志愿服务供给机制的异化现象及优化路径——基于元治理理论

佟林杰, 孙 博

(燕山大学 公共管理学院, 河北 秦皇岛 066004)

随着社会经济的发展及社会文明程度的提升,志愿服务水平逐渐成为衡量社会文明程度的关键指标。党的十九大以来,我国志愿服务呈现蓬勃发展态势。但受志愿服务激励机制及相关法律体系尚未健全等因素的影响,出现志愿服务供给机制异化,甚至与志愿服务的本质和初衷相悖的现象。如何实现志愿服务发展的“数量”与“质量”的平衡成为当前我国志愿服务亟待解决的问题。

一、文献回顾

志愿服务起源于19世纪初的西方国家宗教性慈善服务,改革开放之后才被引入我国,并于2008年进入全面发展时期。我国志愿服务虽然尚处于起步阶段,但在众多领域发挥了独特作用,为社会发展作出了突出贡献[1]。学术界的志愿服务研究成果日趋丰富,主要集中在志愿服务基础理论和志愿服务的问题与对策研究方面。

1.志愿服务基础理论研究

丁元竹将志愿服务的概念界定为:个人出于道义、爱心、信念或责任等,利用自己的时间、资源、技能等为他人、社区及社会提供的公益性服务[2]。志愿服务的本质包括自愿性、无偿性和公益性。邓国胜认为,志愿服务不同于有偿性的经济行为及强制性的政府行为,具有自愿性、无偿性、公益性及组织性等特征[3];魏娜等从抽象的本质出发,指出志愿服务的本质是对异化劳动的扬弃,需要建立平等开放的网络系统,实现全面自主的社会服务供给[4];王婕等指出,志愿服务以培育公共价值、沉积社会资本、协调社会资源和公共服务供给为切入点参与社会治理[5]。

2.志愿服务问题与对策研究

李严昌以党员群体为研究对象,提出志愿服务面临的服务平台摆设化、服务组织行政化及服务结果低效化等问题,这些问题需要通过强化承载机制、动力机制和保障机制来解决[6];丁元竹等以新冠肺炎疫情为背景,分析了志愿服务面临的社会疏离、虚假舆论等新挑战[7];涂敏霞认为,当前志愿服务模式主要在供给与匹配效果、组织能力水平、激励与保障制度及资源整合与共享等方面存在问题,提出通过健全人才培养制度、经费投入制度、激励机制、反馈和评价体系、信息安全制度等方法推动大数据技术驱动志愿服务模式的优化[8];王琼基于生命周期视角,针对准入、培训、参与、激励、保障等各个环节提出对策,以优化志愿服务运行机制[9];朱海龙以“互联网+”为依托,提出以志愿组织、志愿人员、志愿服务、志愿资源、志愿创新、志愿精神为主要内容,构建相互贯通的新型志愿服务体系,推动其个性化、精准化、智能化发展[10]。

3.小结

梳理文献发现,我国志愿服务对社会经济发展的重要程度在不断增加,但发展中存在的诸多问题亟待解决。元治理理论的核心观点包括4个基本内容:①政府作为社会治理规则的主导者和制定者,在社会治理体系中发挥主导作用;②政府要善于和其他社会力量进行对话、协作,共同实现社会的良好治理;③强调社会信息的公开透明,保证各方主体在充分的信息交换中了解彼此的立场,进而达成共同的治理目标;④政府要发挥社会利益博弈“平衡器”的作用,避免各主体由于利益冲突而损害治理协作。本文以元治理理论为基础,通过把握志愿服务本质,分析志愿服务自愿性、无偿性、公益性和组织性等特征,研究我国当前志愿服务供给机制中存在的现实困境,以期对我国志愿服务供给形式及机制优化提供新思路,从而推动志愿服务持续健康发展。

