医疗救助的立法思路和相关内容之我见*

张 梁

2020年3月5日，中共中央、国务院发布了全面建立中国特色医疗保障制度的重大决策部署文件——《关于深化医疗保障制度改革的意见》，提出了“健全统一规范的医疗救助制度”；2020年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，进一步明确了“健全医疗救助制度”。医疗救助制度作为民生保障战略下的重要制度，不仅凭借托底定位衔接了医疗保障体系和社会救助体系，而且是健康扶贫战略下防范和化解因病致贫、因病返贫的重要机制。自2018年国家医疗保障局成立，整合了民政部等部门关于医疗救助相关职能，以“大部制”医保管理体制推进医疗保障系统性、整体性、协同性改革[1]，但与此同时，当前医疗救助的立法构建难以适应体制改革的问题凸显，逐渐表现出统筹能力低下、无法全局性地制约引导、加大了盲目性和不确定性[2]。本文以国家医保局“大部制”改革为背景，在我国医疗救助立法现状基础上剖析存在的问题，提出制定“医疗救助条例”的立法思路和具体内容，为《社会救助法》《医疗保障法》提供医疗救助制度的配套立法完善建议。

1 我国医疗救助立法的现状

我国医疗救助制度的构建在很大程度上体现于国家和地方医疗救助立法的规定。自1990年上海市率先对医疗救助制度进行试验构建起，我国便开始探索建立医疗救助制度，并逐步尝试出台政策、制定法规，直至医疗救助制度基本定型，并初步建成了医疗救助制度法律规范体系，但同时也面临日益突出的问题。

1.1 构筑起初级医疗救助法律制度框架

自2003年《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》和2005年《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》正式提出建立我国农村医疗救助制度和城市医疗救助制度开始，到2014年医疗救助作为社会救助体系专项制度于《社会救助暂行办法》中被正式确立，再到2015年《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》提出从城乡分设到统筹整合，最终形成了城乡医疗救助制度(常规医疗救助制度)。这期间围绕医疗救助的行政管理、范围内容、经办服务和制度衔接展开立法，构筑起以贫困人群为救助对象，以资助参保参合、救助部分费用的方式，以紧密衔接基本医保的救助标准，以政府财政为主、社会多方筹集为辅的救助资金。与此同时，2012年在城乡医疗救助的基础上开展重特大疾病医疗救助制度建设，2013年开始建立疾病应急救助制度等，初步构筑起了以常规医疗救助为主体制度，以重特大疾病医疗救助、疾病应急医疗救助等为特殊制度的初级的、分散的医疗救助法律制度体系。此外，医疗救助和其他相关制度(基本医疗保险、大病保险等)之间进行衔接，弥补了医疗保险制度的空白和不足，优化了基本医疗保障结构体系。

1.2 形成国家与地方多层次医疗救助法律体系

医疗救助立法遵循“地方试点探索、国家政策构建、法律规范总结”的路径，进而确立了医疗救助基本的法律制度体系。2019年12月通过的《基本医疗卫生与健康促进法》第八十三条第三款首次以法律的形式明确了医疗救助是医疗保障体系的重要组成部分。2020年9月，民政部联合财政部发布了《社会救助法(草案征求意见稿)》(以下简称“草案”)，采用一揽子方式将医疗救助制度纳入整个社会救助体系。从地方立法文本来看，各地医疗救助制度建制之初具有附属性，附属依托于相关医疗卫生体系和医疗保险制度，随后国家逐步从政策与规范上对医疗救助进行了相对独立的专项规定，一些地区在此基础上或出台详细实施规则，或进一步依据国家政策与原则自发创新立法。以广州为例，2012年出台了《广州市医疗救助试行办法》，2016年分别出台《广州市医疗救助办法》和《广州市医疗救助办法实施细则》，2018年至今逐年对上述规范进行修订完善。由此，国家与地方形成了法律、行政法规、部门规章及地方法规、地方规章、地方规范性文件等国家与地方多层次、多效力、多位阶的医疗救助法律体系。这种共同立法管理方式能够很大程度节约统筹完善成本，有助于将责任主体层次明确地分散落实。

