陆海统筹视野下海洋保护地法律制度研究*

谈 萧 苏 雁

(广东外语外贸大学 广州绿色发展法治研究中心,广东 广州 510420)

陆海统筹就是从全国一盘棋的角度对陆地和海洋国土的统一筹划。[1]从治理主体上看，陆海统筹包括涉海行政主体、市场主体、社会主体，以及三者间形成的治理关系。从权力运行上看，陆海统筹包括国家层面海洋治理和地方区域的海洋治理，以及二者之间的统筹配合。海岸带是陆海统筹的关键节点，其聚集着“山、水、林、田、湖、草”生命共同体几乎所有的重要生态系统类型，是科学协调经济发展与环境保护关系的战略要地。海洋保护地作为镶嵌在海岸带上的明珠，是具有标本价值的陆海统筹范例。海洋保护地作为陆海统筹的关键环节，有着实现陆海联动、统筹规划治理格局的重要价值。海洋保护地的保护有赖于通过陆海统筹，在维护生态系统平衡的基础上，建立陆海联动的海洋生态环境保护治理体系。2018年3月，我国进行了国务院机构改革，成立自然资源部，对外保留国家海洋局牌子，将所有海洋保护区和陆地保护区纳入统一管理，(1)参见《自然资源部三定方案》：自然资源部下设国家林业和草原局，副部级，加挂国家公园管理局的牌子，其下属的自然保护地管理司，监督管理国家公园等各类自然保护地。同时将海洋环境保护职责整合到生态环境部，设立海洋生态环境司，打通了陆地和海洋。这标志着我国海洋保护地进入新的发展阶段，针对海洋生态文明建设的需要，需要以陆海统筹思维对海洋保护地法律制度进行变革。

一、陆海统筹视野下我国海洋保护地法制的变革困境

截至2019年底，我国已建立271个海洋保护区，初步形成了以海洋生态环境保护为主线、海洋自然保护区和海洋特别保护区相结合的海洋保护地的网络体系。海洋环境保护法律制度的逐步健全，对海洋环境保护事业发展的助力有目共睹，但由于海洋生态保护的相关法律理念和技术在近些年才得以发展，法律机制仍不成熟。在国务院机构改革前，我国对海洋保护地采取多部门管理模式与级别管辖模式，除原国家海洋局外，环保部、林业局、国土部、农业部、渔业部也管理着不同的海洋保护地，各地方海洋保护地更是各有规章。总体上看，我国海洋保护地法制缺乏对保护地体系的整体构建，呈现出法律回应不足、重叠设置、多头管理、边界不清的窘迫局面，导致陆海统筹既找不到着力点，又找不到发力点。

在国家大力推进生态文明建设的背景下，国务院涉海机构改革正在稳步进行，海洋生态环境保护的体制框架不断细化，有关法律的修订也在持续推进。陆海统筹视野下我国海洋保护地法律制度改革相关的实践也在有序展开。在这一探索过程中，存在着一些亟待解决的问题。

(一)海洋保护地法律法规滞后，政策缺乏充分协调

海洋保护地缺少最高层次的法律规定以及权威法律。海洋作为重要的国家环境资源，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)并未明文规定其所有权问题，虽然学界普遍认可海洋资源包括在《宪法》第九条“等”字里，但由于缺乏基本法的确认，海洋法律体系还是存在着不容忽视的缺憾。同时，为海洋保护地的保护和发展护航的三部主要法规《海洋自然保护区管理办法》(国家科委 1995年5月11日批准，农业部1995年5月29日发布)、《海洋特别保护区管理办法》(国家海洋局2010年颁布)、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》(农业部1997年10月17日发布)，效力层级较低，法律约束力不强。在实践中，海洋保护地主要还是依靠各地自行制定的“海洋保护地办法”进行管理，而地方管理的成效也不尽如人意。地方管理的局限性也导致了陆海统筹规划的落实受到行政区划体制的限制。

现行有关海洋保护地建设管理的法律法规多在陆海统筹规划出台前制定。随着经济社会的发展，海洋环境保护与海洋资源利用之间的矛盾也在不断变换升级，现行陆海保护地法制部分规定已经不足以回应新时期陆海统筹的要求。另外，由于机构改革前，管理海洋保护地的管理权分布在六个不同部门，在制定部门规章时，各部门更多从本部门管理的角度出发，缺乏对海洋保护地整体的谋划与协调。目前我国出台的涉海法律法规大多数为专项立法，无法兼顾各个海洋环境要素，更缺乏陆海统筹规划的全局视野。对于海洋保护地而言，其区域内的涉海行业、企业之间争夺海域、空间、资源的冲突仍无法得到有效协调与规制，执法机关由于缺乏法律依据也无从执法。有关海洋环境保护法的部分配套法律法规也存在滞后情形，已不适应目前更具有科学性的陆海统筹管理思维。例如，陆源污染物的排放标准与控制制度、离岸水源监测、近岸海域水质目标考核制度等配套的制度尚未有明确规定，海洋生物多样性保护以及生态红线等领域标准还存在空白。