二、志愿服务供给机制异化现象

志愿服务供给机制是由政府把控方向,各专业性志愿服务组织及企业、第三部门、社区等多元主体输入的资源、资金、人力等要素相互作用,不断优化资源配置,进而构建成的各志愿服务供给主体间的结构关系和运行方式。志愿服务供给机制是志愿服务供给体系的重要内容,以满足弱势群体及各领域求助和服务需求为目的。志愿服务供给的异化,是指志愿服务在其产生、发展及发挥义务帮扶弱势群体过程中出现了问题,导致志愿活动无法正常进行,有悖志愿服务初衷,甚至反过来影响社会正常秩序的现象。

1.“被志愿”服务

志愿服务最基本的特征即自愿性。我国志愿活动实际参与率相对偏低,虽然可能有志愿者参与了活动却没有记录时长的原因,但志愿者中非自愿参与注册的人数也占一定比例,甚至在参与服务的志愿者中也有人并非自愿参加。志愿服务是个人主观自觉的选择,不具有强制性,通过行政命令的方式要求他人定时、定岗开展志愿服务,与志愿服务的理念背道而驰。“被志愿”服务者抱着消极的态度上岗,以应付检查为唯一目的。如此开展“志愿服务”既曲解了志愿服务的本质,也损害了志愿服务组织的公信力,甚至会造成“被志愿”服务人员负面情绪积累。

2.功利的志愿服务

志愿服务是个人出于爱心、道义或责任等为他人、社区或社会提供的非职业性的公益性服务,在为社会发展提供动力的同时也节约了社会资源。但从现状看,志愿服务过程中涉及利益的现象越来越多。首先,从志愿服务提供者来看,部分志愿者在报名之前会对服务项目进行“成本—收益”分析,分析其是否能够为自己带来物质或精神上的收益,或者参与该活动所得利益是否与自身付出的时间、精力等成正比,以此为依据决定是否参加,其志愿服务中表现出来的功利性不符合志愿服务的公益性特征。其次,从志愿服务组织者来看,部分组织者看到了志愿服务事业发展过程中的商机,以志愿服务名义招募志愿者,实际上却从事营利性活动,在志愿者将工作完成之后,向被服务方收取佣金以获取利润。志愿服务功利化现象不仅有悖志愿者服务的原则,甚至对全社会志愿服务风气产生不良影响,如果志愿者都将志愿服务视为谋利方式,真正的公益项目无人问津,有违志愿服务初衷,是志愿者资源及相关社会资源的极大浪费。

3.志愿服务渠道无序

目前较为活跃的注册类志愿服务组织大多来源于高校,或者规模较大的志愿组织。他们依据上级指示开展活动,这一类志愿组织号召力和凝聚力较强,但相应的其志愿服务行政化倾向严重,甚至志愿组织变“准政府组织”[11]。民间自组织的志愿组织相对较少,规模也较小,发展态势不温不火,或是注册受限,或是发展过程中得不到民众的认可,或没有稳定的资金来源及服务项目等,在大型志愿组织的压力下,往往夭折。

4.志愿服务权责边界模糊

无偿性是志愿服务的显著特征,反映了志愿者奉献社会不求回报的高尚品格,但志愿服务的无偿性并不代表着忽视志愿服务者的合法权益。志愿组织、志愿者和被服务方之间的权责边界没有明确的法律法规进行界定、责任不清是导致志愿服务者在志愿服务过程中出现意外情况时补偿缺位的关键症结。如果志愿者的合法权益得不到保障,就会降低志愿者主动参与志愿服务的积极性。随着我国志愿服务范围的拓展,志愿者在服务过程中权益受损事件逐步凸显。在强调志愿服务无偿性的同时,志愿者合法权益没有被重视,没有健全的机制给予保障和补偿,这都属于志愿服务机制的严重缺失。

