大数据背景下突发性公共卫生事件跨界治理的伦理意蕴

李诗悦

(北京邮电大学经济管理学院，北京 100876)

一、引 言

自从有组织专业分工就存在跨界治理问题，但跨界治理理论的兴起却只有一二十年历史，其理论探索与实践改革的主要领域就是突发事件跨界治理[1]。

从抗击SARS开始，我们越来越认识到信息公开、协同合作的重要性。十余年，由于大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术迅猛发展，人类社会已进入快信息时代，信息传播范围更广、速度更快、内涵更加细腻与丰富，从而使得突发性公共卫生事件的跨界性质更加显著，突发性公共卫生事件多元治理体系应运而生。大数据技术、云计算以及人工智能技术的飞速发展，越来越多的普通民众具备了掌握和处理各类数据信息的能力，并日益深度介入突发性公共卫生事件的跨界治理之中，使得跨界治理的复杂程度进一步深化。截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿人，互联网普及率达70.4%[2]。突发性公共卫生事件多元治理主体能够更快速、更全面、更深入地掌握和利用疫情的各种信息资源，并在跨界治理过程中实现决策非程序化。然而，这种非程序化决策的跨界治理缺乏规范化的行为准则，传统的伦理道德受到挑战。面对如今重大突发性公共卫生事件威胁，如果我们的治理伦理价值观还停留在SARS防控时期，恐难再适应城市治理现代化的要求。

在大数据背景下的突发性公共卫生事件跨界治理过程中，不同治理主体的价值目标与实现价值的手段差异越来越凸现，从而导致大数据背景下突发性公共卫生事件跨界治理的社会伦理嬗变，以政府作为单一主体的重大疫情处置传统模式陷入高风险、高成本、低效能困境[3]。深入分析大数据背景下突发性公共卫生事件跨界治理的伦理缺失及其原因，重建大数据背景下突发性公共卫生事件跨界治理的伦理秩序，对于推动我国大数据时代突发事件跨界治理创新具有重要意义，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的新课题。

二、突发性公共卫生事件跨界治理的伦理价值分析

大数据技术的迅速发展为多元主体参与疫情防治提供了强大支撑，与此同时，大数据技术也为多元主体维护自身利益和迅即了解他人利益诉求带来方便，从而使得传统意义上的突发性公共卫生事件伦理价值观念受到挑战。

1.多元价值观念交织无法改变基本的道德底线价值不变性

底线伦理是指维护一个社会正常秩序所必需的、社会所有成员不论何种身份地位都必须遵守的行为规范[4]。如果公民缺失基本的底线伦理，基本伦理价值观遭到侵蚀，就像生物体缺失免疫系统一样，必然走向崩解。我国正处于社会主义现代化转型期，由于大数据技术的介入，经济结构、价值观念、文化形态正在发生深刻变化，多种价值观念交织在一起，这不仅造成了很多社会问题，而且呈现出底线伦理“后退”之警示现象。

“底线伦理”源于罗尔斯《正义论》中提到的“起码要求”这一概念[5]。何怀宏认为“公民应该遵守的道德底线”有3个内容: 第一是最基本的公民道德，如尊重生命;第二是与制度和法律密切相关的公民义务，如遵纪守法，积极履行公民义务;第三是各行业应该遵守的职责或特殊行为领域内应具备的职业道德，如官德、师德和网络伦理等[6]。总体来说，“底线伦理”指公民基本的道德行为规范和应尽的道德义务。这种源自“起码要求”的“底线伦理”的概念，是不可让渡、没有商量余地的基本规范伦理。它代表着“最基础的”或“最重要的”的含义，具备普遍性和义务性的基本属性。它要求公民能够起码做到“勿以恶小而为之”，即不做违背道德之事。

