碳达峰碳中和中节能管理要素分析

2021-12-01向俊杰

上海节能 2021年12期

向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 前言

2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会上提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，碳达峰碳中和成为我国应对全球气候变化，加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球的总的行动纲领。为保障按期高质量地完成党中央的这个重大战略部署，各地政府正在立足本地实情的基础上积极探索制定本地区的碳达峰碳中和行动方案和研究具体实施路径。节能管理作为碳达峰碳中和中的重要因素，各地必然将其作为碳达峰碳中和的重要组成部分，以期借助其效用促进碳达峰碳中和目标的实现。但是，由于长期以来，在实践中对节能管理的性质、内容、作用等存在的误解，以及实施节能管理过程中的不规范操作，导致部分企业节能管理在实践中有时流于形式，不能充分发挥效用。因此，本文将根据我国现有节能法律法规的规定，从节能管理的性质、内容、作用等多方面对其进行全面、细致的分析，对照碳达峰碳中和的目标要求，研究现有节能管理与碳达峰目标和碳中和愿景之间的差距，并提出相应建议，以期对各地碳达峰碳中和行动方案的制定和具体路径实施有所增益。

1 节能管理分析

节能管理就是采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源[1]。节能管理是实现推动全社会节约资源，提高能源利用效率，保护和改善环境的最主要的措施之一。从本质上来看，节能管理具有公、私二元性。首先，节能管理目标的实现离不开公权力的充分行使。资源节约是为了满足当代人和后代人共同发展需要，环境保护是为了保障社会全体成员都能享受到社会发展带来的美好生活，节能管理的目的体现了社会公共利益优先和追求社会公共利益最大化的本质。现实中，很多时候公共利益与私人利益并不一致，有时候甚至是截然对立的，如：私人的外部不经济行为在为其个人带来巨大利益的同时会给他人和整个社会带来损害，因此，为了保证节能管理目标的实现，就必须依靠公权力的充分行使，通过公权力行为消除或限制私人行为的外部不经济。其次，节能管理的实施效果依赖于用能单位的私人行为。从能源生产到消费，无论采取什么样的节能措施，最终都需要体现在用能单位的具体用能行为中。没有用能单位的实际参加和配合，节能管理就不可能取得实际效果，最后只能沦为一种空洞的口号。只有用能单位在实际的用能行为中实施相关节能措施，才会切实提高能源利用效率、节约资源，真正取得节能提效的效果。节能管理的公、私二元本性，就决定了既不能把其单纯地看成行政管理行为，也不能简单地认为其只是涉及用能单位的自主用能行为，而是两者的有机统一体。节能行政部门的管理和用能单位的自主用能，两者相辅相成、互相支撑，共同构成了节能管理。因此，在实施节能行政管理时应从实际出发，针对用能单位的用能行为做到有的放矢；用能单位的用能行为应当按照节能法律法规规定和节能行政管理的具体要求，坚持在合法、合理、科学用能基础上，贯彻落实资源节约和环境保护。

节能管理需要综合考虑技术、经济、环境和社会等各方面因素，注重整合多重目标和提高协同效应，避免以偏概全，以点代面。从内容上来看，节能管理既涉及节能法律法规和节能标准的贯彻落实，同时也包括节能技术措施的实施和节能管理体系建设等内容。具体而言，从政府层面来看，节能管理一是指对节能工作总体上进行部署、协调、监督、检查和推动；二是指对节能法律、法规和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为；三是指组织制定并适时修订有关节能标准，建立健全节能标准体系；四是指支持、鼓励开展节能宣传和节能教育培训，提高全社会的用能水平和节能意识。从用能单位来看，节能管理一是指按照节能法律法规的规定和节能行政管理的具体要求，严格履行法定节能义务；二是指按照科学、合理用能的原则，加强节能管理，采取节能技术措施，优化用能结构，降低能源消耗；三是指开展节能教育和培训，鼓励节能创新，对节能工作取得成绩的集体、个人给予奖励。

