论体育社会组织发展困境和建设路径及管理创新

曹 垚

（合肥师范学院体育科学学院，安徽合肥 230601）

群众体育是体育事业发展的根基，是我国民众精神文明建设的重要组成部分，是全面建设小康社会的一项重要内容。作为我国体育发展的中坚力量，体育社会组织在群众体育发展过程发挥着重要的作用。进入新时代，站在新的历史起点上，党的十九大报告在“五位一体”现代化建设、化解新时代主要矛盾和全面提升社会治理水平等方面都赋予了体育社会组织新的任务与使命[1]。我国体育社会组织长期以来在曲折中不断发展，近年来其数量如雨后春笋般增长迅猛。新中国成立初期，我国仅有17 个单项体育协会。《中国群众体育发展报告》[2]显示，截至2018 年底，我国民政部门正式登记注册的体育社会组织中，体育类社团有5.37 万个，每年以10%的发展趋势增加。体育社会组织受内在规制缺位因素的影响，目前我国体育社会组织与新时代提出的要求存在很大差距。管理部门需要对社团进行管理上的划分，还要同体育社会组织进行直面沟通，深入了解我国体育社会组织发展实情况，分析其在发展过程中所存在矛盾及问题，就不同层面的发展动力建立地方策略性伙伴关系[3-8]。因此，要对体育社会组织管理规制缺位问题进行剖析，对体育社会组织建设路径与管理模式进行设计创新。

1 体育社会组织发展过程中的困境

1.1 总体发展水平低

近年来，体育组织在国内发展趋势迅猛，尤其是草根型的体育社会组织发展不可小视，几乎遍布社会的各个角落。高质量发展已经成为新时代体育社会组织改革发展的新方向[9]。但是，由于历史原因，我国体育社会组织发展水平相对滞后，阻碍了社会发展进程。从人均占有比例来看，中国与体育强国相比差距甚远。据有关资料统计显示，目前在省市民政厅（局）登记的体育社团约为40 万个左右，平均每万人口不足1个。与发达国家体育社会组织相比，我国体育社会组织数量与人口呈现出严重不对称现象，发达国家平均每万人社会组织的占有率都超过50 个，如法国为110 个、日本为97 个。从民政部门登记的数量来计算，我国拥有的社会组织数量处于比较落后水平，与我国当前经济发展水平严重不相称，难以满足社会发展需求。组织薄弱突出的表现在数量不足，尤其是实体型健身服务组织严重不足[10]。我国体育社会组织还存在总体数量少、结构不合理、公益性组织少、发展水平低等问题，严重影响我国政府转型和社会主义现代化建设的需要。

1.2 地位和作用异化

在社会发展进程中体育社会组织承担着人民实现权利的重要载体，而在我国体育社会组织身上并未显现出此类品质，反而存在着异化现象，体育社会组织与公民发展需求间的差距突出。首先，行政化。在中国发展群众体育责任的是国家级、省市级体育协会，特点是政府部门充当“掌舵又划桨”职能。体育社会组织基本是由政府部门衍生而来的，这些体育社会组织与分管机构存在严重的裙带之亲，“两块牌子、一套班子”情况较常见；有时会出现政府主管部门为内部工作人员找出路而专门设立一个体育社会组织机构，将主管部门的工作人员引流至体育社会组织内任职。由于其人员群体基本来自政府机构，在具体事务的管理上以行政管理为主，这种粗放型的管理方式必然导致具体工作落实转化率低，致使体育社会组织散失了应有的主动性和创造性。其次，谋利化。由于体育社会组织管理体制机制不完善，相互间的发展差距较大，部分体育社会组织以盈利为目的进行运营，违背了体育社会组织的目标；有的体育社会组织变成“翻版”组织，以体育社会组织的名义直接办企业谋利；还有些群众体育社会组织成为上级主管单位的“小金库”，成为贪污腐败的滋生点。再次，非法化。由于政府部门与业务机构的管理滞后，使得先进有效的群众体育管理体制被排斥门外，而一些未登记注册的体育社会组织仍然“非法”存在。此外还存在着监督机制不完善，致使有的体育社会组织与政府部门割裂，逃离政府部门的管理视野，给社会稳定埋下隐患。最后，边缘化。一些基层体育社会组织能自我造血，但也面临着人、财、物等方面的窘境，处在随时解体的境地。由于体育社会组织地位和功能异化，使体育社会组织与政府部门互动管理规制上存在着严重缺位，从而限制了其自身的健康发展。