由于大数据技术的介入，多元治理主体拥有了一个共同治理的机会与平台，多元主体不同的道德价值观念交织在一起，形成了对立的局面，催使突发性公共卫生事件跨界治理的难度加大。但是，任何治理主体不能以大数据为借口而逾越最起码的道德底线，做出有违道德之事。一个社会的“底线伦理”并不是要求治理主体能够完全平衡多元价值冲突，达到“个体德性”与“公共德性”的一致，从而实现社会的“最高至善”，而是要求每一个治理主体在面对突发性公共卫生事件跨界治理的多项义务选择之时，能够遵守最基本的德性，比如：首先，尊重每一个突发性公共卫生事件治理中所面临的生命；其次，能够履行自己最为基本的“起码义务”，比如遵纪守法；最后，能够遵守每个人的职业道德。

2.伦理价值目标从单一化向多元融合渐变过渡

“多元伦理”作为新时期中国社会生活的有机内容，不仅是多元社会结构的必然产物，也与现实主体的道德素养和需要密切相连[7]。在以政府作为单一主体的突发性公共卫生事件处置传统模式中，民众只在意政府应急处置程序是否合理，应急处置制度是否完善。而我国政府也一直以单一化的“程序正义”为突发性公共卫生事件应急处置基本原则，尽可能保护大多数公民的群体利益。民众坚信只需要严格地遵循程序正义原则，维护处置过程的公平公正，无论得出的结果如何，都是一个公平正义的结果。

从传统的突发性公共卫生事件应急管理模式看，面对突发性公共卫生事件，在两种或者多种道德义务选择发生冲突时坚持传统的道德价值经常会得到民众的理解与支持。但是，近年来，大数据技术的快速进步使得原有的突发性公共卫生事件应急处置法律体系受到严重挑战，如果坚持用传统而单一的价值观来进行道德决策，能否平衡多元治理主体的利益诉求，维持正常的治理效率，已经受到越来越多的质疑。突发性公共卫生事件是突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[8]，它具有高度的不确定性和紧急性，其应急处置错综复杂，一旦错过“黄金防控期”，则会产生十分严重的后果。完全依靠法律的社会治理可以说是近代早期的一种极具偶然性的选择。现在，人类正在走向后工业社会，后工业化进程中的高度复杂性和高度不确定性已经证明法律的法理遇到了严峻挑战。互联网所预示着的网络虚拟世界会给突发性公共卫生事件处置增加难度，治理主体不可能完全依靠法律抑或是某一单一化的价值观去开展治理，而是需要合乎“最高善”的治理。在网络舆论发展迅速的今天，无论摒弃任何一方的利益，都会遭到民众质疑，甚至是引发一场网络舆情。

亚里士多德认为，人与人相互之间要追求“中庸之道”，这是人们所追求的 “最高的善”[9]，这种“至善”治理模式，意味着突发性公共卫生事件跨界治理的终极价值目标是不同治理主体间在频繁的交往和互动中达成共识，并形成超越各自不同利益的公共利益，追求“和而不同”的多元伦理价值目标融合，既以“防控效率”为公共价值目标，控制好疫情，也不完全牺牲某一治理主体的单一化伦理价值目标。

3.伦理价值手段从权责分明向联动合作转变

柏拉图认为，政府官员按各自天性,各处其位、各司其职、互不相扰,就能实现社会正义、和谐发展，坚守权责分明是一切行政道德的逻辑起点[10]。在以政府作为单一主体的突发性公共卫生事件处置传统模式中，各级政府及其官员权责清晰是伦理价值内容的核心，不同区域或部门的政府机构之间结成突发性公共卫生事件跨界治理协作关系。然而，随着大数据技术不断融入社会生活，突发性公共卫生事件跨界治理中的权责关系变得越来越复杂。大数据技术为多元治理主体联动合作提供了保障，一味强调固化的权责担当并不符合多元治理主体的实际情况。联动合作既是突发性公共卫生事件跨界治理的科学要求，又是应急管理的伦理道德规范，同时也是实践政府善和公民善高度统一的根本途径。