涉及海洋保护地的各类政策缺乏充分协调。为促进海洋经济的迅速发展，自20世纪90年代，我国相继制定发布了多项政策文件，例如，《中国海洋21世纪议程》《全国海洋功能区划》《全国海洋经济发展规划纲要》《国家海洋事业发展规划纲要》《全国海洋经济发展“十三五”规划》等。这一系列政策文件为建设海洋强国与海洋生态系统保护提供了保障。海洋的开发利用作为沿海地区新的经济增长点，很大程度依赖着对海洋资源以及海洋空间的利用。随着人类对于生态环境的认识进一步深化，海洋的开发利用政策也随之进入一个新阶段。实现海洋资源的可持续利用与海洋生态环境的保护成为我国建设海洋强国的重要着力点。但部分海洋保护地在建立之初的规划政策，一定程度上与陆海统筹观念存在摩擦。同时，在海洋保护地的开发利用中，与逐渐加大的海洋生态系统保护力度相比，沿海地区各项相关政策明显缺乏协调，陆地与海洋的发展政策如同咬合不齐的卡扣，难以实现陆海统筹。部分地区制定了过于严苛的《海洋环境保护条例》，也对海洋产业的发展和海洋生态建设政策形成了一定掣肘。此外，对于海洋保护地的合理开发利用，各地缺少足够的政策扶持，既缺乏促进市场活力的投资机制，也难以激发公众对海洋环境保护的意识。

(二)治理主体的责任划分缺乏具体规定

1、海洋资源与生态的二元划分体制

在国务院本轮机构改革中，海洋资源管理与生态环境保护并没有实现管理权的统合，海洋资源所有权行使职能与海洋环境公益保护职能未统一到一个主体。海洋环境公益保护与维护还有赖于海洋资源管理与海洋生态监管之间的协作与相互制约。[2]海洋资源与海洋生态的二元划分体制一方面有利于从所有者和监管者的角度开展对海洋管理的分工协作，有助于从多方面维护海洋环境公益；另一方面海洋资源与海洋生态环境存在着天然联系，其对治理主体的责任划分有更高要求。海洋资源之于海洋生态环境系统，不仅有资源经营的资产属性，同时也扮演着维护海洋环境公益的重要角色。例如，海洋生物多样性既有其资源效用性，也有对于维护生态系统稳定性的作用。维护海洋生物的多样性，必须依赖海洋资源管理部门和海洋生态监管部门的跨部门协作和相互制约。

2、政府分级管理体制

我国实行中央与地方政府分级管理海洋保护地的体制，即地方分割、部门分治的管理体制。自然资源部统一管理全国海洋保护地，而地方政府管理本行政区域内的海洋保护地。目前，海洋保护地欠缺从中央到地方的系统规划，由于海洋保护地空间布局不合理、分类体系不科学、管理体制不顺畅等原因，导致我国海洋保护地管理过程中存在空间分割、环境因素碎片化管理现象。甚至存在着同一自然地理单元内相邻、相连的海洋保护地因行政区划不同而呈现条块割裂的局面，从而出现海洋保护地管理分割、破碎以及孤岛化问题。中央与地方对于海洋保护地管理体制的多头设置、治理主体的责任划分缺乏细化规定、边界不清与权责不明，地方与地方之间，中央与地方之间也未形成系统高效、有机联系的海洋保护地管理体制，这影响了海洋保护地的海洋环境保护功能的有效发挥。

3、公众参与“泛主体”体制

在有关海洋保护地的部门规章中，企业与社会公众均为公众参与主体。例如，国家海洋局颁布的《海洋特别保护区管理办法》第二十八条规定：“海洋特别保护区管理机构应当组织区内的单位和个人参加海洋特别保护区的建设和管理，吸收当地社区居民参与海洋特别保护区的共管共护，共同制定区内的合作项目计划、社区发展计划、总体规划和管理计划。”虽然公众参与主体的广泛授予有利于推进海洋保护地的陆海统筹，但其存在着一定程度上的过泛化风险，需要在法律上明确治理主体的治理权限以及责任划分。环境资源作为公共物品，所有人都有享受美好环境的权利并承担保护环境的责任。因公众身份本身的不同，存在着自身视野的局限，其代表的利益也不尽相同。“泛主体”体制的公众参与式治理，首先需要解决各主体“参与权”的定位。企业与当地政府有着千丝万缕的利益关系，在海洋保护地的参与治理中，如果把握不好企业与政府之间的距离与边界，容易造成政府为企业背书，以公权力掩盖私利。在社会公众参与治理中，由于公众参与权在法律上并不明晰，社会公众对于政府环境决策的矫正功能身份，易被程序化的公众参与流程虚化，而仅仅成为表决机器。因此，尽管公众参与的“泛主体”体制对于海洋保护地的管理保护的优势是显而易见的，但其必须具备科学有效的参与治理规则，对各主体“参与权”进行准确定位。

