关于呼包鄂及乌兰察布一体化发展的对策建议

内蒙古自治区发展改革委员会

呼包鄂乌地区在内蒙古经济发展中具有举足轻重的地位和作用，推进呼包鄂及乌兰察布一体化发展是自治区的一项重大发展战略，对引领全区高质量发展、优化资源要素配置和生产力空间布局、形成强劲活跃增长极具有重要意义。

一、面临的形势和挑战

2016年内蒙古自治区党委、政府实施首个《呼包鄂协同发展规划纲要》。《2019年内蒙古自治区政府工作报告》首次提出“推动呼包鄂及乌兰察布协同发展”，将乌兰察布纳入协同发展范围；《自治区关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施意见》明确呼包鄂乌地区作为全区四大重点区域之一，提出要以协同发展为引领，构建区域发展格局。经各方努力，呼包鄂及乌兰察布一体化发展取得明显成效，正在从打基础、建机制、寻突破的起步阶段向一体化高质量发展的新阶段迈进，具备了在更高起点上推动更高质量协同发展的良好条件。“十四五”时期，我国进入新发展阶段，内外部环境和发展条件都将发生深刻变化，推进呼包鄂及乌兰察布一体化发展也将进入一个攻坚克难的深水区。我们必须适应新形势，坚持目标导向、问题导向相统一，紧扣一体化高质量发展谋划新思路，明确主攻方向，精准发力，在更深层次、更广层面上深化区域合作，取得更大更高质量协同发展成果。同时，正视所面临的困难挑战和突出问题。

基础设施互联互通任务艰巨。“轨道上的呼包鄂乌”虽然已见雏形，但高铁建设仍相对滞后，目前仅呼和浩特与乌兰察布之间开通了高铁。由于呼准鄂快速铁路时速偏低，与呼张客专、京张高铁不匹配，呼包鄂三市之间仍停留在动车组层面，距离实现呼包鄂1小时快速铁路客运圈的目标还有差距。其中，呼包间距165公里，客货混行，动车最快运行时间1小时6分钟；包鄂间距150公里，客货混行，未开行动车，预计最快运行时间为1小时31分钟；呼鄂间距208公里，客货混行，动车最快运行时间为1小时41分钟。

生态环境保护压力较大。呼包鄂乌地区产业结构偏重于能源和重化工业，与水资源刚性约束、生态脆弱、环境容量有限之间的矛盾非常突出。具体表现为用水、用能指标短缺，污染物排放基数大，大气污染问题突出，特别是在协同推进黄河大保护大治理上任务繁重。

区域创新能力不足。虽然呼包鄂乌地区拥有3家国家级高新区和多个高校院所，创新资源相对丰富，但是企业在技术创新中的主体作用发挥不够，从事R&D活动的企业个数不增反降，企业内部研发费用不足全区的30%，R&D经费投入强度明显低于全国平均水平。

公共服务协同有待强化。目前，呼包鄂乌四市完成的公共服务协同任务大多是在国家或自治区层面统一设计、推进下完成的，不少领域中存在政策不统一、体系不对应、信息不共享等问题，尤其是智慧城市建设相对薄弱，“碎片化”特征明显，各信息平台和系统衔接不到位，距离预期和要求还有不足。

交通是经济发展的“先行官”任卫云/摄

呼包鄂乌的主体作用发挥不够充分。呼包鄂乌四市是推进一体化发展的主体，落实主体责任、加强区域合作主要依靠一年一度的联席会议所签订的协议，市与市之间互动往来少、内部互动少、协同推进落实少，旗县、部门之间缺乏实质性互动落实。

二、对策建议

围绕呼包鄂城际铁路建设，加快打通交通大动脉。交通是经济发展的“先行官”，只有先行实现基础设施互联互通，才能更好融入国内大循环。要围绕构建高品质快速铁路网，加快构建呼包鄂1小时快速铁路客运圈，力争将包头至鄂尔多斯高速铁路纳入国家《“十四五”铁路发展规划》，并启动前期工作，争取与延安至榆林至鄂尔多斯高速铁路同步实施。力争将呼和浩特至包头高速铁路、呼和浩特至鄂尔多斯城际铁路纳入国家《新时代铁路网规划》和《“十四五”铁路发展规划》，早日启动前期工作。同时，加快实施包银、集大原高铁项目，打通呼包鄂乌向西、向南的高铁大通道，更好融入全国高铁网。