1.3 依循渐进提升式的医疗救助立法逻辑进程

渐进提升立法尤其表现在各地医疗救助立法文本数量逐步上升，针对不同人群和不同项目分类制定了配套措施，特别是对城乡贫困人群发挥了托底保障精准扶贫的显著作用；由单一的大病救助逐步向分类的综合救助转变，各地不仅完善大病救助，而且以资助参保参合为重点辐射式衔接多种救助方式；救助内容不断精细化，不仅医疗救助制度本身得以立法和完善，制度内部的救助资金管理、救助对象确立等内容也逐步通过“小切口”立法进行专项设立；救助对象逐步扩展，由低保对象、特困供养对象扩展到低收入、因病致贫等特殊对象；救助范围逐步增加，从基本的大病保障救助逐步增加至常见病和预防保健救助；救助待遇提升，逐步减少个人分担比例。

2 我国医疗救助立法存在的问题

整体省视我国医疗救助有关立法规范，一是立法层级偏低，国家层面以行政法规和部门规章为主，地方层面以政府规章和规范性文件为主[3]；二是立法碎片化严重，未有统一的、专项的、系统的立法；三是授权式、原则式立法居多，部分规范可操作性偏低。除此之外，医疗救助制度内部不同结构要素的立法同样存在问题。

2.1 救助对象认定较为单一

其一，从救助认定层面看，一是目前认定标准相对模糊、缺乏基准性规定。《社会救助暂行办法》对于医疗救助对象认定条件没有明确，草案第二十五条虽然规定了认定条件但属于授权式规定，而相关配套的规范性文件对于医疗救助对象认定条件同样笼统宏观、缺乏操作性。二是认定救助对象的标准依然是经济条件，各地方实践中大多采用“家计调查法”，即对居民家庭收人和支出及与其有关的基本经济情况进行专门调査[4]。这种认定标准将医疗救助对象等同于贫困对象，缩小了救助对象范围。医疗救助的对象应该包括整个处于健康贫困状态(即健康水平低于社会基本标准)的人群，而不应只覆盖生活水平低于贫困线以下的贫困户中的生病人群[5]。其二，从救助范围层面看，上述认定条件导致了医疗救助范围被限缩，甚至产生应助未助、救助重叠等现象。根据《社会救助暂行办法》第二十八条的规定，医疗救助对象为最低生活保障家庭成员、特困供养人员和县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员；草案第十四条规定了9种社会救助对象，但根据草案第三十条对于医疗救助的规定，医疗救助对象为最低生活保障对象、特困人员、低收入家庭成员等符合条件人员。但上述规定，一是没有直接明确将那些因病致贫家庭重病患者作为医疗救助对象，二是对于符合条件的其他救助对象的范围没有进一步明确，诸如见义勇为造成的严重伤病残者、较严重的精神病患者、重大传染病救助对象等[6]。

2.2 救助方式较为初级

我国医疗救助方式包括三类：一是资助参保参合，二是门诊救助和住院救助，三是一些特殊的救助方式。所谓特殊的救助方式，如针对突发公共卫生事件遭受疾病或患有特定传染病的困难人群，救助方式为减免医疗费用或实行先收治、后结算；此外，一些地方立法规范中对于特殊人群进行了特殊救助规定，如针对支出型贫困家庭等进行的限次定额救助。目前，《社会救助暂行办法》第二十九条对于特殊救助方式未有明确规定，草案第六条也只是原则性地规定了社会救助的应急机制，对于医疗救助的其他救助方式未有进一步明确。由此产生的问题，一是地方立法规定的救助方式复杂多样，无形中增加了制度衔接的障碍，不利于跨地域医疗救助流动、不利于不同医疗救助机制之间的内部衔接，在国家现有规定的初级救助方式下也不利于医疗救助与医疗保障相关制度的外部衔接。二是初级救助方式不利于综合救助方式的展开，虽然目前医疗救助出现“福利化”倾向，但其实是未能兼顾扩面与保重点之间的平衡。随着我国贫困结构逐渐发生变化，单一的、初级性的救助手段难以满足多样化需求，例如，困难家庭对托老服务、养老护理及社区长期护理服务等的需求持续增大[7]，这将倒逼综合救助方式的催生，这也亟需立法加以统一规定。