(三)陆海法律制度衔接机制不成熟

我国陆海法律制度和规划是以海岸线为界相分离的。然而，陆域与海域从物理学角度来讲，两者存在着无休止的、复杂的物质能量交换。由于我国陆地与海洋在法律制度上缺乏有效的统筹衔接机制，已有海洋保护地规划中自然地理要素和经济要素未能高效结合，导致很难以最佳方式利用具有生态与经济双重价值的海洋保护地。陆海分割的法律制度设计在一定程度上影响到陆海统筹的整体发展水平，制约着陆海统筹战略的实施。

首先，海洋污染防治法律制度衔接机制不畅，缺乏体系、运行顺畅的跨行政区划的陆海统筹制度。海洋管理主体分散而治，各行政区划在海洋产业布局和海洋生态环境保护等方面各有规划，各有标准，缺乏高效的统筹协调。例如，作为海洋的三大污染源之一的陆源污染物，很大一部分是由河流流域迁移到海洋中的，但我国河流流域多途径多个省份，对陆源污染物的治理目前仍存在着仅仅依靠入海口的海洋主管部门的执法监督的现象。(2)参见《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《江河入海污染物总量及河口区环境质量监测技术规程》《陆源排污口邻近海域监测技术规程》以及我国参加的联合国环境规划署《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》。行政区划的分割导致海洋污染防治法律制度衔接机制不畅，缺乏整个流域对陆源污染物统一、有效的协调统筹。针对海洋的生态保护，陆地流域上游地区的保护责任不容忽视，需要相关地区协同合作。其次，目前我国沿海的海岸线利用较为无序。由于对海洋岸线缺乏法律上的强力规划与管理，海洋保护地与旅游、海水养殖、盐业、港口、临海工业等利用方式交叉重叠，衔接不畅导致了矛盾和冲突不断加剧。各地均面临着海洋产业发展参差不齐、粗放模式等发展过程中出现的问题。在一些人口、产业集中度高的沿海地区，由于片面追求沿海海洋产业的规模扩张，临港、临海重化工业的大量布局已经威胁到海洋保护地的生态环境。[3]例如，沿渤海省份山东、辽宁多为重工业基地，涉及石油化工产业、船舶制造产业、海洋油气开采设备等，海洋资源开发竞争激烈。同时，作为传统的渔业作业区，渤海湾和胶东半岛在海水养殖方面有着巨大的经济利润。由于利益的冲突以及产业的协调不当，在开发过程中部分海洋保护地原始景观遭受破坏，短期内部分城市的岸线功能较其原始功能发生了巨大调整和改造，给陆海生态埋下了定时炸弹。再次，各地政府及其涉海主管行政机构的联合行政执法活动存在困难。在陆海环境治理方面中，对于应对突发海洋污染事件的应急管理或突发海洋自然灾害的防治等海洋风险防范不足，联合海上执法也缺少明确的法律依据，行政处罚对沿海企业的约束也相当有限。如果不对破坏海洋生态环境违法行为进行适当的行政处罚，会影响海洋生态保护的整体效果。尤其是对于一些造成轻微海洋环境污染但频繁多发的损害海洋环境的违法行为，如果无法从根本上加大惩戒力度，无法对潜在的违法行为进行威慑，易导致海洋污染事件频发。

二、陆海统筹视野下我国海洋保护地法制变革困境原因探析

(一)传统陆海思维模式的影响

1、陆海分离

陆地与海洋在物理层面，天然形成了空间隔阂。在传统陆海分离观念的影响下，法律制度上的构造和治理应对路线也存在着明显差别。在成文法体系下，这种行为模式轨迹在一定程度上会显现在立法文本之中。我国在1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，而后又于1982年单独颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》，海洋环境保护的专门立法，表明在我国环境法制构造时的陆海分离观念和倾向。此外，在我国每个五年计划初始之年，国家会出台《全国海洋经济发展规划》，沿海各省参照该规划结合自身情况再制定本省的五年海洋发展规划。我国四大海洋海域分别跨越了几个沿海省份，在海洋的高速流通性以及陆地对于海洋的高度影响之下，单独省份在制定海洋发展规划时仅仅针对本省沿海海域，也是不科学的。

具体到海洋自然保护地的法律制度，原国家海洋局在1995年印发《海洋自然保护区管理办法》，2005年印发了《海洋特别保护区管理暂行办法》，2010年印发了《海洋特别保护区管理办法》，并相继制定了相关技术标准。针对国家级海洋保护地的管理，原国家海洋局制定了《国家级海洋保护区规范化管理和建设指南》和《国家级海洋保护区监督检查办法(试行)》等，形成了相对完善的单独海洋保护地管理规章标准制度体系。其与陆地自然保护地的管理虽不是泾渭分明，但明显也深受陆海分离理念的影响。