围绕黄河大保护大治理，强化生态环境共保联治。落实黄河流域生态保护和高质量发展是党中央的重大战略部署，也是呼包鄂乌地区的重大政治任务。要把保护修复黄河生态环境摆在压倒性位置，坚持生态优先、绿色发展，逐步解决黄河生态环境透支问题。要强化生态环境共保共治，深入实施沿黄生态廊道建设，全面加强大气污染联防联控，持续推进荒漠化、水土流失综合治理，提升生态系统质量和稳定性。要加强大气污染治理联防联控联治，持续推进岱海等湖泊综合治理，加快整顿黄河沿线内工业企业，积极开展联动执法。要坚持以水定地、以水定产，强化用水、用能“双控”目标责任评价考核，倒逼产业结构调整，建设现代产业体系。要引导产业合理分工、高效协作，避免同质化，形成特色鲜明、优势互补、高效协同的都市圈发展新格局。

围绕增强区域创新能力，加快创建呼包鄂国家自主创新示范区。科技创新要有大平台，才能更好集中力量办大事。要以创建呼包鄂国家自主创新示范区为契机，促进各类创新资源互通共享，克服分散、低效、重复的弊端，联合开展科技攻关，联合共建重点实验室，推动创新要素跨区域优化配置和高效组合。要以呼包鄂国家高新区为主体，积极整合区位相邻、产业互补的工业园区，打造更多集中连片、协同互补、联合发展的创新共同体，辐射带动整个区域创新发展。要加强创新政策先行先试，探索异地孵化、飞地经济、伙伴园区等多种合作机制。

围绕建设高水平开放平台，更好融入国内国际大市场。目前，中国（呼和浩特）跨境电子商务综合试验区业务正式开通，鄂尔多斯综合保税区正式通关出区，包头、乌兰察布七苏牧保税物流中心（B型）实现封关运营。要切实用好这些国家级开放大平台，以点带面推动整体开放水平提升。要进一步扩大鄂尔多斯跨境电商零售进口业务规模，推进乌兰察布—二连浩特陆港型国家枢纽建设，争取将呼包鄂3个国家物流枢纽承载城市列入国家建设名单。要主动融入京津冀协调发展战略，利用京蒙对口帮扶这个大平台，积极承接产业转移。要深化与东部沿海城市群在资金、技术、项目、产能和市场等方面的合作对接，共同探索“园区共建、项目共管、收益共享”的合作模式，着力推动蒙西（包头—鄂尔多斯）产业转型升级示范区建设。

围绕呼包鄂乌智慧城市群建设，促进基本公共服务便利共享。加快推进呼包鄂乌智慧城市建设一体化，是促进基本公共服务便利共享的重要抓手，直接关系到城市群水平和协同发展质量，也是践行以人民为中心发展思想的具体体现。要加快编制呼包鄂乌智慧城市建设一体化工作行动方案，聚焦智慧城市群建设，加强整体设计和协同联动，依托自治区电子政务服务平台和各市智慧城市建设基础，本着先易后难、分步实施的原则，瞄准群众呼声高、基础条件好的领域，优先推动跨部门跨城市横向对接、数据共享、协同办理。要持续推进呼包鄂乌政务服务事项“互办互认”，优化异地办理流程，扩大互办互认范围，实现更多便民服务事项“一地受理、一次办理”。同时，要推进区域医保一体化免备案就医，建立区域电子病历，推进医疗机构检查检验设备连通、检查检验结果互认共享，加快实现异地门诊医疗直接结算，推动养老保险关系无障碍转移和公积金业务“同城待遇”，让人民群众切身感受到协同发展带来的好处。

围绕压实一体化发展主体责任，激发体制机制内生动力。呼包鄂乌四市是推进城市群建设和一体化发展的建设者、参与者，也是最大的受益者。目前，自治区层面的推进机制已基本成型，接下来的关键在于推进市级层面、县级层面的互动。呼包鄂乌四个市要着力加大对一体化发展的推动落实，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，利用好党政联席会议和市长联席会议机制，强化日常沟通、调研走访和信息交流，强化在交通、产业、环保、民生等领域的深层次、多方位对接合作，探索建立跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作的成本分担和利益共享机制，让合作给各方带来实实在在的好处。