三、志愿服务供给机制异化成因

1.行政化和强制性的反向激励

目前,我国的志愿服务活动,尤其较大规模的活动多由政府组织。政府组织的活动往往带有行政色彩,具有更强的执行力。在志愿服务发展初级阶段,依靠政府威信引导开展志愿服务活动有利于项目的启动和运行。但长此以往,志愿服务行政化倾向明显,很可能会扭曲志愿组织在民众心中的形象,使志愿服务带上形式化意味和强制性色彩,消减志愿服务者的主动性,降低公民对志愿服务组织的认同感和志愿共识,使公民对参与志愿服务产生疑虑甚至抵触心理。这不仅会降低志愿者活跃度与志愿服务参与率,也不利于民间志愿组织的产生和发展。除此之外,指标的设置和政策的约束可能会误导志愿服务,难以从根源上提高志愿者注册率及参与率,使志愿者活跃率偏低。规章制度的强制力只能在形式上增加志愿者数量,很多人可能并非自愿参与活动。如果将志愿服务指标与文明城市测评挂钩,更不免出现为达到指标而进行的形式化的志愿服务项目。这种情况下,个人如果不参与则可能被集体荣誉感捆绑,甚至受到舆论谴责。

2.舆论和道德捆绑的负面影响

任何个体都无法脱离社会而孤立存在,尤其随着社会的发展,个人所处的社会关系变得更为复杂,承担着更多责任。志愿服务站在道德的至高点上,不追随志愿服务的潮流就有可能受到道德的捆绑、人性的质疑、舆论的批判或内心的谴责。社会舆论的导向迫使公众积极注册或参加志愿活动,但违背了志愿服务的自愿性原则,由此导致的“被志愿”参与服务不仅难以达到服务的预期效果,还可能会使志愿者不断累积负面志愿经历,导致自愿性和主动性受到伤害。

3.激励机制不合理

以物质激励刺激志愿者参与活动的积极性会导致志愿服务功利化和形式化。2017年12月1日开始执行的《志愿服务条例》(以下简称《条例》)第29条明确指出:“高等学校、中等职业学校可以将学生参与志愿服务活动纳入实践学分管理。”[12]第32条指出:“公务员考录、事业单位招聘可以将志愿服务情况纳入考察内容。”[12]目前,大多数高校设立了相关激励机制吸引学生参与志愿服务,例如综合测评加分、评奖评优加分、入党门槛限制等,这确实吸引了相当一部分学生参加,甚至表现非常积极,但积极参与的背后却产生了各种各样的问题,激励机制甚至成为高校为吸引学生参与志愿活动而设立的“低保政策”[13]。部分学生出于评奖评优的要求或为今后求职考虑而选择参与,作出的选择并非出于本心,因此在志愿服务过程中投机取巧,忽视服务质量和效果,导致志愿服务难以达到预期效果。另外,由于激励机制会设置志愿服务加分上限,可能导致最初大家都积极参与,但随着时间推移,越来越多的学生完成了需要完成的服务次数或时长之后便不再参加,难以保证志愿服务的持续性。还有部分学生参与之后没有得到自己预期的收益,产生心理落差,将责任归咎于志愿服务活动本身,对志愿服务产生抵触心理,甚至会影响与其有相同诉求的其他同学,将负面影响扩大化。

4.法律体系尚未健全

当前我国志愿服务领域尚无专门的法律,只有相关条例,这种情况导致以下问题:

(1)对于志愿者的招募、注册、培训、考核、评估等相关注意事项缺乏详细的规定,例如《条例》第7条中的“志愿者提供的个人基本信息应当真实、准确、完整”,第16条规定志愿服务组织“应当对志愿者开展相关培训”[12]。可以看到,目前《条例》中存在诸多倡导性条款,缺乏相关约束性法律责任。这一方面无法保证志愿组织的规范化运行,不利于其长远健康发展;另一方面可能影响志愿服务的预期效果,不利于获得群众基础和群众信任。

(2)对于民间志愿组织的准入限制及相关扶持政策等没有明确说明。《条例》第8条规定“志愿服务组织的登记管理按照有关法律、行政法规的规定执行。”[12]这种情况下,民间自发的志愿组织可能难以达到准入门槛。同时,缺乏官方的支持和保障不利于普及志愿组织和营造全民志愿氛围,进而影响志愿服务事业的发展。