在突发性公共卫生事件处置传统模式中，政府作为单一主体的道德责任主要包括职责义务与后果担当两个方面。政府各职能部门的权力和责任界限十分清晰，政府官员不仅要履行相应职责，同时还要对自己的行为承担失职后果，责任追究指向明确。然而，近年来，突发性公共卫生事件频频发生，这些事件发展速度之快、波及范围之广远超出人们往常的想象，经常会使得突发性公共卫生事件中政府的权责关系变得模糊。利用大数据技术，不同区域、不同部门的政府机构很快就能发现，独立处置突发性公共卫生事件既不在自身权力范围之内，自己也没有独立承担责任的能力，以权责分明为宗旨的行政伦理无法满足突发性公共卫生事件跨界治理的实际要求。在这种情形下，一种被称之为“流动权力”的临时性应急处置权力机构应运而生，但“流动权力”的行使在政府垂直分权与横向衔接方面仍然面临许多困难，治理主体的权力与责任“流动性”使得权力与责任的刚性都大大软化，多元治理主体缺乏治理能动性，难以突破自己的职能范围主动积极地投入到突发性公共卫生事件跨界治理当中，过度强调事后问责往往催生出虚假治理。

由于大数据技术的深度介入，治理主体在应对突发性公共卫生事件时，其行为选择的随机性增强，应急反应机制更为灵活，多元治理主体的多元利益能够更好地得到平衡实现，政府主导下的传统应急处置协作行动模式难以为继，客观上要求各种治理主体必须联动合作。而合作行动中的人必须是为善之人，反映在人际关系上，突出表现为诚信。正是多元治理主体基于利益平衡的共同信任，才能构成多元治理主体随机行为选择和灵活反应的责任担当合作基础。大数据背景下突发性公共卫生事件跨界治理中，多元治理主体在高度复杂性和高度不确定性条件下的联动合作是服务和从属于人的共生共在的，每一个行动者的每一项行动都必须指向人的共生共在，也只有以人的共生共在为目标的行动才是真正的合作行动，才能更好地提高突发性公共卫生事件跨界治理效率。

三、突发性公共卫生事件跨界治理的伦理问题

大数据技术作为21世纪极具规模性、多样性、高速性的综合技术，在突发性公共卫生事件跨界治理中不仅使得伦理价值目标发生了改变，还会因为大数据技术异化引发伦理失范问题。

1.治理主体的“道德责任缺失”问题

罗国杰将道德责任定义为人们对自己行为的善或恶所应当承担的责任[11]，简练地讲就是“做应该做的事情”。道德责任的实现有尽责与问责两种方式。尽责要求治理主体的道德自觉，而问责要求治理主体对自己的后果承担责任。突发性公共卫生事件跨界治理主体在面对道德选择时，既要自觉地执行自己的义务，同时也要对自己的行为产生的后果承担责任[12]。

虽然在突发性公共卫生事件问责体系中法律责任不可或缺，但是，道德责任追究也在发挥越来越重要的功能。一项关于危机事件应急处置过程中组织的危机反应调查显示，组织在危机沟通中更注重正义与关怀，公共关系策略比法律策略更常用。组织做出危机回应时，他们更倾向于强调道德的方法，坚守组织道德责任。在突发性公共卫生事件跨界应急处置过程中，跨界治理主体面对多项具有等同正价值的事物进行决策之前，既要有道德自觉，确定道德优先序，再进行决策取舍,决策之后也要有承担其相应的责任的意愿。

然而，在我国突发性公共卫生事件跨界治理中，治理主体道德责任缺失现象时有发生。例如，在疫情期间，每位公民不聚集、戴口罩、及时且诚实上报自己的出行以及健康数据已然成为新的公民道德责任。但是仍然有瞒报与延报等现象出现。互联网和大数据技术的应用不断催生强化对于包括政府业务数据等在内的各类数据的管理需求，面对来源丰富、特征多元的数据，有效的政府治理必须充分依赖新型的数据渠道的建立[13]。这种新型的数据渠道要求在突发性公共卫生事件跨界治理中，每个治理主体都能够充分把握自己产生的数据的真实性与及时性，但是，由于我国多元治理主体在执行突发事件跨界治理职责时，仍然保持常态管理行政思维，各自为政、缺乏沟通与合作，信息传输渠道不畅，有的甚至相互提供虚假信息、设置信息障碍，难以形成真正的信息共享机制。政府与民众都无法对此进行公正和准确的责任判断。