1.3 管理机制缺陷

1.3.1 政府行政管理机制滞后

改革开放之前，中国社会组织结构的典型特征是国家对整个社会的总体性控制[11]。我国体育社会组织管理采取的是双重管理制度，此制度暴露出的弊端是管理、监管上的矛盾。一方面，作为体育社会组织直接管理机构，双重管理制度对体育社会组织的管理职责、管理程度和管理方式均衡执行困难，容易导致执行失度的情况；另一方面，主管机构对体育社会组织进行管理的过程中，大多存在权利有限、执行力度等系列矛盾，易导致民政部门执行无力。其实，双重管理体制的初衷是试图让两个单位共同来管理体育社会组织，但实践过程中发生了偏离。其一，“找婆家”困难。我国规定体育社会组织申请登记注册前要得到相关部门的审批，严格控制“入口”。其二，注册难。体育社会组织注册在会员人数、资金等方面有明确规定，体育社会组织的注册有着明确门槛要求。其三，业务主管部门定位难。主要表现在“重登记、轻管理”“登记不管理，管理不登记”的混乱局面，在实际管理中出现“越位、错位、缺位”的现象，群众体育社会组织的业务主管单位在实际管理中的定位不明确，应有的规制不能实现规范效应，致使群众体育社会组织偏离了政府部门的预期目标。

1.3.2 内部自律机制不完善

在发展过程中，体育社会组织除被政府部门进行监督外，还应构建自律机制，从而实现体育社会组织公益性目标。在现实社会中我国体育社会组织存在着先天性发育不足和后天性发育不良的情况，很多组织出现规制不健全和管理混乱等现象，需要进一步对体育社会组织的内部自律机制进行完善。

有些体育社会组织的法人以中国家长式的管理方法进行管理，出现一人独霸决策权和管理权的情况，专治色彩严重阻碍民主决策的实施。这种管理方式使很多体育社会组织存在着财务混乱的情况，表现为财务不公开、不透明、审计流于形式等，这种内部管理规制的缺失将导致机制整体运作效率低下，为贪污腐败行为埋下了隐患。有些体育社会组织以组织为平台进行盈利性活动，在敛财的同时还对公共收益所得进行划分；一些体育社会组织演变为“洗钱”机构；有些体育社会组织内部管理不善，经费管理混乱，滋生出贪腐行为；还有体育社会组织从事非法活动，偏离了党和政府的政治方向，沦为威胁社会安全的蛀虫。从我国体育社会组织发展境况来看，这不单是体育社会组织公益心的背离，而是中国特色社会主义正义的严重紊乱。

1.3.3 监督机制不健全

体育社会组织在政府行政监管和组织内部自律监督下还需社会力量参与监管，形成一种一体化的体育社会组织监督体系。从群众监督机制来说，体育社会组织存在监督管理不到位、监督机制不完善等现象。一方面，体育社会组织的社会监督权力未能在当前法律体系内得到明确规定；另一方面，体育社会组织的社会监督存在着监督信息透明度不高和接受社会监督的意识差等情况，这也将是群众监督落地难的阻碍因素。而体育社会组织出现监督上的偏离，其弊端主要偏向于政府权重，忽略了其内在自律和公众监管。事实上，在现实的管理规制中，政府部门的行政管理机制只是监督机制的一部分，内部自律机制和社会监督机制都是必不可少的具体监管。因此，在社会组织规制下，应正确处理政府部门的监管、内部自律监督、群众监督三者之间的关系，构建一种政府与社会共同管理体育社会组织的新型管理模式。

1.4 政府管理理念滞后

在政府独大的意识形态和权力结构里，社会组织理所当然地被认为是无足轻重，甚至在某些政治精英的思维中，社会组织的独立性和自治性使其更难管理[12]。随着社会的不断发展，我国政府管理理念也在与时俱进，将政策制定与执行分离，从而有效提升政策执行质量和效率。体育社会组织可以表达不同群体的利益需求，给群众提供所需的公共产品，为社会和谐稳定提供维护的纽带，体育社会组织的具体作用已得到社会各界的认同。从管理型政府的视角看，体育社会组织不能得到政府的充分信任，政府部门习惯性认为体育社会组织威胁社会秩序和政府权威。政府在体育社会组织发展的问题上自己也深陷矛盾境遇：其一，政府期盼体育社会组织协助管理部门提供管理和公共体育服务功能；其二，政府又担心体育社会组织做强而不听从与管理，挑衅政府主管部门权威。在体育社会组织的双重管理中，政府部门更多地偏向监管而缺乏具体的服务理念。当前政府职能在发生着转变，我国政府立足发展的方向是构建“公共服务型政府”，但从监管情况看，体育社会组织的相关管理规定偏向于对其监管，政府的服务意识还没有真正形成。体育社会组织缺乏政府给予资金支持，限制了体育社会组织的健康发育。因此，政府部门在对体育社会组织建设和管理过程中，需要政府转变固有观念、强化服务意识。