(3)志愿者与志愿组织或志愿服务组织者及被服务对象间的关系没有得到厘清,对于各类违规事项尚缺乏全面清晰的界定和处罚办法。例如《条例》第14条规定,“志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议”[12]。其中使用的“可以”一词同样不具备较强的规范性和约束性,实际情况是大量志愿组织及志愿者之间是不签署协议的,尤其是一次性、大规模的志愿活动。在这种情况下,如果志愿服务过程中发生事故则难以准确判定责任,同时也缺乏对志愿者的保障机制和补偿机制。制度体系的不健全一方面无法保证志愿服务人员与服务对象的合法权益,另一方面难以获得公众对志愿组织的认同感,难以凝聚志愿共识,不利于提高志愿服务参与率与持续性,有碍于志愿服务事业的长远发展。

四、志愿服务供给机制优化路径

把握志愿服务本质特征,优化志愿服务供给机制,志愿者才能在道德及奉献精神的驱动下,克服人类的趋利性本质,充分发挥主观能动性,自愿奉献自己的时间、精力及其他资源,为帮助他人、造福社会提供长期性、可持续性服务[14]。

1.思想基础:将志愿服务宣传教育纳入课程体系

要培养公共精神和公共价值,塑造公民的社会认同感。九年义务教育时期是个体价值观养成的关键时期,有必要从小学开始设立志愿服务普及教育课程,推动志愿服务教育常态化,引导公民从小树立正确的价值观,培养其乐于助人、无私奉献的精神,积极参与志愿服务活动,逐渐将志愿服务精神内化于心,作为个人义务和使命看待,志愿服务义务化可以实现利己和利他相统一的共赢[15]。将志愿服务教育融入高等教育体系,设立公共必修课,进一步强化志愿服务在学生心中的意义,并针对不同专业开展志愿服务技能提升课程,引导学生将所学知识和专业技能与志愿服务相结合,提升志愿服务水平。可将课程分为理论部分和实践部分,加强高校和志愿组织的联合,让学生通过亲身实践,进一步了解志愿活动的组织和运行过程,逐渐培养其主人翁意识。另外,高校还可以适当增设或扩招相关专业,一方面为志愿服务事业培养专业人才,另一方面也借此为志愿活动的开展和整个志愿服务事业的发展增加社会关注度,吸引社会资源,凝聚共识。

2.政府扶持:保证政府与志愿组织间的良性互动

与其他组织相比,政府拥有更加完备的制度保障、雄厚的资金基础,以及绝对的公信力优势。因此,政府的支持是十分有利于志愿项目的启动和实施的。但为避免志愿组织官僚化运作[16],需要政府把握好尺度。①在志愿组织运作前期,在项目组织和实施方面进行宏观引导,在活动宣传方面给予一定帮助,给予志愿组织合法性认定,为志愿活动赢得良好的民众基础;②在志愿组织发展中、后期,允许其自由发展,在其正常运行范围内给予一定的资金及制度保障,为其提供所需资源,但不得进行组织内部事务的干预,不能以志愿的名义强制性发起与政府利益相关的活动。政府可以通过购买服务或项目外包等方式让渡部分公共服务,促进志愿组织良性竞争。政府在为志愿组织提供资金、资源的同时,也可以使更专业的志愿组织承接社会服务项目,提升志愿服务水平,促进政府与志愿组织形成合作共赢模式。尤其在民间志愿组织发展过程中,政府应为其提供更多的帮助,按照实际需求给予一定的资金帮扶、政策优惠等,促进民间志愿组织普及和发展,避免志愿组织集中化和行政化;鼓励其他企事业单位等各种组织与志愿服务组织进行交流合作,吸引更多物质、信息、人才资源; 在志愿服务活动中扮演好志愿精神的培育巩固者、志愿组织资源的供给者、制度的保障者及信息的连接者角色,与志愿组织进行合理、良性、有界的互动,推动志愿组织迅速发展。

3.法制建设:建立健全志愿者保障和补偿机制

(1)完善志愿者的招募、注册、培训、考核、评估等相关法律法规,加强组织各环节运行的规范性和合法性。

(2)明确民间志愿组织的准入门槛,制定相关经费投入制度及各项优惠扶持政策,引导和扶助民间志愿组织的产生和发展,培养志愿服务作为社会原生力量的自发性,引导自下而上的对于社会微观需求的主动迎合[17],促进志愿组织的普及,营造全民志愿氛围,推动志愿服务事业的发展。