节能管理直接影响着能耗“双控”和大气污染防治目标的实现，对党中央“力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的战略部署有着重大的现实意义和举足轻重的作用。政府层面的节能管理，应当同能源消费结构改革、产业结构调整升级、绿色低碳循环经济发展、生态文明建设等目标相衔接，提高各项政策的协同效应，减少相互之间的不利影响，将节能管理纳入本行政区域的国民经济和社会发展规划、年度计划；用能单位层面的节能管理，应当将自主用能行为与其法定节能义务相结合，通过落后产能淘汰、技术标准升级、产品结构调整等措施提高能源利用效率，坚持在全面履行法定节能义务的前提下，充分发挥其在人力资源、技术和资金方面的优势，贯彻落实科学、合理用能，争取做到私人经济效益和社会效益、生态效益相统一。

2 节能管理与碳达峰碳中和

碳达峰碳中和本身就包含着社会经济高质量发展和生态环境高水平保护，以能源资源得以充分有效利用、能源利用效率不断提高和能源消费强度不断下降为前提，以应对全球气候变化、保护生态环境和建设美丽中国为目的，碳达峰碳中和与节能管理密切相关。

能源是社会经济发展的支撑和保障，同时，能源消费也是导致C02排放的最主要原因，如何在保证经济增长对能源消费的合理需求前提下实现有效控制C02排放，成为碳达峰碳中和面临的重大课题。现阶段，无论是从技术、经济层面考虑，还是从稳定性、安全性考虑，清洁能源对化石能源的大范围替代都不可能在短期内实现，化石能源在一定时期内仍然会作为主要能源消费品类，为社会经济发展提供动力和支撑。为尽快实现碳达峰目标并为之后的碳中和保留必要的空间和余地，就需要充分发挥节能管理这一要素的重要作用。统筹推进节能管理，加大对违法违规用能行为的查处，建立和完善各行业的节能标准体系，以及加强节能培训和宣传，提高社会公众的节能意识，不仅能从总量上减少能源消耗，而且能够有效提高能源利用效率，促进绿色低碳循环经济发展。

能源尤其是煤炭、石油、天然气等化石能源本身既是自然生态环境的组成部分，同时能源消费也直接影响着生态环境保护。习近平总书记要求将碳达峰碳中和落实情况纳入中央生态环境保护督察范围，这就是要求将碳达峰碳中和与生态环境保护作为一个统一的整体来对待。如何实现能源消费与生态环境保护的统一与协调，是碳达峰碳中和目标实现过程中绕不过去的问题。能源的开采和利用都将会排放C02，尤其是能源利用，已经成为影响碳排放的最主要因素。能源消费总量直接影响着碳排放总量，同时能源消费结构和利用效率的不同，也会导致碳排放量的不同，因为不同种类的能源的碳含量有着明显的差异，煤品碳含量最高，油品次之，天然气最少，而能源利用效率的高低也直接决定着能源消耗的总量，能源利用效率越高，消耗的能源总量就越少。只有通过加强节能管理，严格落实国家产业结构调整政策和相关节能法律法规，才能真正优化能源消费结构，提高能源利用效率，节约能源资源消耗，实现能源消费与环境保护的统一与协调，从而为碳达峰碳中和目标的实现和生态文明建设成果的取得提供必要支撑和保障。

能源需求与人口增长和城镇化进程之间具有因果关系，人口总量的增加和城镇化水平的提高必然会带来碳排放总量的增加。改革开放以来，伴随着中国城市化和工业化步伐的加快，中国人均碳排放水平和人均居民消费碳排放水平也在不断攀升[2]。人口增长会刺激社会对电力、交通等生产生活相关需求的增长，同时还会产生更多的居住需求，不但会消耗更多的能源，而且将会使植被、湿地和森林等自然界中重要的碳汇资源变成牺牲品；城镇化主要通过影响居民生活消费和居民生活能源消费外的其他领域如工业领域的能源消费而影响碳排放，根据相关研究，居民生活消费对碳排放的贡献率高于人口规模、能源强度等因素。在国家全面放开和鼓励生育以及大力推进城镇化进程的现阶段，如何从整体上减少能源消耗，降低碳排放，这也同样离不开节能管理效用的充分发挥。通过加大能源技术研发与创新，推广应用先进节能减排技术，降低能源消耗强度和碳排放强度，提高单位能源消耗的经济效益和社会效益，以及通过加大节能宣传和培训，提高全社会的节能减排意识，引导社会大众自觉践行绿色低碳生活方式，都将成为碳达峰碳中和实施过程中必将借重的重要措施和手段。