2.3 救助待遇差异较大

囿于我国地区之间经济发展不平衡、医疗资源分布不平均，国家对于医疗救助待遇通过起付线、封顶线、救助比进行调节控制，具体的标准则由各地政府部门制定，由此导致了现实中各地救助待遇标准差异较大、难以在更高层级上进行统筹。一是授权性立法居多，致使很多规则难以落地、实质内容付之阙如，最突出的问题是缺乏明确的授权标准，诸如授权的目的、范围、内容、期限、程序等要素在我国法律规范授权中缺乏明确的规定[8]；二是救助待遇立法过于笼统且弹性较大，实践中不利于执行，制度的非公平性难以充分保障救助需求。由于救助待遇和救助比例缺乏基准，外加各地临床药品和医疗服务的差异较大，致使医疗救助在不同地区出现不同待遇标准。如果无法科学合理地针对不同救助对象来调整医疗救助待遇和救助比例，就会造成资源分配不公平、影响受助人员医疗救助权利的公平性。

2.4 管理机制尚未完全定型

国家医疗保障局将分散在多部门的医疗保障管理职能并入，不仅仅是为了解决管理分散的现实问题，更是为制度的完善、制度间的整合协调以及地区间的制度整合协调创造管理条件[9]。虽然目前医疗救助主管部门统一归属于医保局，但由于没有明确的医疗救助组织管理办法颁布，导致了实践中经办、监督等职权混淆、混乱，进一步加大了未来整合统筹的难度。对于经办机构来讲，各地呈现出多种样态，如依托于社会医疗保险经办机构的“依托型”救助经办，以社会医疗保险经办机构为主、其他机构进行协同辅助的“组合型”救助经办，以各主管部门及其下设机构负责具体事项权责的“分散型”经办等。而相关立法对于监督机构则同样没有明确。这种非制度性的管理机制导致行政管理简单粗放、与经办机构“政事不分”，也难以进一步提高决策、经办、监督等各个机构的权威性、专业性和稳定性，更难以打造统一的社会治理机制和一体化的医疗救助公共服务平台。

2.5 救助基金缺乏统筹管理

一是没有明确筹资责任。目前，无论是《社会救助暂行办法》、草案，还是《城乡医疗救助基金管理办法》《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》等法律规范均没有对相关主体的筹资责任进行明确。医疗救助基金主要来源于财政拨款[10]，如何协调中央财政与地方财政关系、如何确定上级财政对经济困难地区给予补助的比例等，亟需立法明确。否则中央与地方财政支出责任将缺乏法定约束和预期，易造成各地筹资责任混乱，影响医疗救助质量。二是没有规定常规医疗救助基金和疾病应急救助基金之间的关系。《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》中明确提出了设立疾病应急救助基金，但在《城乡医疗救助基金管理办法》第四条中只是规定了建立“城乡医疗救助基金专账”，没有提及疾病应急救助基金。草案第五十二条第二款虽然提及了疾病应急救助基金，但对于疾病应急救助基金与常规医疗救助基金设立关系没有明确。实践中，城乡医疗救助基金主管部门为医保部门(原为民政部门)，而疾病应急救助基金主管部门为卫生部门。医保局的建立，必将全面整合各项分散的医疗救助基金，也应立法明晰常规医疗救助基金和疾病应急救助等特殊制度基金之间的关系。

3 制定“医疗救助条例”的制度环境与契机

实现获得公平医疗救助的过程，体现在医疗救助立法完善的过程。面对上述问题，亟需制定完备的专项“医疗救助条例”。而构建医疗保障局“大部制”的管理体制，必将加快医保制度的整合与优化步伐，促使制度走向公平[11]。这不仅为医疗救助立法发展明确了方向，提供了制度上的保障，也为制定“医疗救助条例”创造了可行的环境与契机。