(3)出台关于志愿者权益的保障和补偿方面的专业法律,这也是我国志愿服务领域及志愿服务供给机制中最为欠缺的一环。志愿者愿意付出自己的时间、精力,无偿服务他人、服务社会,更应该受到法律的保护和援助,亟需出台专门法律, 厘清志愿者与志愿服务组织之间、与志愿服务组织者之间及与被服务对象之间的关系, 划分志愿服务过程中发生事故的责任,建立志愿者维权通道及补偿机制,维护志愿服务者与被服务者的合法权益, 尤其要重视志愿者在服务过程中受到侵害的补偿办法,为志愿者参与服务解除后顾之忧。建立健全相关法律不仅意味着对相关权利主体的规范, 同时具有激励和保障的含义, 向公众表明了我国发展志愿服务事业的决心和努力, 有利于为志愿服务事业夯实群众基础,获得公众的认同感和参与率, 使志愿服务事业得以持续和长远发展。

4.组织培育:兼顾硬件优化与人文关怀

(1)流程建设:推进志愿服务组织优化建设。细化志愿服务管理制度,制订更加科学、具体的具有可操作性的管理办法。建立健全培训、激励、调配机制,细化各项工作流程,完善志愿招募、登记注册、教育培训、监督检查、考核评估、成果展示等一系列日常管理工作。完善志愿者服务前的培训工作,重视细节培训,制定相应的志愿服务行为规范,规范志愿者行为举止、仪容仪表等,进一步提升被服务者满意度。重视组织宣传工作,包括招募志愿者的宣传、对活动的宣传介绍及服务成果的宣传展示。宣传工作要注意实事求是,避免夸大宣传引发志愿者的心理落差,造成负面经历储备,失信于公众。通过严谨的管理、高质量的服务和真实动人的宣传和展示,赢得公众信任,扩大志愿组织影响力,强化志愿服务发展内生动力。

(2)智慧优化:依托信息共享平台完善动态需求管理。建立志愿服务信息共享平台,完善动态需求管理制度。做好日常志愿服务需求的收集工作,按照群众反馈的各类需求划分不同的志愿服务数据库,再依照志愿者报名时填写的技能特长及志愿意向进行匹配入库,确保各地区志愿服务需求数据库与志愿者供给数据库联动共享,实现志愿需求和志愿供给精准对接。做好志愿服务记录工作,充分利用志愿信息共享网络,建立服务记录的异地转移和接续制度,一站式调节和调度志愿服务资源,对区域、行业乃至全国范围内的志愿服务进行系统优化和资源整合。此外,还需建立维权联动机制,无论线上线下,都使志愿者及服务对象的合法权益得到保护。

5.情感关怀:注重志愿者的多元需求

注重志愿者的多元需求,加强对志愿者的人文关怀,将志愿者及其家属也视作被服务的对象。例如推广志愿服务积分制和兑换业务,使志愿者服务所得积分在其本人及家属有需要时可以兑换成相应的服务或者商品券等。这种回报不同于单纯的物质回报,是更具温度的情感关怀,尤其涉及对家人的关怀,不仅可以激发志愿者实现个人价值的成就感和自豪感,而且可以在“付出—回报”的良性循环中激发志愿者的积极性和主动性。另外,志愿者提供的是无偿服务,服务期间需要的财物支出应由志愿组织或各级政府提供,避免志愿者因帮助他人而增加个人负担,引发内心不平衡。在情境需要时应为志愿者购买相应保险,提供最基本的人身安全保障和人文关怀。当志愿者在日常工作和生活中遇到困难和变故时,所在志愿组织应第一时间提供帮助,使他们感受到志愿服务的回馈与志愿组织的温暖。受过帮助的人往往更愿意帮助别人,对志愿者的关怀有利于增加志愿服务的持续性,营造“我为人人”的志愿服务社会氛围。