2、重陆轻海

从海域开发利用角度上看，长期以来我国对于海洋的开发“重近岸开发，轻深远海利用，重空间开发，轻海洋生态效益；重眼前利益，轻长远发展谋划”。[4]重陆轻海的思维模式导致政府与公众长期海洋意识淡薄，缺乏对海洋战略意义的重视。这种观念的影响，反映在目前部分沿海地区的海洋开发活动中。海洋空间的分布不均衡，沿海地区的开发集中且密度高、强度大，甚至压缩了多种海洋生物的生存空间。例如，占用海洋生物的产卵场、孵化场、索饵场及洄游通道等。此外，大片远海深水区，特别是专属经济区和大陆架的资源相当丰富，但是由于开发水平限制等因素，目前仍处于低水平开发状态。严重失衡的海洋生产空间布局，是海洋资源破坏与沿海海域的生态环境恶化的重要原因之一。

海洋作为人类的第二生存空间影响到世界历史走向和发展格局时，“重陆轻海”观念所带来的深层影响会改变国家和民族的命运。[5]传统陆海思维模式在一定程度上限制了陆海统筹视野下海洋保护地法制的变革，陆海二元影响了在治理主体的责任划分，相应的衔接机制也不甚成熟。随着人类对生态环境的进一步理解，生态要素之间的相互融合、相互影响已被人们所知晓。“山、水、林、田、湖、草”存在于同一个生物圈内，陆海生态环境损害存在着紧密的空间联系。例如，陆源垃圾倾倒、海洋渔业养殖、船舶排放污染等造成的海洋环境污染问题；又如，为发展海洋经济在海岸线进行围填海对海洋生态带来人为破坏。陆海统筹是陆海两种生态经济系统相互作用下的必然趋势，这是海陆两大系统在资源、环境和社会经济发展等方面客观上存在的必然联系所决定的。[6]我国已提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，在陆地和海洋空间的统一规划系统内，陆海统筹观念是对陆海分离观念的革新。在此背景下，国家的海洋主权意识、海洋安全利益以及海洋资源的重要性，都应得到重视。

(二)海洋保护地法制顶层设计缺失

“顶层设计”概念源于工程学领域的自顶向下设计，是一种针对某一具体的设计对象，从目标系统的整体高度和全局观念出发，进行总体构想和战略设计，自顶向下逐层分解细化，注重与实际需求的紧密结合。“顶层设计”概念在我国首见于“十二五”规划之中，是近年来中央文件中经常性出现的名词，也是我国中国特色社会主义新时代重要的改革逻辑——由中央政府从全局的角度，从顶层角度整体地对国家战略进行统筹规划，合理分配资源，引领目标的实现。

陆海统筹的实质是从国家层面跨越部门、行政区划的限制，对陆域、海域的全面规划。自上而下的管理政策和协调机制必须有法律文件的保障，缺乏法律“护航”的海洋保护地管理体制无法达到理想的陆海统筹效果。目前，我国海洋保护地相关法律以海洋保护地性质划分为海洋自然保护区、海洋特别保护区，各有不同的法律文本。与海洋保护地法律制度配套的海洋监测、海洋经济调查、海洋标准制度等，更是散见于各种部门规章和地方立法之中。海洋保护地呈现的中央与地方的两级管理模式，在陆海统筹上提供支撑的法律制度变革缺乏科学的顶层设计，发展方向因此模糊不清。海洋保护地法制建设是一个复杂的系统工程，若缺乏科学有效的顶层设计，陆海各建设部门与管理部门以及相关执法机构单独为政，治理主体责任划分不清，难以实现海洋生态环境的整体全面保护，也会给海洋资源的开发利用带来不下的阻力。陆海统筹是一场海洋管理与陆地管理运行模式的变革，就支撑它的法律制度而言，整体的规划也必须进行顶层设计，才能够得到有效、可持续的发展。因此，海洋保护地陆海统筹法制建设的首要任务是要搞好顶层设计，将海洋保护地的管理体制从“专门级”升级至“全局级”。

也就是说，在陆海统筹的视野下推进海洋保护地法制的变革，需要在加强宏观思考和顶层设计的基础上开展，需要更加注重整体性、系统性、协同性。具体而言，在生态文明建设的深化阶段，我国海洋保护地法律制度的顶层设计需要在中央提出的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的基础上，从顶层构建一个宏观视野下的统筹协调机制，包括：确立各参与海洋管理主体的职责分配与交流协调系统；发挥海洋保护地维护海洋生态环境的重要作用；基于提升海洋经济高质量绿色发展的需要，对相应的配套制度进行更完整、更科学的谋划。