2020年2月3日晚，一位确诊患者在治疗过程中有意隐瞒自己曾有武汉旅居史，密切接触100多人，给疫情防控工作带来严重的不利影响。在特殊时期，“道德责任”的内容会随之而进行特殊化改变，由于自身求生欲望而导致他人遭受健康威胁，这正是一种道德责任缺失的表现。此患者既缺乏真实上报自己出行武汉等情况的道德自觉，也没有承担此种责任的意愿，严重破坏跨界合作治理机制正常运行。

造成突发性公共卫生事件跨界治理主体道德责任缺失的原因主要有两个方面：一方面，多元治理主体的职责义务、权责关系不清晰。我国现行的突发事件应对法对不同行政体系与地方政府之间协调主体责任人只做了原则性规定，没有从根本上改变问责机制，特别是没有充分利用大数据技术还原事件权责关系，没有充分发挥大数据在应急学习中的功能。另一方面，突发性公共卫生事件治理中大数据技术的应用能力薄弱。政府如果能够充分利用大数据技术的整合功能，使得就诊患者的出行与健康数据能够通过大数据技术随时查看，就能实现患者“隔离就诊”，从根本上让治理参与者无需逾越道德底线。

2.治理主体的“诚信”意识错位问题

在中国传统文化中，诚信被看作是立人根本，伦理大义，乃至社会秩序和社会和谐的基础[14]。突发性公共卫生事件跨界治理是以参与治理者的诚信为基础的合作行动，是以大数据信息为技术支持建立的多元和整体型跨界治理新模式。现代诚信包含两个方面的含义，一方面，作为道德主体的人或社会组织——从一般社会学意义上的社会群体、社会组织，到严格政治学意义上的政府及其各公共管理部门、各公共权力机构——都必须具有真诚和诚实的美德；另一方面，在社会生活语境中，还必须建立严密、完备、正当有效的社会信用体系[14]。换言之，在大数据技术、云计算技术以及人工智能技术飞速发展的今天，各个治理主体首先应该具有诚实的品质。同时，每一个社群、社会组织或者是政府及其各部门也必须要构建诚信关系。

由于大数据的不可控性以及裂变性，使得大数据技术不仅会阻碍人际间的和谐，同时也会影响政府公信力。在互联网时代，治理主体可以自由获取数据信息，数据生产者无法管控自己生产的数据不被他人误解，这必然导致大数据搜集者与大数据生产者处于对立的状态。而这种对立的状态就是诚信意识错位最为直接的表现。自大数据、云计算、人工智能等智慧技术飞速发展以来，突发性公共卫生事件的任何细节都暴露在网络世界中。灾难来临之际，由于确定的大数据驱动带来的信息不确定性，引起人们对信息伦理可持续性的敏感关注，由大数据催生的“诚信”问题越来越使人们感到焦虑。我国已经进入“万物互联”时代，出于对大数据技术异化的顾虑，人们在构建基于大数据技术的突发性公共卫生事件跨界治理模式时，就会充分考虑大数据驱动下人与人之间可能所处的尖锐对立状态。事实上，“诚信意识错位”已经干扰到突发性公共卫生事件跨界合作治理运行。2020年初，多名网民举报有人在网上传播不实信息，扰乱网络秩序。随后公安机关对此现象进行调查，先后处罚了李文亮等8名行为人，然而公众则对公安机关给予的惩戒措施产生了严重质疑。这正是由于多元治理参与者诚信意识错位造成的。8名行为人作为突发性公共卫生事件治理的参与者，既是政府制定某些政策的数据生产者，同时也是大数据的使用者，由于对大数据技术的不可控性以及即时性，8名行为人发布的信息会被快速的传播与解读。8名行为人在接触到病例之后，出于提醒的心态，好意将“未经证实”的信息发布在朋友圈中，无意被传播和解读，最终被公安机关界定为传播“虚假信息”，给予8人相应处罚。信息制造者与信息收集者之间双方都认为自己并未违背诚信契约，但却给公众造成了情绪伤害。