3.1 为医疗救助立法树立了新理念

科学理念的确立恰是先于制度设计，完善医疗救助立法需要在医保局“大部制”下全面总结和提升医疗救助法律理念。其一，以保障医疗救助权为根本。《宪法》第四十五条规定了公民的物质帮助权利，而医疗救助权恰恰是对该抽象权利的提炼，同时医疗救助权又属于社会救助权和医疗保障权等基本人权，这些权利正是通过医保部门行政给付过程中得以具体实现。因此，构建医疗救助法律制度不可偏离人权本质[12]，这也是医疗救助立法完善首要秉持的理念宗旨。其二，以公平享有基本医疗救助服务为目标。现阶段从制度的社会政策效应亦或是人权保障的角度看，将医疗救助制度的理念理解为“减轻患病家庭的经济负担”较为片面化，不足以支撑整个制度建构[13]。而实现贫困者人人得享基本医疗救助服务应为医保局管理医疗救助的核心理念，整合碎片化的制度并兼顾常规制度和应急制度，使得救助效益最大化，达至有效性、可及性和针对性，如此才符合这项制度对社会公平、正义的追求。其三，以建立可持续医疗救助制度为导向。可持续发展理念由来已久，自1987年联合国世界环境与发展委员会的成员于《我们共同的未来》中第一次阐述了“可持续发展”的概念后，很快得到国际社会的认可并被多国确定为社会保障制度建设的价值理念。我国同样重视“可持续发展”基本方针，将之作为原则载入了社会保障相关立法规范。不过，我国在医疗救助立法规范设计上还需进一步契合当下贫困结构的转变，将可持续理念体现于各项内容之中，以解决由此引发的医疗服务资源和基金结构失衡等不可持续问题。

3.2 为医疗救助立法指明了专项立法体例

根据国家医疗保障局立法规划，2018年～2022年医保局相关部门负责研究制定《医疗保障法》的立法工作。医疗救助作为基本医疗保障体系的重要组成部分，其立法完成度必然影响基本医疗保障立法的进程。同时，《社会救助法》颁布后也同样亟需出台医疗救助专项立法予以细化实施。因此可以说，“医疗救助条例”的制定既是《社会救助法》的配套实施法规，又是基本医疗保障立法构建的重要一环。具体包括：其一，专项立法。从外部看，纵观医疗救助立法建制，由地方试验探索到国家政策引导立法，经历了从附属到专项、从分设到统筹、从笼统到精细的过程。从地方层面看，一些经济发达的地区已经出台当地的医疗救助专项立法规范并加以逐步完善修订，医疗救助立法由社会救助立法的下设内容走向独立专项已成必然趋势。从内部看，当前医疗救助立法呈现出碎片化分散状态，不同医疗救助具体规范多散见于部门规章，这势必影响制度内部效力，进一步造成多样性、碎片化、非理性福利扩张等立法瑕疵，客观地损害医疗救助制度的统筹性和可持续性，因此须以医保局为主管部门全面整合形成专项立法予以矫正和完善。其二，行政法规层级。医疗救助专项立法层级，可先由国务院通过一个有关医疗救助的行政法规，各省、直辖市、自治区根据该行政法规并结合本地区的情况再制定实施办法[14]。之所以将立法层级定位至行政法规，一是从实施效力角度看，当前国家关于医疗救助立法规范多为各部门出台的规章，易出现部门之间的利益博弈，难以进一步形成整合力度。今后以医保局为整合平台，衔接国家卫生健康委员会、财政部等多部门资源，由国务院出台行政法规，效力于各部门及其下设机构，避免权责冲突、权力真空的现象。二是从法律规范体系衔接角度看，“医疗救助条例”作为行政法规，既可以统领医保局等部门出台的部门规章、规范各地方政府出台的政府规章和规范性文件，也可以与《医疗保障法》《社会救助法》等法规衔接，同时各地区可出台不低于政府规章层级的地方实施办法，进一步完善统一规范的、多效力层次的医疗救助法律体系。

3.3 为医疗救助立法提供了制度改革共识

医疗保障局的建立标志着中国新医改进入新时代，从制度改革角度看，医保局通过筹资体制、给付结构、经办模式的重构，既将有碎片化的基本医疗保障体系整合为以省为单位的制度体系，也为“医疗救助条例”的立法提供了体制改革的基本共识。其一，筹资体制。筹资责任上，随着医保局推进省级统筹，制度设计上逐步增加省级支出责任，更加规范明确省及以下政府间财政共担机制将会逐步建立健全[15]。筹资协同上，为避免由于筹资结构单一带来的风险，在省级统筹基础上将平衡省内区域差异，以全方位提升省内、省际整体均等化水平。其二，给付结构。医疗救助制度的职责是解决基本医疗保险所不保的医药费用，因此，给付范围和给付水平上将逐步改变简单跟随基本医疗保险目录的方式，使得医疗救助与基本医疗保险形成有机的衔接，从根本上解决困难群众基本医疗保险目录外医疗费用负担沉重这一问题[16]。诸如对于一些突发公共卫生事件所需的药品纳入临时性救助，建立省级统筹下的“常规+应急”给付救助范围。其三，经办模式。在医保局主管之下明确医疗救助经办模式，构建医疗救助经办机构的治理机制，确定其设立程序、治理结构、治理机制、管理监督为逻辑框架的经办机构组织规范，停止地方较为混乱无序的情形，逐步推进医疗救助经办机制的法制化。