2 体育社会组织的建设路径分析

2.1 转变观念是建设的出发点

我国政府职能不断演变的过程是具体权利和功能延伸。从延伸视角来讲，最初在政府掌握的权利以政企分开、政事分开、政社分开等形式回归到市场和社会，政府在权利回归指引下，从独揽逐步走向共同承担，政府则在这个转变过程中由“划桨”转向“掌舵”[13]。政府部门在建设与监管路径上应从微观干预者的角色转变为宏观制度的供给者；政府部门应根据我国体育社会组织发展中存在的问题去考虑供给服务类型与管理方式，同时政府部门应制定配套支持政策。政府职责在体育社会组织建设和监管的过程中主要表现为两点：其一，干预形式的转变。政府负责制定全面的政策，引导体育社会组织朝着预定的目标发展，从微观活动干预转为宏观政策制定。其二，政府财政政策支持为依托，培育体育社会组织的成长。在税收减、免上政府部门应积极给予相应的政策照顾，并以政府购买公共服务的形式构建良性竞争机制，使体育社会组织朝着制度化、规范化、科学化道路发展。政府为体育社会组织提供必要的公共服务，在资源协调、发动居民参与、减少审批制度、经费支持等方面积极主动作为，为探索“公共服务型政府”的体育社会组织发展路径奠定基础。

2.2 引导扶持是建设的关键

体育社会组织在发展的过程中，政府的政策扶持对体育社会组织成长起到至关重要的作用。首先，促进政府转变职能。政府可将群众体育的相关活动、赛事、培训、展示等事务交给公益性、互益性的体育社会组织承担，政府的公共责任和义务转为监管，政府应强化标准、审查和评估规制，使政府的管理职能从管理型向治理型、服务型转变。其次，整合部门政策资源。建立体育部门与民政部、发改委、住建部、公安部、税务局等部门的互动协调规制，形成体育社会组织发展的合力。体育社会组织应积极主动发挥依法参政议政的作用，探寻群众体育社会组织在现行体制下参政议政的路径，争取增设体育社会组织参加代表会议席位，逐步建立群众体育决策、征询、意见机制，有序反映体育社会组织诉求，有效促进我国社会主义和谐社会的发展。再次，转变体育发展方式。改变分散单一和功能作用发挥不全面的情况，有效促进体育社会组织朝横向联合发展，增强政府与社会协同互助的发展水平，实现体育社会组织开展社会公益服务的倍增效应，为社会主义现代化建设服务。

2.3 自律机制建设是可持续发展的保障

体育社会组织内部自律机制是在法律范畴内的规制内容，在体育社会组织内构建组织约束机制是为了形成内部自我管理的可持续发展。体育组织自律机制建设内容主要包括：构建信息披露规制，便于公众对体育社会组织进行监督；构建民主决策规制，确保体育社会组织内部事务民主决策的规范化、制度化；构建公开化的资金运转机制，从制度机制上防止体育社会组织滋生贪污腐败行为；构建行为主体责任体系，确保体育社会组织具体活动行为能得到追惩。依据自律机制的层次不一，将自律机制划分为三个方面：第一，构建内部自律机制。体育社会组织内部自律是通过其内部规制来完成的，用规章制度来约束体育社会组织成员的行为规范，有效限制其权利滥用，同时还可以防止成员出现过失行为。第二，构建行业自律机制。体育社会组织作为一个行业，制定行业内共同遵守的行为标准、道德规范、监管规制和约束方法为体育社会组织发展服务。通过体育社会组织行业认可、赞许和规制，从而提高行业的透明度和公信力，有效实现体育社会组织的科学化发展。第三，构建专业自律机制。主要由学者、专家、媒体组成，针对体育社会组织的行为开展社会监督。在此基础上，将有效实现体育社会组织的监督责任，缓解人力资源不足问题，减少政府部门人员成本。政府部门将体育社会组织的公共管理转交由行业组织和专业组织实施执行，政府职能的角色在发生着转变，逐渐从微观管理领域向宏观管理领域实现职能转变，必将成为体育社会组织可持续发展的重要保障。

