如何加强城际铁路建设与运营补亏有关问题分析与探究

2021-11-30王满库

大众投资指南 2021年19期

王满库

（陕西西法（北线）城际铁路有限公司，陕西咸阳 712000）

采取有效的运营补亏措施对于城际铁路运营后补亏具有重要的意义，因此，有必要对城际铁路建设与运营相关补贴政策进行探讨，严格遵循国家相关规范制度控制项目实施过程中的风险，充分利用会计核算等财务工具，以此降低项目开展的难度与复杂度。

一、项目基本情况

西法线全长236.517公里，全线新建线路共设车站14座，批复概算总投资284.48亿元，设计时速200公里/小时，其中西法线分为南北两段，南线、北线正线长度分别为95.530公里、74.642公里。项目两处控制性工程线路全长分别为4.17公里、2.87公里，根据省发改委要求，在乾县站与银西高铁同步实施，以此实现高铁互通。西法建设项目是关中城际铁路网“核心环”的重要组成部分，对促进关中城市群经济、社会、交通发展具有重要意义。

二、基本建设中运营补亏的有关问题

在铁路基本建设相关工作推进过程中，主要存在以下几种问题：一是用地综合开发政策尚未明确。由于绝大部分地市是省内主要的财政收入来源，加之土地是国家自然资源的重要组成部分之一，受到政策以及其他因素的限制作用，存在供地质量方式不明、土地指标落实难、等一系列问题，需要政府方面给予协调与帮助。二是铁路基础建设区域内综合开发土地数量不明确。按照国家相关规定以及文件精神，针对项目建设用地，有关的土地框架协议签订存在不明确之处。三是部分建设区域不予供应铁路综合开发用地。由于部分铁路基础建设区域由地上站改为地下站，存在城际项目投资增加的问题，需要政府土地补偿来缓解项目运营资金压力。

三、实施运营补亏方案的必要性分析

从社会效益角度来看，西法线建设能够有效完善城际交通网络，建成投入使用后，可有效满足城际客流运输需求。从经济效益角度来看，建设项目内存在亏损，计算期采用30年测算，年均亏损4.83亿元，并且在第24年才可盈利。考虑到项目涉及土地综合开发，年均亏损0.23亿元，项目运营的第16年才可盈利。针对项目不同运营期内的盈利以及亏损程度，有必要实施有效的补亏方案来缓解项目运营资金压力。为进一步做好铁路基础建设项目的资金保障，积极探索并落实沿线土地综合开发用地及用地指标，以此合理增加土地综合开发收益，产生的稳定收益可用于运营期间补亏的收益[1]。

四、解决相关问题的思路与方法

（一）政府层面

1.协调签订补亏协议或出台补亏政策

由于铁路基本建设项目实际实施过程中，沿线政府并未明确土地综合开发利用的配套政策文件，在一定程度上增加了实现盈利目标的难度。因此，应在全面保障沿线铁路运输功能以及运营安全的基础上，坚持立体开发、节约资源原则，积极与沿线政府进行有效的协调与沟通，不仅能够满足补亏方案实施需求，还可大幅度提升城市经济发展。铁路基本建设项目沿线政府积极按照国家相关规定与标准，针对城际铁路运营补亏方案实施中存在的突出问题，出台相关的规范性通知与文件，以此有效解决了沿线土地综合开发工作中的困难，为补亏方案的顺利实施提供强有力的政策支撑。

2.发行铁路专项债并进行贴息

在城际铁路项目综合开发初期，投资相对较高，在资金获取上存在极大的障碍，并且相关的铁路集团同时负责较多的建设项目，自由资金承担能力难以满足综合开发项目需求。因此，从地方政府层面来考虑，可采取合理的市场化运作模式，整合土地综合开发资源，促使综合用地供应措施全面落实。与此同时，积极明确铁路基本建设项目中造成筹资难的因素，针对城际铁路建设及运营期间部分高息债务，运用省级财政发行专项债进行置换，充分发挥出政府专项债利息进行贴息的优势与作用，对降低城际铁路建设及运营负担、增加铁路实际运营收益具有十分重要的现实意义。根据西法线运营后的效益测算情况，若每年新增10亿元政府专项债，则在建设初期每年需由省财政3.6亿元，运营期每年贴息5.96亿元，真正实现了投资共担、收益共享，充分突出了政府以及相关部门的主体责任，对保障城市经济快速发展具有重要意义[2]。