(三)发展需求矛盾与资源配置矛盾

由于物种相互作用的复杂性以及海洋种群的动态性，人类很难获得海域及其生态系统的完整知识，而海域价值的实现是由人来完成的，这一进程受制于人类对海洋的认识程度和海洋科技发展水平。[7]海洋空间与海洋资源如何合理利用这一问题正逐渐影响着我国海洋经济的发展方向。自然资源部颁布的《2019年中国海洋经济统计公报》显示，海洋生产总值占国内生产总值的比重为9.0%，占沿海地区生产总值的比重为17.1%。可见，海洋经济已经成为我国经济的重要组成部分。

海洋经济与海洋生态环境保护之间价值观念冲突的本质，是海洋保护地经济发展需求与生态保护需求的矛盾。我国目前针对单项海洋资源的开发、管理和保护而制定的法律法规，过于强调相应资源利用的特殊性和重要性，而忽视了其他海洋环境资源的保护与开发。正如有学者指出，我国环境管理的法律法规种类繁多，却各自为政，政策之间缺乏协调。缺乏具有统领性质的海洋基本法律，难以让海洋环境资源保护与开发的法律形成合力。[8]另外，在我国，行政绩效考核直接影响着主政官员的价值选择偏好与行动逻辑。行政官员的经济绩效诉求，是导致环境污染事故频发的根本原因之一。[9]在我国，由于海洋自然保护区的保护对象多为滩涂、奇特景观、动植物栖息地等，其生态价值远大于直接经济价值。而大多数保护地与居民区也有着相当距离，地方政府在没有民众的监督下，为了地方政绩往往会选择追求经济价值而忽视生态价值。这个问题集中体现在部分地方政府依仗手中的权力，凭借行政审批、行政许可等行政手段干预海洋经济市场，借由市场手段实际仍是行政思维下的行政方法，放纵企业以牺牲生态环境的方式追求经济的高增长。另外，也存在着在海洋生态环境保护法规相继出台后，部分地方政府为迎合环境生态建设，又以过于严苛的审核标准约束和限制或阻碍涉海企业的发展，从而限制了海洋经济增长与优化。

海洋经济发展中不平衡、不充分的资源配置矛盾也同样突出。资源配置既包含生产的自然属性，也包含生产的社会属性，是两者的统一。我国是海洋资源利用大国，资源的天然配置导致海洋资源的利用主要集中资源丰富且容易开采的地区，远海具有生态价值意义的海洋生态环境又易因自然因素受到破坏。就目前而言，我国海洋开发活动主要集中在资源比较丰富、生产力比较高和易于开发利用的滩涂、河口、海湾区，以及部分蕴含着重大生态价值的海洋保护地。相比之下，大片远海深水区域虽然海洋资源储备丰富，但开采难度大，需投入资金大，管理和防范突发性海洋灾害的难度也大，这导致目前远海深水基本上开发程度仍较低。

海域资源的再配置主要包括市场配置和行政配置。市场配置为竞价高者取得海域使用权，资源配置的结果与经济效益直接挂钩，海域的社会、资源环境等综合价值未得到充分体现。[10]行政配置如上文所讲，存在着部分政府部门为了政绩注重经济效益而忽视环境价值。政府通过制定海洋整体发展规划、采用政府投资引导整个国民经济参与海洋经济发展远海经济是其宏观调控的体现。但就目前来看，政府发挥其补充市场决定性作用外的调控功能还比较有限。随着海洋经济重要性日益凸显，沿海海域海洋产业竞争加剧，产业结构趋同、低质化明显，甚至出现相互冲突和矛盾的现象，即使在一个沿海省域内，各个分辖区也难以形成海洋开发利用的整体统筹。[11]由于缺乏全局性统筹规划，各地立足于自身资源进行开发利用，从渤海湾到北部湾，大型石油化工、港口码头项目争相上马，临港工业园遍地开花，产业同质同构严重，产能过剩，布局分散。这既导致了海洋资源利用效率低，可持续开发利用面临重大挑战，也导致沿海与湿地滩涂生态系统功能退化严重。

三、域外海洋保护地法制建设的经验

由于海洋自然环境、海洋资源依赖度、海洋环境保护重视程度及涉海管理方式的不同，全球沿海各国在本国的特色海洋环境中发展出了各有特色的海洋保护地法制。我国目前正处于海洋保护地法制变革的关键期，为更加有效地实现陆海统筹战略，可以从各国的法制中汲取符合我国海洋保护地法制建设的有益经验。