造成跨界治理主体的“诚信意识错位”的原因有两个方面：一方面，政府过度重视“事后问责”。事件发生，每个公民不自觉的接入到事件之中，公民提供信息和数据的同时，也无法预测自己的信息和数据所带来的后果。对于公民无意传播的信息过度问责会导致人为掩盖事件真相，加大公正问责的难度，给突发性公共卫生事件跨界治理带来负面影响。另一方面，政府“一刀切”的信息甄别机制。这种简单的信息甄别机制挫伤了公众参与突发性公共卫生事件跨界治理的积极性。

3.治理主体的跨界道德冲突问题

道德冲突是伦理学很重要的现象，当我们同时面对两个或者更多义务选项而不得不进行选择时，道德冲突就出现了。康德把我们日常所说的义务冲突的现象解释为道德冲突[15]。

突发性公共卫生事件跨界治理中，多元治理主体行动的首要动因就是自己的利益目标。政府在突发性公共卫生事件跨界治理中难免顾此失彼，无法周全地平衡每个主体的利益诉求。利益冲突往往就是一种内在的伦理性困境。“无论哪种形式的公共行政道德冲突，归根到底都是利益冲突的具体表现。如果不能正确认识，积极引导，都会不同程度地影响行政权力的运作和公共利益的实现”[16]。由于突发性公共卫生事件具有不确定性、高风险性、紧急性，政府在突发性公共卫生事件跨界治理中的制度设计、政策执行和价值认定经常容易与非政府社会组织和民众的价值认定发生冲突，从而引发次生危机。

2020年2月2日，大理市卫生健康局开具一份《应急处置征用通知书》，对途径大理市运输的口罩，依法紧急征用。2月3日，重庆市则向大理市提出了“放行物资”的申请。最终，国家对大理市政府、大理市卫生健康局进行通报批评，责令立即返还被征用的物资。在此事件中，大理市与重庆市各自都有需要承担的道德责任，各自需要履行的道德准则也不同。

在应对新冠肺炎疫情时，每个市既要确保本市人民的安危，快速控制疫情，同时也要在兄弟市有困难之时伸出援手。大理市面临着维护本市人民利益与安危以及在兄弟市有难时，紧急支援的两个道德选项，在不得不做出选择时，产生了道德冲突。在防治新冠肺炎疫情过程中，这种“道德冲突”比比皆是。由于新冠肺炎疫情防控的参与主体各自的道德情感、道德认知的不同，新冠肺炎疫情防控的主体为了维护各自的利益诉求，从而导致各治理主体道德冲突加剧，危及突发性公共卫生事件跨界合作治理的伦理基础，降低合作治理效率。

造成跨界治理主体产生“道德冲突”的原因主要是因为缺乏具体的伦理约束与制度制约。多元治理主体在参与突发性公共卫生事件治理的过程中，作为理性的治理主体，公共利益和私人利益的内在冲突是普遍存在的。由于大数据技术的介入，多元治理主体要实现跨界治理的难度加大，当治理主体产生道德冲突时，主体既无法立即找到当即最为重要的道德准则来对多种道德价值观进行优序排位，从而做出道德决策，因此只能遵循最利于自身发展的道德准则，从而造成了道德冲突，最终降低跨界治理效率。

四、突发性公共卫生事件跨界治理的伦理秩序建构

大数据技术为突发性公共卫生事件跨界治理模式创新提供了强有力的技术支撑，大数据条件下突发性公共卫生事件跨界治理的伦理价值在一定程度上实现了新的升华。然而，突发性公共卫生事件跨界治理中的伦理失范也是不争的事实。加强伦理秩序重建已成当务之急。笔者从德性伦理、责任伦理和制度伦理视角出发，构建“以人为本”“协同合作”“共享发展”的治理伦理新秩序，全方位消弥多元治理主体带来的伦理价值观冲突风险。