3.为铁路基本建设争取中央资金支持

在城际铁路建设过程中，用地指标的有效落实，以及供应方式、资金来源、开发模式等因素的进一步明确，对满足未来城市交通规划要求具有重要意义。为不影响铁路基本建设沿线城市以及其他地市的供地信息，需要地方政府切实发挥自身协调沟通作用，积极为铁路项目建设提供强有力的政策支持。经过调查，中央对川藏铁路项目提供了274.5亿元作为扶持资金，共占据项目投资的75%，对项目顺利开展与按期投入使用具有重要的推动意义。因此，借鉴铁路项目的建设经验，政府以及相关部门应积极与中央进行协调，以此获得国家的有关政策支持，为西法线建设项目提供中央补助资金，不仅能够有效缓解城际铁路基本项目建设的资金压力，而且进一步增强了沿线城市的供地信息，对减轻铁路实际运营负担发挥着至关重要的作用。

4.试行多元产业开发

出台支持政策、提供土地指标、注入优质资产、逐步建立省级平台的自我造血功能，参照其他省份，均出台了省级层面支持铁路项目沿线土地开发的政策，并建立了省级相关部门通力协作、沿线各级政府大力配合、省级平台具体运作、各方利益共享的机制。省级平台在政府的指导下，优先布局投资小、回收期短、收益稳定的项目，合理推动多元产业投资开发。同时，通过向省级平台注入优质资源、装入优质资产的方式，提升平台的资本运作能力和综合融资能力，逐步建立平台自身的造血功能，形成铁路产业良性循环发展的格局。

（二）省铁路集团层面

1.实施土地综合开发收益弥补为主的补亏方案

该种补亏方案以土地综合开发收益弥补为主，财政直接补助和其他措施为辅，重点突出以土地综合开发为主体的城际铁路运营补亏工作，并根据省市的财力状况以及相关工作安排，对城际铁路运营之后的效益进行综合测算，以此在最大程度上改善亏损状况。虽然已经与相关地市签署土地综合开发框架协议，但仍存在着土地指标落实难、供地质量方式不明确的问题，需要省级政府出台文件政策，给予支持帮助。

进一步明确各站场所占据的土地资源，并在相关文件中明确站场的主要用途以及未来发展规划类型，以此为综合开发用地未来争取更多可行的财政辅助与措施辅助奠定坚实基础。由于该铁路基本建设项目投入运营的前两年，处于培育客流的重要阶段，很难在较短时间内实现盈利，所以企业应积极争取政府补贴，严格按照国家相关文件精神与规范标准，以及各投资参与方的利益需求，进而为企业财务管理、会计核算以及资金管理提供更加有力的保障，充分发挥出建设项目的优势与作用，对城际交通运输网的优化完善具有十分重要的现实意义。

2.实施补助金额以财政补助形式的弥亏方案

该种弥亏方案能够有效解决较大的城际铁路亏损数额，综合借鉴其他铁路基本建设成本规制方案，从根本上平衡营运现金流[3]。其中，成本规制主要是由政府以发文的形式明确城际铁路运营的总成本构成、补贴机制、补贴标准、补贴对象等因素，在核定运营总成本基础上扣除乘客票数，产生的差额部分由财政资金予以补助。铁路基本建设单位可通过可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等多元化方式，来增强项目建设的现金流量，或是运用重组优质资产、项目的方式来为自身争取到更多的现金流，在获得政府财政支持之后，铁路集团自身可对铁路基本建设的不同阶段进行合理化的补贴，以此为项目建设以及运营提供更多的资金支持，有效改善城际铁路建设项目的亏损情况。此外，铁路集团还可按照相关协议，对城际铁路运营阶段的财务管理以及会计核算进行优化与调整，确保内容的全面、完整性，重点按照主体的不同对划分城际铁路运营亏损补贴责任，进而发挥出弥亏方案的优势与作用。

3.争取税收政策优惠，城际铁路项目作为城市基础设施，具有公益性，建议省上出台或争取减免税费等优惠政策，减少运营成本开支，降低运营亏损。如：运营期间征收的地方税种的返回。尤其是在项目建设期尽可能争取政府税收优惠政策，例如，财政部、税务总局、海关总署三部门联合发布的《关于深化增值税改革有关政策的公告》，自2019年4月1日起，试行增值税期末留抵税额退税制度，可以增加项目建设期的现金流。