(一)澳大利亚海洋保护地法制

在20世纪末到21世纪初期，澳大利亚启动了国家海洋保护区系统网络计划。联邦和州政府采取专门设计、申报和管理海洋保护地的法规和立法(例如《南澳大利亚海岸公园法》以及管理该立法的机构(例如澳大利亚政府可持续性、环境、水、人口和社区部)，这一系列的法律和机构为澳大利亚海洋保护区网络提供了法律框架，统一了澳大利亚的海洋保护法制。另外，澳大利亚还颁布了多个涉及海洋保护地的专项立法，其主要包括濒危物种保护、海洋保护区涉海水域管理以及海岸带保护等。各保护地也制定了本领域内的专门保护地法规。在基本法律框架和具体法律保护的双重保障下，使得澳大利亚目标海洋保护地的法律规制更加严密和具体，有着极强的操作性。另外，澳大利亚还大力推进社区参与海洋保护地的管理。例如，澳大利亚南部的诺伦加港珊瑚礁保护地于20世纪90年代建立了一条水下的海洋保护地政策解释小径，提高了社区对水生保护地和保护海洋环境重要性的认识，民众对于海洋保护地的积极性也越发提高。

另外，澳大利亚和大洋洲的另一个国家新西兰也在海洋保护地的保护上合作制定了《海洋保护地国家代表制度战略行动计划》，同时建立环境和养护委员会海洋保护地工作队以保障海洋保护地的优先养护事项，强调国家承担保护义务和进行系统规划保护的重要性，推进跨辖区合作与协作。[12]

(二)美国海洋保护地法制

美国迄今已建立了近1000个海洋保护地，在划定和管理海洋保护地以保护海洋资源方面取得了重大进展。美国的海洋保护地以《自然保护区法》为基本法，以《海洋自然保护区法》指导海洋保护地的划定与管理。《海岸带管理法》则为平衡海岸带资源利用和环境保护提供了政策框架。随着一般法到单行法的颁布，美国海洋保护地的法律体系渐趋完善。美国国家海洋和大气管理局负责海洋保护地的管理。美国海岸带管理项目主要由国家海岸带管理项目和州海岸带管理项目两个层级，美国联邦和29个沿海州之间在海洋保护地的建设上建立了强有力的伙伴关系，规定海洋保护地网络的设计和对现有网络的调整必须根据气候变化、海洋物种的不同、生态系统的不同进行预期的规划。同时，美国将生态连通性明确纳入海洋保护地网络的设计和管理之中，[13]强调要注重海洋保护地与陆地的合作，与陆地流域的管理机构的合作，遏制陆源污染；推动与其他海洋网络的联动管理，关注海洋生物不同生命阶段所需要的不同生态环境之间的联系，与可能共享洄游物种或者与其他相连的海洋保护地所在国建立国际海洋保护地友好关系。以海洋保护地生态环境的保护，反向维持健康的海洋和沿海地区。此外，《国家环境政策法》要求各机构在制定管理计划期间评估拟议行动的社会和经济影响，包括不同的备选方案，并收集公众意见。这一过程确保海洋保护地管理机构在作出决定之前明确考虑社会和经济影响，社区与公众也可以作为海洋利益可信的地方伙伴，为沿海地区海陆复杂的空间使用问题找到切实和公平的解决办法。美国也有地方为特定海洋保护地建立“friend”小组，开展教育、管理和筹资活动，以保护该区域的海洋保护地生态环境。

(三)其他国家和地区的海洋保护地法制

加拿大国家海洋保护区网络的空间规划框架由13个基于生态定义的生物区组成，以《加拿大国家海洋自然保护区系统规划》为依据，指导国家海洋保护地的系统发展，涵盖加拿大的海洋和大湖区。加拿大还专门为应对海洋突发事件，设立了沿海护卫队，负责海洋环境的保护。

欧洲的海洋覆盖面积大于欧洲大陆本身，欧洲海洋生态系统的变动对于欧洲大陆是极为敏感的。由欧盟组织发起的“EU’s Natura 2000”是世界上最大的协调保护地网络，其中集合了23个国家海洋水域指定区域(稀有、脆弱或者受到威胁的海洋物种以及特殊、稀有的海洋生态环境)的海洋环境网络是其中重要的子集之一。[14]

近年来，全球范围内海洋保护地建设的浪潮不断高涨，海洋保护地的位置不断向外扩展。英、法等国在海外领地纷纷建立大型远岛海洋保护地，虽然在保护海洋生态环境这面“绿色”旗帜下隐藏着这些国家的海洋政治野心，但从海洋生态系统保护和海洋资源安全的角度，远岛海洋保护地的建设对海域的管理和保护是十分必要的，对实现国际社会和海洋相关公约提出的建设目标也是有益的。[15]

四、陆海统筹视野下我国海洋保护地法制的优化与完善

海洋保护地是推进陆海统筹、海洋生态环境保护和海洋经济发展的重要切入点。随着国家对海洋事业的加大投入，国家对海洋保护地的保护也呈现出多样化发展趋势。这种多样性体现在陆海统筹下从单个海洋保护地的保护发展到区域海洋生态系统完整性的保护，在有限的区域需要满足更多的保护需求。我国进行生态文明制度建设试点和改革实践为海洋保护地法律制度的完善提供了良好的政策背景，海洋保护地法律制度改革的试点实践以及域外的海洋保护地法制建设也提供了丰富的经验和参考，但离形成科学合理的海洋保护地法律制度还有相当大的距离。在陆海统筹思维的更新下，需要不断优化我国海洋保护地法律制度，以推进海洋生态文明的建设。