1.德性伦理视角下“以人为本”的治理秩序建构

在突发性公共卫生事件跨界治理中，既要重视法治的作用，更要重视“人治”的作用，也就是重视人的公共德性在突发性公共卫生事件跨界治理中的作用。坚持以人为本治理跨界突发性公共卫生事件，而人的根本就在于自身内在的个体德性。

首先，突发性公共卫生事件跨界治理的参与者要树立正确且统一的伦理价值目标。要把多种伦理价值目标有机地结合起来，充分利用大数据技术，做到“和而不同”的多元道德选择融合治理，使之能够实现个体善与社会善的统一。

其次，要在互联网虚拟世界，特别强化道德治理、强化道德责任。无论是匡正突发性公共卫生事件跨界治理中的信息伦理失范，还是化解大数据技术带来的跨界治理的伦理困境，净化治理参与者的个人德性、提升治理参与者对于诚信以及公平等道德理念的全新且统一的认识，都是一条标本兼治的必由之路，个体至善最终可以缔造社会至善。

最后，始终坚持“把个人善作为底线”的治理方略。参与跨界治理的各方主体，在面对跨界突发性公共卫生事件时，最为根本的治理的价值理性不是达到社会至善，而是始终坚守自己的个人善，在各个参与者产生道德冲突之时，要时刻记住守住自己的道德底线，坚守各自的职业道德、社会公德等基本伦理道德。提高社会中每一个参与者的个人德性，让社会最终能够实现至善，才是治理突发性公共卫生事件的根本途径。

2.责任伦理视角下“协同合作”的治理秩序建构

跨界治理是现代民主的治理模式，是基于合作者诚信道德基础之上建立起来的一种新型社会治理模式。信任是跨界治理多元主体的基本责任。从治理模式的根本性质上讲，它不是控制导向的治理，而是政府与非政府社会组织、民众之间基于共同需要、共同目标和共同任务的统一认识基础上的合作与互动，是治理主体平等前提下的协同共治。

一方面，科学调整多元治理主体间权力与职责关系，将分散到各治理主体的权责担当整合为各治理主体诚信合作前提下的集体行动伦理责任。在大数据背景下的突发性公共卫生事件跨界合作治理中，充分平衡多元治理主体之间的多方利益冲突，以诚信合作伦理规范推动各方治理主体和谐合作，是实现突发性公共卫生事件跨界治理创新的必经之路。

另一方面，建立公正的突发性公共卫生事件跨界治理问责机制。通过大数据技术，对突发性公共卫生事件的过程进行仿真，还原真实的事件场景，柔化超边界治理主体责任追究，激励跨界治理主体主动治理，真正实现“问责正义”。

3.制度伦理视角下“共享发展”的治理秩序建构

制度是规范运行、提升效率的根本保障。建立大数据背景下良好的制度体系，推动跨界治理中各方主体共享发展的“善治”秩序重建，是实现突发性公共卫生事件跨界治理的最为重要的途径。突发性公共卫生事件跨界治理的“共享发展”不是在跨界合作治理和跨界协同治理模式基础上的简单机械升级，而是一种基于“人类命运共同体”新思维的治理革命。

首先，遵循共享伦理道德，追求治理主体自身利益的同时充分尊重他人利益诉求。共享发展理念的提出，力图消弭社会分歧、缓和或者解决社会发展中出现的不和谐现象[17]。摒弃传统整体性治理所提倡的“中心论”，主张在大数据技术、云计算和互联网进化的条件下，实现突发性公共卫生事件跨界治理的多元和整体性利益共享的创新治理模式。

其次，在智能化、信息化与立体化的多部门联动与协同基础之上实现治理伦理秩序制度化，保障各方治理主体利益。充分进行“数据的开放与共享”、开展应急学习，实现突发性公共卫生事件跨界治理体系科学化和治理能力现代化。

最后，建立伦理补偿机制。在防控突发性公共卫生事件时，提供伦理关怀与社会至善的公共物品用以平衡各参与主体的利益冲突，进而推进社会至善，达到真正意义上的线上线下共同联合的“数据的开放与共享”。