4 “医疗救助条例”制定的基本原则与内容

4.1 “医疗救助条例”的基本原则

其一，保障基本医疗救助原则。此为目标性原则，亦是“医疗救助条例”之根本性原则。此原则涵盖以下内容：一是“保基本”，医疗救助的兜底性制度定位既决定了其无法如基本医保“全覆盖”，也不能像商业保险提供改善性医疗需求，其只能针对贫困人群提供满足其基本医疗服务需求、保障救助对象基本健康。但同时，“保基本”作为一项法定基准，应当具备普遍社会所共识的标准，那就是及时有效。二是保障救助对象享有基本医疗救助权，体现在“医疗救助条例”中主要指应保障救助对象享有满足其基本医疗服务需求的权利。对于救助对象而言本质上是权利，而非单纯的物质给付或经济给付。当前个别地方出台政策，将医疗救助的范围标准进行盲目扩张或限缩，混淆了医疗救助和医疗保险等相关制度，甚至混淆了医疗救助与公共卫生等不同体系之间的关系，都是不符合保障基本医疗救助原则的表现。

其二，国家给付原则。此为手段性原则。医疗救助是一种单向性的国家给付，是法定的国家义务，这种给付义务特指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务[17]。国家给付原则涵盖以下内容：一是国家给付内容的分类。国家给付内容包含金钱给付、物质给付和福利服务[18]。由于医疗救助方式逐步向多元综合方式发展，因此医疗救助理应涵盖上述三种给付，只是由于当前我国整体医疗保障体系的初级性导致了医疗救助依然以金钱给付为主，如资助参保参合。未来在制定条例中应当充分发挥并拓展国家给付原则，在金钱给付为主的基础上，发展物质给付和福利服务。需要特别说明，福利服务并非指医疗救助的“泛福利化”，其本意乃是包含一些广义上的医疗照顾与帮助；相对于金钱给付和物质给付，这种给付对于贫困老年人的照护、突发公共卫生事件时贫困家庭的救助保障等具有较强的现实意义。二是有权和有份相统一。有权是指普遍性，医疗救助对于贫困者均应当予以救助；有份是条件性和限制性，并不是所有贫困者的救助标准、救助方式均相同，应当避免过分平均化和模糊化，应向精准化、标准化方向发展。三是非唯一主体。纵观社会保障制度体系，给付主体不仅包括国家，也包括社会和个人[19]，没有社会成员广泛参与的医疗救助是不利于制度可持续发展的，第三部门、民间慈善等都是对于政府给付的重要和必要补充。因此在制定条例中，不仅要规范中央和地方政府财政的主要责任，也要规范其他社会给付主体的分担。

其三，与经济社会发展相适应原则。此为程度性原则。从医疗救助立法角度看，至少包含以下内容：一是发展相协调。所谓发展相协调，是指医疗救助应当兼顾自身发展与医疗保障体系其他制度之间的衔接，尤其是和医疗保险的衔接。当前医疗救助无论是从救助目录、救助标准，还是救助经办机构等，很大程度上可视为是医疗保险制度的补充和延伸。但这并不能影响对医疗救助给付结构进行适度调整，只是不得破坏现有的医疗救助基金承受能力、不得突破现有的医疗保障体系架构。二是统一与多元。法规是对于经济关系和社会关系的集中表现，法规需要兼顾强制与灵活，尤其是国家与地方之间的立法关系。“医疗救助条例”的制定依托于国家医保局“大部制”进行展开，为的是做好下一步省级统筹直至全国统筹。但国家立法的统一，不等于不顾及各地方的实际情况、不等于地方立法不能发挥积极主动性。因此，要做到国家立法的统一化与地方立法多样化并存。三是分层与动态。对于医疗救助制度，应当综合考量其内设机制之间的关系，并且用科学化、精细化的方法针对不同层次的救助对象展开不同方式、不同标准的救助，这样才能够进一步巩固国家给付原则中的“有权”和“有份”，兼顾扩面和保重点。此外，分层的精确离不开动态调整。与经济社会发展相适应原则实际上是一个动态原则，一方面经济社会发展水平决定救助水平，另一方面救助必须随着经济社会的发展而发展[20]。

