同体的界限，为其提供必要的土地使用权和居住权。例如，某村民转化为市民，对其父母遗留的宅基地和土地依然享有居住权和使用权，这来自城乡二元化体制和承包地组织化调控的作用［7］。

4 承包地退出制度改革面临的困境

承包地退出制度改革面临3 种困境。第一，土地确权问题。执行承包地退出制度必然要处理好土地确权问题。因为农村地区具有显著的复杂性，这在很大程度上使土地权属关系也变得复杂，给确权管理工作带来了不容小觑的难度。第二，补偿金紧缺问题。总体上，我国农村土地面积广阔、人口众多，如果全部给予补贴，必然需要支付巨额补偿金，这就带来了补偿金紧缺问题。第三，影响社会的稳定性。如果许多民众对承包地退出制度执行不满，就会影响社会的稳定，也不利于承包地退出制度的顺利执行。

对于以上3 种问题，应严格执行承包地退出制度落实原则，做好土地确权管理工作。目前，国家针对承包地退出制度执行与土地确权工作制定了5项基本原则。第一，不断完善土地确权管理制度、确保集体产权制度改革稳定发展原则。该原则要求工作人员在开展土地确权工作、执行“六权同确”计划以及改革集体产权制度的过程中，应坚持完善土地确权管理制度。第二，尊重历史、坚持法治原则。该原则要求工作人员在执行“六权同确”计划的过程中应依法开展土地确权与登记颁证工作。同时，在工作过程中应尊重历史，将现状和历史因素对比结合、统筹兼顾，全面核实后方能进行科学调整与准确确定等级，切忌非法调整。第三，因地制宜和民主协商原则。农村土地类型不尽相同，可分为农田、宅基地、住房、农房、林地、丘陵和山地等，因而不能采取同一种方法对所有土地进行确权和登记，必须采取因地制宜方针，根据实际需要采用最佳确权方法。与此同时，土地确权工作并非由政府、村委会或者某一组织独立完成，而是要发挥人民群众的力量，开展民主协商活动，鼓励广大农民积极参与土地确权工作和承包地退出制度改革运动，勇于提出个人见解，尊重群众建议，切实维护群众利益，不断提高农民的满意度。第四，发挥政府引导作用、健全土地补贴管理原则。在市场经济背景下，处理好农村土地集体产权关系，确保产权归属的合法性与明确性，必须充分发挥政府的引导作用，由政府颁布引导性政策，做好业务指导工作，发挥监督职能，引导工作人员按照规律探究合理的农村产权要素配置方案，根据农村人口需求、土地类型与面积提供充足的补贴，全面优化市场化退出模式、合作化退出模式与政策化退出模式，确保村民愿意接受承包地退出制度。第五，统筹兼顾、村组主体原则。农村土地确权和承包地退出制度改革覆盖范围广，涉及多项细节，存在大量的重点工作，为了处理好细节问题，做好各项工作，则必须坚持统筹兼顾原则。同时，要以村组为主体，促进各乡镇部门有机合作，从而全面推进“六权确认”工作。