积极应对人口老龄化的人权基础和价值追求

李志强，孙寒璞

（兰州大学法学院，甘肃 兰州 100038）

我国人口老龄化已进入快速发展阶段。国家统计局数据显示，截止2019年底，全国65岁及以上老年人口数量为1.76亿，占14亿总人口数的12.57%。全国男性比全国女性多出3049万人，占全国总人口数的51.09%，乡村人口55162万人，占全国总人口数的39.4%。[1]在庞大的老龄基数下，我国老龄化呈现多种特点。

第一，女性老龄化程度更深。据2018年人口抽样调查数据分析，男性占全国总人口51.13%。60岁以上的男性占所有年龄段男性的16.89%，而女性的这一数字为18.92%；60岁以上的人口男女性别比为1.005，65岁以上的男女性别比均小于1。

第二，人口高龄化呈逐年增长态势。我国80岁以上人口占总人口比，2018年为2.12%，2017年为2.07%，2016年为1.99%，高龄人口规模大、增速快，到2050年，我国高龄人口数将占全球的26.1%，相当于发达国家高龄人口的总和。[2]

第三，农村老龄化程度远高于城市。城市化进程和人口流动，造成城乡老龄化程度差异，北京、成都、上海等大城市60岁以上的老年人口仅占10%，预计到2030年，农村地区60岁及以上人口比例为21.8%，城市地区为14.8%。[3]

第四，老年失能问题日益凸显。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果报告显示，我国失能、半失能老年人约为4063万人，失能发生率为18.3%。[4]贫困和低收入、健康状况、老龄服务供求矛盾、居住环境建设等老龄问题依然严峻。

复杂的人口老龄化是我国面临的一大问题，给经济发展和社会保障事业带来了巨大挑战，从战略高度采取积极的方式应对人口老龄化问题，无疑具有稳定的人权理论基础和积极的价值追求。

一、积极应对人口老龄化的由来

（一）积极老龄化概念的提出“积极老龄化”这一概念，从诞生至今的近二十年间，伴随着世界人口老龄化浪潮不断渗透进人们的日常生活，它涵盖医疗卫生、社会福利、教育科学等各个方面，为国家战略和规划的制定提供依据，为国家人口结构的协调发展指引方向。

2002年，联合国第二次老龄问题世界大会在西班牙马德里举行，会议接受了世界卫生组织关于积极老龄化的建议书，通过了《马德里政治宣言》和《2002年国际老龄行动计划》。同年，世界卫生组织明确了“积极老龄化（Active Ageing）是指在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”[5]同时指出，积极老龄化的对象是60岁以上的老年人，既适用于个体也适用于群体，以“建立不分年龄人人共享的社会”。

在联合国“独立、参与、照顾、自我充实、尊严”五项老年人原则的基础上，世界卫生组织抽象出“积极老龄化”的三大基本支柱——健康、参与和保障。“健康”即从生命全程性的观点出发，关注个人早期的生活习惯对老年阶段的影响，旨在提高人类步入老年阶段后的独立和自主性。“参与”为老年人提供终身学习和技能培训，保障老年人家庭和社区参与，鼓励制定消除老年人歧视的就业政策、养老金政策和退休选择。“保障”包括收入、消费、住房、精神和身体保障。积极老龄化政策框架在保障老年群体的同时，引入性别、职业、身体状况的观点，关注贫困老年人、老年就业者、老年妇女、失能老年人等特殊老年人的权益。

（二）积极应对人口老龄化的响应 对于世卫组织“积极老龄化”的倡议，国内进行研讨和论证后，将“积极应对人口老龄化”纳入《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》。2012年修订的《老年人权益保障法》，确认“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”。2019年，我国制定了详细的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，将积极应对人口老龄化正式上升为国家战略，强调各级政府、社会组织等主体在缓解老龄问题和保障老年人权益上的义务和职责，从战略规划高度调动社会各行业应对人口老龄化的积极性，持续推动保障老年人权益的社会政策和法律制度的出台和完善。“积极应对人口老龄化”是“积极老龄化”的本土化，符合我国社会主义民主政治，是中国特色社会主义新时代法治建设，尤其是老年人法律体系建设的重要原则和理念。

二、积极应对人口老龄化的人权基础

“在所有被造物之中，人所愿欲的和他能够支配的一切东西都只能被用作手段；唯有人，以及与他一起，每一个理性的创造物，才是目的本身”。[6]康德关于人格尊严的哲学思辨闪烁着人类思想之光，而人权理论和实践将人格尊严具体化，为积极应对人口老龄化提供权利基础。

（一）人权理论“人不是为了生活而需要人权，而是为了一种有尊严的生活而需要人权”。[7]人权沿革了自然法学派天赋人权（jus nafural）的思想，是人人与生俱来、平等享有、不可转移的人格尊严之事实基础上产生的基本权利和自由的总称。

从人权的内容上看，法国法学家瓦萨克（Karel Vasak）提出的“三代人权”说将人权区分为公民权利和政治权利，经济、社会和文化权利，集体人权。在权力扩张时代，人权作为最高等级的权利，其外延不断膨胀。格里芬(Griffin James)提出人格价值及实用性来限定人权，人格价值在于保护了人的尊严。[8]

老年人享有基本人权，然而，不可避免的年龄增长使老年群体承担着比年轻人更大的健康风险，加上性别、职业、社会地位、收入等多重影响因素，老年人容易受到偏见和歧视甚至虐待，进而陷入不平等的地位，因此更应给予不同的老年人这一弱势群体的权利以制度上的关照，这既符合用公权力保障人权的传统模式，也有利于实现实质上的平等这一重要人权，获得普遍正义。