(一)构建基于陆海统筹的海洋保护地法律法规体系

陆海统筹视野下我国海洋保护地法制的优化与完善需要以陆海统筹思维更新海洋保护地建设管理的法律法规。首先，海洋作为重要的国土资源，应在《宪法》中明文规定，以基本法确认海洋资源的重要性以及对海洋国土价值的肯定。其次，将《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中关于自然保护地的政策性要求，通过《海洋环境保护法》修订加以法律表达，从顶层设计出发，对海洋保护地类型、设置标准、保护原则、基本制度、法律责任、关联性保护等进行系统修订，在海洋领域建立“分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系”。(3)2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出了建设自然保护地体系的总体要求。切实推进海洋保护地及其他海域高质量开发利用的实现，真正做到依法治海，在保护海洋生态环境的前提下促进海洋经济的绿色发展同时，各地政府要因地制宜，制定和颁布该地区海洋保护地的发展规划，以此指导海洋保护地的开发与保护。根据不同自然保护地的类型、特点和功能，制定相应的支撑性和实施性法规，同时注重技术标准的完善，从而形成以“基本法+专类保护法+技术标准”为框架的完整的自然保护地法律体系。[16]

海洋保护地牵涉许多领域、部门和学科，从各国专门的海洋保护地法律制定和实施经验可以看出，通过制定专门海洋保护地法律，有利于加强陆海统筹的实际应用，从而为海洋保护地提供全面有效管理服务，并确保海洋资源的可持续利用和总体效益之间的平衡。另外，需要将海洋保护地法制建设与国家生态补偿制度建设紧密结合，在制定生态补偿相关法律规范时，对海洋保护地这类特殊保护地进行专门调研考察，制定专门的海洋生态补偿标准和规范，以实现通过对损害海洋资源环境的行为进行收费，提高违法行为的成本，从而实现损害行为主体减少因其行为带来的外部不经济性，达到保护海洋生态环境资源的目的。[17]同时，组建专门的执法队伍，探索海洋综合执法机制，包括设立共同执法水域、建立共同执法水域执法协作平台、建立海上执法协作机制。沿海各省(区)应共同加强对交界水域执法监管，建立海洋统一信息共享机制，完善案件移交机制，有效防范海洋环境风险，不断健全海洋突发环境事件应急管理机制。

(二)推进海洋保护地多元共治体制的建立

海洋与陆地一样，都是人类生存发展的重要物质来源和空间载体，是国家国土资源的重要组成部分，理应在国家发展中具有同等重要的地位。陆海统筹应该建立陆海法律制度协调机制，实现陆域经济的支撑作用和海洋经济的引领作用相结合，突出海洋国土开发的优先地位，加快发展海洋经济，切实提高我国经营海洋的能力，维护海上主权、权益和安全，更加充分地发挥海洋在国家发展和安全中的作用。

随着国务院机构改革的尘埃落定，为了有效促进海洋保护地管理的顶层设计，适应新时代海洋生态文明建设的需要，应将符合我国国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，明确责任主体及其责任范围，为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。涉海行政主体，自然资源部、生态环境部，应按照法律分工及三定方案，基于海洋生态文明建设，针对海洋保护地中资源利用、生物多样性保护以及陆源污染、海洋倾废、海洋石油勘探开发、船舶污染等进行海洋环境污染防治制定相关适用规范。沿海地方政府，需要推进建立跨越海陆部门行政权界、跨越各省市的行政边界的海洋行政管理体制，加强区域间合作与交流，通过适当的政策激励与约束，全面地、长效地推动陆海统筹发展。对于市场主体与社会公众，海洋相关管理部门可以通过指导与建议，推进企业在海洋规制与生态保护激励措施中寻求最佳生产方式。域外海洋保护地采取调动基层社区参与海洋管理，已经证明了社会公众的自发参与是降低海洋保护地建设管理成本、增加保护效率的重要方式。构建公众信息交流平台，既有助于保障公众参与保护地规划和管理过程的权利，也能够促使海洋保护地的管理更为科学、更为民主。随着先进的海洋生态文明理念的传播，市场与公众参与到海洋保护地管理的工作中，社会整体的海洋保护意识也会相应提高，并形成良好的海洋生态文明社会氛围。另外，就导致海洋生态环境破坏的环境犯罪行为而言，应结合海洋监测与海洋损害评估，对污染犯罪行为者进行司法追责追偿。