其四，属地管理原则。此为程序性原则。本文所指的属地管理原则是不论救助对象的户籍，只要处于有关法规适用的领域内且符合医疗救助条件的，一律适用有关医疗救助法规、享受应有的医疗救助服务、接受区域内医疗保障部门的管理。由于我国不同地区医疗救助标准不同，外加贫困流动人口和异地就医逐步增多等原因，导致现有的以户籍管理为主的规定早已不适应当下的医疗救助。虽然部分地区如《甘肃省城乡医疗救助试行办法》第四条、《广西壮族自治区城乡医疗救助实施办法》第六条等均规定了医疗救助实行属地管理原则，但由于我国医疗救助制度和医疗保险制度的紧密衔接与难以分割的特征，导致了医疗救助以经常居住地为属地管理原则的改革受制于初级阶段医疗保险制度的属地管理改革。打破救助对象城乡户籍分割以适应流动性是医疗救助制度整合和统一的必经之路，因此属地管理原则应当突破户籍管理，明确以经常居住地为主来确定救助对象。这样不仅能够方便医疗救助对象享受基本医疗救助服务，也能够对于解决流动性的医疗救助纠纷提供法理依据。

4.2 “医疗救助条例”的具体内容

其一，救助对象。一是建立救助对象及时、精准识别机制。建立综合认定标准，包括经济条件、医疗服务需求等，同时尝试规定对于有条件的地区将属地管理原则下的经常居住地作为综合认定标准之一；建立明确的核算方法并量化指标；建立动态监测机制，定期对救助对象的资质和条件进行筛查。二是适度扩大救助对象范围。在现有最低生活保障家庭成员、特困供养人员、低收入救助对象基础上，立法明确纳入因病致贫家庭重病患者、疾病应急救助对象、特殊重大传染病救助对象、县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。这样通过救助对象范围的进一步明确和扩展，将分散的常规医疗救助、重特大疾病医疗救助、疾病应急医疗救助、传染病救助等制度进行初始整合。

其二，救助方式与待遇。一是救助方式要变初级救助方式为常态的、主动的、综合的救助方式。整合现有资助参保参合、门诊和住院救助，对于实践中具有代表性的特殊救助方式予以列举明确，拓展物质给付和福利服务等多元综合救助方式；同时，通过医疗救助方式与相关联的制度进行衔接，形成主次有序的医疗保障给付制度体系。二是救助待遇应逐步提升公平性，但要稳中求进而避免“福利危机”和“财政危机”。因此，需要立法对救助待遇进行基准规定，同时兼顾中央与地方财政情况。例如，结合当前全国医疗救助整体待遇水平，尝试将“全面资助重点救助对象的参保参合”“低收入对象救助比例不低于50%”等作为基准进行规定；进一步明确待遇标准授权的范围、内容、期限、程序等构成要素。

其三，救助经办管理。无论是医保行政部门还是其下设经办机构，均需在“医疗救助条例”中明确主管部门的授权，以便有效地处理政事关系，依法推动统一标准、整合业务、契约机制、打造平台、综合治理的工作[21]。包括对医疗救助的组织定位、经办定位予以明确，以便为省级统筹乃至全国统筹做好制度安排；对于医疗救助的决策、执行、监督机制进行明确，制定好权力清单，弥补诸如《国家医疗保障局行政执法事项清单(2020年版)》中关于医疗救助执法依据的空白；针对错救、漏救、救助重复、救助不及时、救助不彻底等问题，明确相关主体的救济权利和途径。

其四，救助基金。医疗救助基金完善的方向是健全严密有力的基金监管机制，改变不统一的救助基金账户、分散的基金收支体系，将其法制化统筹会更有利于医保局监管。诸如立法明确中央与地方各级政府部门之间的筹资责任，采用分档按比例分担的办法以减轻基层筹资压力；建立医保局统一管理的医疗救助基金账户，账户可以下设多个子账户，包含城乡医疗救助基金账户、疾病应急救助基金账户等，并做到专项管理、分账核算、专款专用；建立医疗救助预付款机制、常规支出机制和应急支出机制相互统一协调的多元支出机制；尝试将关于城乡医疗救助基金、疾病应急救助基金相关管理办法统一纳入“医疗救助条例”中进行整合。