（二）国际老年人权保障 老年人权的国际实践有较长历史，具体规定散见于多项国际公约，目前没有专门针对老年人权的国际法律规范。

1948年《世界人权宣言》第二十五条提到人人在遭受衰老时有权享受保障。1966年《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利公约》以间接形式保障了老年人的权利。世界人权宪章由于制定较早，且在全人类范围内具有普适性，因此对老年人权利的专门保障鲜有提及。其他核心人权文书如1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》，规定妇女在老年享有社会保障的权利，特别是在退休、失业、疾病、残废和老年或在其他丧失工作能力的情况下，享有带薪假的权利。2007年《残疾人权利公约》将年龄作为叠加因素，关注受双重甚至多重因素影响的残疾人面临的困难，向老年残疾人提供特需医疗服务，确保老年残疾人能利用社会保护方案和减贫方案。随着老龄问题的日益突出，对老年人这一弱势群体的国际层面保护提上议程。2012年12月，联合国通过订立老年人权利公约的决议，该公约将采取整合模式，成为国际人权法体系中独立的核心人权条约之一。然而这一公约至今没有形成正式文本，无法对各国在老年人权利保障上的责任进行规范和约束。

（三）我国老年人权保障 在我国生存权和发展权是基本人权。《国家人权行动计划（2016-2020年）》（下称《计划》）将老年人同少数民族、妇女、儿童、残疾人作为特定群体单独列出，体现了老年人人权的重要地位。《计划》保障老年人健康权、社会保障权和社会参与权等权益的实现，特别规定了老年群体中“经济困难高龄、失能老年人”的补贴制度。然而，该计划也存在着客观不足，例如，与其他特殊群体相比，老年人群体相关内容较为简单宽泛；在老年服务和优待上给予较多关注，而在社会参与方面，未涉及积极老龄化中的受教育权、劳动权等较高层次的发展权，权利种类较少，保护层次较低；对其他特殊老年人，如农村老年人、老年妇女，没有给予特别关注和保障。

《宪法》规定退休人员享受国家和社会保障、老年人“从国家和社会获得帮助的权利”以及禁止虐待老年人。实际上，《宪法》与国际法的人权体系有着密不可分的联系，可以认为是人权的国家背书。由于其自身的稳定性和根本性，《宪法》尚未更新老年人权利保护理念，仍将老年人视作需要帮助的消极对象，未纳入《计划》中社会参与的权利，与积极老龄化理念存在一定差距。

三、积极应对人口老龄化的价值追求

“社会法的产生是推行福利国家政策，保护社会中处于弱势地位的社会主体的结果”，[9]社会法应当关注老年群体作为弱势群体的社会参与和社会保障，老年群体立法分类主要立足于社会法，是对老年人这一法律主体的具体研究，因此其价值追求不仅有法律的普遍追求，也有浓重的社会法色彩。

（一）实现实质平等 实质平等也可称之为事实平等，它尊重人的个体性，体现差别的正义，与积极老龄化理念相契合。“福利国家之父”贝弗里奇提出了社会保障基本原则为兼顾广泛统一性，分门别类适用于不同人群。[10]积极应对人口老龄化的实质平等正是从这两个维度实现的。

广泛统一性要求对老年人的一些社会保障可以普遍适用，满足所有老年群体的基本需求，如养老保险全面覆盖。不同人群的适用是指在考虑城乡二元结构、男女性别差异、老年人行动能力差异、老年人家庭结构差别、职业与收入差距的影响下，区别对待不同老年人群，如给予失能老年人补贴等。在考虑诸多影响因素进行老年群体立法分类时，实质上也对普适性和差异性的权利保障进行了分类。两个维度辩证统一在实现实质平等的价值追求下。

（二）尊重老年群体多元化需求“在最高文明程度的民族中，每个人都成了几乎数不尽的类别迥异的联合体成员。他的人生变得更为丰富、多样和复杂”。[11]现代社会中，人们有了选择职业或者事业、宗教信仰、政治关系和社会联系的自由。老年群体在中青年时期的不同经历，不仅外在地影响了老年人的身体状况和家庭结构，也内在地塑造了老年人个性迥异的精神世界和价值观念。因此，我国应当在积极应对人口老龄化战略的引导下，按照马斯洛需求层次理论，尊重和关注不同群体的需求，统筹发展社会保障和医疗卫生事业，加快养老服务体系建设，做好社区服务，重视老年教育，制定差异化的关怀政策和法律制度，形成尊老爱老敬老的良好社会风气。

（三）注重效率与责任共担 效率是社会规则运行的衡量尺度，在法律实施过程中，如何实现有限条件下资源利用率最大化，使法律的实施效果尽可能达到预期目标，是法律关注的一大问题。积极应对人口老龄化战略，将多角度、全方位地保障老年人的养老、医疗、劳动、社会参与等权益，涉及劳动法、社会保险法等多个主要部门法，应多举并进地完善老年人法律体系。

此外，责任共担也有助于效率的实现。世界银行针对养老保险制度提出了支柱理论，零支柱以消除贫困为目标的非缴费型养老保障，通过社会救助方式实现，第一支柱是国家主导的缴费型基本养老保障，第二支柱是个人储蓄型养老保障，在我国体现为企业与个人共同缴费的企业年金，第三支柱是自愿型养老保障，如商业养老保险，第四支柱家庭保障强调家庭成员对老年人的经济支援，每个支柱有不同的主导主体。我国采用多支柱混合模式。实际上，分层应对机制不仅可以适用于养老金制度，也可全面适用于积极老龄化新时代老年保障社会问题的解决方案，国家机关、社会团体、企业事业组织、基层群众自治组织、老年人组织履行积极应对人口老龄化的社会责任，家庭也要履行代际责任，实现多责任主体分散风险，协同行动，提高老年人权益保障的效率。