(三)对海洋保护地进行陆海合一的规划

陆海统筹是将陆域与海域看作两个相对独立的但又不是完全分开的系统，陆海统筹的统一规划不应局限在海岸带的狭小区域内。对于陆域经济来说，它不仅仅是强调沿海地带的陆域，还应包括更广阔地向内陆延伸的陆域资源，同样海洋资源的范围也应该有所扩大，甚至扩展为可以利用的全球资源。[1]陆海统筹规划有助于提高我国海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，建设海洋强国。自然资源部正在推动针对国家领土和海洋空间的统一规划系统。在这个系统内，基于生态系统的综合管理提出了新的海洋空间规划，(4)参见《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，该意见指出：“在建立陆海统一的国土空间规划体系方面，将坚持陆海统筹，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，全面分析海洋资源环境特征及资源环境风险，统筹划定陆海生态保护红线，优化海岸带开发利用，开展重点区域生态修复，形成陆海一体化的国土空间开发保护和整治修复格局。”这为海洋保护地的海洋生态保护与产业发展确定了发展方向。在法律法规方面，也需要建立海洋保护地的海洋生态保护与产业发展的协调机制，以保障新的海洋空间规划的建设。在这个国家领土和海洋空间统一规划的系统内，应建立陆海法律制度协调机制。在协调机制中，注重海洋与陆地之间存在的生态连通性，建立确认陆地和海洋两大自然系统中关于资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系和发展模式。沿海陆域产业布局要与海域资源环境承载能力相符合，在沿海地区的规划和工程项目环境影响评价中，要加强海洋生态环境保护方面的审查，坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生产能力。为了平衡保护与发展的矛盾，应根据不同类别采取多样化的保护策略，对部分生态价值意义重大的海洋保护地进行严格保护，部分保护地宜将保护与资源的可持续利用相结合，部分保护地则侧重于旅游产业的发展。根据自然增长、生物多样性和受保护目标估算生态系统资源和环境容量，充分利用海洋生态红线的补充作用，以帮助建立更灵活的海洋保护地系统。加强近海和浅海空间保护和生态修复，使陆域获得更多的休养生息空间。在强化远海和深海开发推进的同时建设远海海岛保护地，推进大面积离岸型海洋保护地的建设；在海洋生物多样性较高的区域，建设大型的海洋保护地，使其作为海洋种子库以维持海洋生物多样性，同时大型海洋保护地也可以为管理提供便利，节省管理成本。[18]立足陆海一盘棋的规划理念和陆海一体化的经济规律，打通陆地与海洋，维护海洋生态系统的稳定以及海洋资源的可持续发展。

海洋保护地法律制度的顶层设计，应从空间角度出发，通过整合、优化，以解决管理权责边界不清、重叠的问题。在涉海行政管理方面，通过机构改革，解决管理重叠、职责模糊的问题。在海洋保护地设立上，应构建科学合理、简洁明了的海洋保护地分类体系，明确海洋保护地的各种类型，并有效开展分级别的海洋开发活动。在区域和国际合作层面，应注重海洋保护地的集合联动保护，关注海洋保护地与相邻海域之间的联系，在国际海洋条约的支持下与我国周边国家开展海洋保护地生态环境保护的交流合作，为海洋物种的洄游等生物性流动提供相应的法律保障。此外，应对海洋污染治理、海洋生物多样性保护、海洋岸线修复、海洋产业资源、海洋经济发展金融服务、生态补偿等进行法治化治理，为构建保护海洋生态环境的长效机制，推动海洋生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障。

五、结语

海洋保护地法制变革是为实现海洋与陆地环境治理与政策的协调，构建统一信息平台，明确沿海地区陆域与海域经济价值的利益分配与保护地生态环境保护的责任归属，是在法律制度有力保障的基础上构建保护海洋生态环境的长效机制，推动海洋生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的实现。在陆海统筹视野下，海洋生态文明建设被纳入海洋开发总布局之中。海洋保护地作为陆海统筹的关键环节，是实现陆海联动、统筹规划的治理格局的重要部分，其对于海洋生态文明建设有着重要意义。在海洋保护地的建设与发展中，应以陆海统筹思维为指导，构建基于陆海统筹的法律法规体系，结合各地的海洋保护地的环境资源与开发规划，以法律为准绳推进陆域与海域的协同治理。由于海洋资源与生态的二元划分、中央与地方政府分级管理、公众参与等因素的影响，海洋保护地生态环境与开发的多元主体之间的职责划分与协同性存在着不足，应明确各主体职责，推进海洋保护地多元协同共治。陆海生态环境具有整体性，尤其是海洋的流动性特质的影响下，陆海统筹的重要性愈加凸显。海洋生态环境保护的大格局建设需要陆域与海域联动立法、联动规划、联动执行。在我国海洋生态环境管理体系重构和重建的关键时期，国家需要以陆海统筹思维进行系统谋划和决策，加强陆域与海域之间的衔接，系统开展海洋生态修复，防范海洋环境风险，拓展国际海洋治理交流合作。(致谢：感谢广州市人文社会科学重点研究基地广州绿色发展法治研究中心2019年招标项目“粤港澳大湾区环境法治问题研究”(230-X5219082)的资助。)