3 互助合作模式是体育社会组织管理的规制创新

互助合作模式在负责社会建设的政府机关认同下，通过体育社会组织在配套监管工作中的互助作用，使其在监管职能上属于互助社会组织。在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织[14]。互助合作管理模式将小微型体育组织一并划归到管理范围内，从门槛和生存空间着手强化管理模式，为体育社会组织创造成长土壤，使其朝着规范化、制度化的方向发展。互助合作是政府与社会双赢的有效方案，即政府“将市民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”，而“这些组织在其领袖的选择和需求与支持的活动方面遵循(国家)的某种控制”的双赢状态。互助合作管理模式的规制创新有着时代赋予的科学性，将有效实现当前的社会化治理，为我国群众体育社会组织管理体制改革提供思路。

互助合作管理模式的功能表现在管理过程中发挥的互助合作作用，使社会组织自行监管、服务等功能成为和谐和会的纽带。互助合作模式具体建设内容：第一，政社分开。淡化政府部门的业务主管内容，逐步实现体育社会组织内部自律管理。政府部门在体育社会组织管理上只保留小部分业务单位，实行宏观政策的制定与引导。在管理上将以社会化发展要求为依托，实现体育社会组织的内在监管，在机构设置、人员配备、财务管理等方面与政府部门彻底脱钩。第二，管理规制创新。现有的“双重管理”对体育社会组织门槛有规定，达不到门槛登记要求的组织就属于“非法组织”。互助合作模式通过备案登记解决未达到门槛登记要求的体育社会组织合法性问题，在双重管理体制进行创新，通过备案登记赋予体育社会组织一定的合法性，同时政策上予以帮扶，也有助于促进体育社会组织的发展。从管理和日常工作看，将备案登记的体育社会组织统一纳入到各级政府扶持和服务框架下，引导体育社会组织向体育社团发展，是符合健康中国行动的路径选择[15]。备案登记是“有关个人和组织，依法将规定事项的情况及有关材料向行政机关送报，行政机关依法对其进行认可、公示或审查存档的一种行为”[16]。互助合作管理模式没有解决双层管理制度下体育社会组织的诟病，但它缓解了群众需求与法规环境间的矛盾，降低“门槛”，开拓了准入渠道。目前，以备案登记的方法实现体育社会组织的互助合作管理，在法律地位上存在着争议，但作为一种制度创新，互助合作管理模式有其制度价值和现实意义。第三，构建分层管理。以工作性质和业务内容进行分类，将不同类型的体育社会组织纳入互助合作模式的管理体制内，对备案登记的各类体育社会组织实行分级责任管理。第四，扶持培育规制建设。构建政府财政与地方财政的有机结合，加大对体育社会组织扶持力度，建立资助和奖励规制；建立健全政府部门购买公共体育服务规制，以群众体育需求为基础，使体育社会组织在科学化的道路健康发展。政府购买公共体育服务是构建服务型政府，有效满足公众需求的最佳手段[17]。政府部门应从政策、资金、人才等资源方面进行扶持和培育服务。第五，自身建设。以群众体育社会组织规制、能力、内部监管等为建设重点，提高其运行、策划等方面的公共服务能力。群众体育社会组织建设以法人明确、整体结构健全、资金筹措路径稳定、自律规制完善、监管稳定规范为标准，同时强化诚信建设和审计机制，使群众体育社会组织朝着制度化、规范化轨道发展。

4 结语

社会化管理是我国体育社会组织治理方向，目前并未全面突破既有体制束缚，但规制创新是体育社会组织治理中的必要尝试，改变长期以来政府主导的管理规制，对我国未来体育社会组织管理体制改革和发展具有重要的推动作用。政府应通过规制创新和管理创新来解决制度供给与体育社会组织发展间的现实缺位。在解决相互间矛盾过程中，拥有独立利益目标和资源控制权的政府在新型管理模式中充当行为主体，对现有的进行有效调整，为我国体育社会组织的健康发展提供规制保障和发展空间。