总之，能源利用一直以来都是影响C02排放的最主要因素，碳达峰碳中和必然离不开对能源利用的规划与管理。在碳达峰碳中和实施过程中，监管方法和信息措施得到广泛的应用，而且通常具有环境有效性[3]。节能管理作为能源政策的重要载体和主要落实手段，必然要在碳达峰碳中和中占据一席之地。

3 节能管理在碳达峰碳中和中的效用发挥

由于长期以来一些企业对经济利益和经济发展总量的单一追求，甚少关注能源消费与碳排放、生态环境保护之间的因果和互动关系，以及对节能管理的内容、性质、作用等认识不规范、不统一，在实践中节能管理并未得到应有之重视、其效用并未得到完全发挥。碳达峰碳中和是党中央立足国际国内两个大局，针对引领全球气候治理和我国生态文明建设、实现“两个一百年”奋斗目标作出的重大战略决策。节能管理作为驱动能源结构调整、促进能源效率提高、加速能源消费观念转变的最主要措施，其与碳达峰碳中和密切相关，无论是节能行政管理部门还是用能单位都应当正确认识节能管理的本质和作用，认真落实节能管理的各项内容和要求，在现有情况的基础上，对节能管理进行统筹规划、统一认识、规范行使，使其为我国碳达峰目标和碳中和愿景的实现作出应有之贡献。

首先，应加强节能管理体制建设，明确全国所有涉及节能管理的国家机关、事业单位的权限划分，做到权责清晰，相互配合，密切协同。现有的节能法律法规规定了各级人民政府管理节能工作的部门主管本行政区域内的节能监督管理工作，其他有关部门在各自的职责范围内负责节能监督管理工作，并接受同级管理节能工作的部门的指导[1]。但是，对于管理节能工作的部门与其他有关部门的权责边界没有进行明确界定，“指导”方式、范围、性质等也不明确，加上大多数省、市又都设有行使节能管理中的节能监察职能的事业单位，这就造成了现实中节能管理多头管理、权责不清的局面，最终导致节能管理的相关要求不能落到实处、效用无从体现。加强节能管理体制建设，并将其与碳达峰碳中和的规划与实施相结合，不仅能够充分发挥节能管理的效用，而且还有利于增加节能与减碳的协同效应。

其次，应进一步完善节能管理机制，提高节能管理立法层次，增强节能法律法规的可操作性，丰富配套的政策性文件和节能标准。现有的节能管理制度，仅《节约能源法》为全国人大常委会制定的法律，其余多为规章或地方性法规，法律位阶偏低；节能法律法规的具体内容可操作性不强，如：规定由管理节能工作的部门对正在使用的国家明令淘汰的用能设备予以没收，因“正在使用”这一因素的制约而缺少可操作性；此外，节能管理涉及面广、专业性强，且节能法律法规中的引用性条款多，需要配套性政策文件和节能标准规范予以支撑。完善节能管理机制，明确法定节能权利和义务，制定或修订相关目录、名录和节能标准规范，有利于各方主动优化能源消费结构，提高能源利用效率，在实现节约资源的同时达到减少碳排放的效果。

此外，还应进一步理顺节能管理过程中管理权、监督权与处罚权之间的关系，彻底改变过去节能执法中的“能查不能管（罚），能管（罚）不去查”的现象，严格做到“有法必行、违法必究”；进一步加大节能宣传和教育培训，培养绿色低碳生产、消费观，提高全社会的节能减排意识，形成“节能减排共同体”。