农村土地承包经营权确权登记颁证的档案管理

李朴文，赵甜香

（1.云南省农业广播电视学校澄江市分校，云南澄江 652500；2.澄江市农村合作经济经营管理站，云南澄江 652500）

农村土地承包经营权确权登记颁证档案是贯彻落实党和国家农村土地承包法律政策的重要历史见证，是广大基层干部和农民群众实施土地承包经营权确权登记颁证实践活动的真实记录，是依法落实和维护农民土地权益的重要依据。随着土地确权工作进入尾声，按照统一的制度规范，收集整理一套完整的，能客观反映农村土地承包经营权确权登记颁证的文字、图表、声像、数据、实物等各种形式的档案资料成为当前土地确权工作的一项紧迫任务。

一、土地确权档案管理现状

（一）工作开展情况

澄江市农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作共涉及6个镇（街道）、40个村委会（社区）、354个村民小组，耕地面积1.66万hm2（全国第二次农村土地调查数据），本次确权调查登记承包地面积1.74万hm2，共登记确权承包地212 129块，涉及农户44 799户，农业人口14万人多。归档详细内容目录有：户主声明书、承包方调查表、承包地块调查表、公示无异议声明书、农村土地承包合同、颁证申请书、登记薄、承包地块示意图、归户表、指界通知书、农户身份证明材料（身份证、户口簿复印件）、权属来源证明材料（二轮承包台账、遗失证明）等，档案装盒为5户1盒。在工作过程中认真核对纸质数据资料与汇交到农业农村部的电子数据资料，确保数据库与纸质资料的一致性。

通过努力，全市的电子档案数据于2019年1月24日通过了澄江市验收，2019年3月28日通过了玉溪市验收，2019年4月10日通过了农业农村部的质量检测，完成了第一阶段的电子档案数据汇交工作。

（二）严格执行有关规定

全市自2015年9月开展土地确权工作以来，一直执行农业农村部、国家档案局《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（农经发[2014]12号）文件相关规定，按办法要求收集整理相关确权档案资料。2017年，玉溪市农业农村局、玉溪市档案局印发了《玉溪市农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理规范》（玉农发[2017]58号）文件，结合该文件精神澄江市制订出台了《澄江县农村土地承包经营权确权登记颁证归档材料范围说明》，进一步明确了市确权办、镇确权办、村委会（社区）、正元公司（测绘公司）相关部门的确权档案归档范围，并做了详细安排。完善了按文件规定处理确权档案的归档程序和方法，明确了各单位的工作职责。

（三）健全体系、指导规范

一是紧扣确权工作的每一个环节、每一个节点，注重分级抓好档案收集和归档，做到各门类档案应收尽收、应归尽归，建立健全市、镇（街道）、村三级档案管理体系。澄江市农业农村局负责对确权工作中形成的档案进行全面的收集整理，建立全市确权档案数据库；各镇（街道）负责对承包地入户审核、确权纠纷调解、经营权证发放登记等档案的收集整理；村级对土地确权过程中的农户签字确认合同、照片等档案进行收集整理。二是澄江市农业农村局按照确权档案规范要求，第一时间对测绘公司工作人员、各镇（街道）、村（社区）档案负责人员进行了系统培训，对确权工作中文件材料的收集范围、形成质量、整理方法和档案安全保管等方面的知识进行详细讲解，并经常深入基层跟踪指导，确保确权档案内容真实有效、信息齐全完整、整理符合规范。

（四）严格要求、规范整理

一是要求镇（街道）、村（社区）必须及时收集确权工作所需的所有文件材料，最大限度地避免散失，确保档案的齐全完整；二是要求测绘公司对已办理完毕需归档的文件材料，必须及时规范整理归档，同时要求全方位检查，避免错误或遗漏，对发现的问题进行全面的纠正和补充，严格控制档案资料差错率；三是严把档案材料形成质量，所有归档的文件材料必须是原件，字迹工整、数据准确、图样清晰；四是所有归档的文件材料必须手续完备，签字、盖章、日期等齐全规范；五是所有签字必须要用黑色水笔，不得打印，公示图不得用易褪色材料打印；照片、声像及其他非纸质档案要配以相应的目录和文字说明，并确保载体有效。

（五）认真指导镇（街道）确权办工作

在工作过程中，市确权办严格按照《澄江县农村土地承包经营权确权登记颁证归档材料范围说明》对各镇（街道）进行认真指导、督导、检查、验收等工作。目前各镇（街道）确权办负责的档案资料除龙街街道、阳宗镇尚未验收外，其余4个镇（街道）确权办的纸质资料已经通过市级验收。

二、存在的主要问题

（一）矛盾纠纷多，工期长

农村土地确权登记颁证工作是在二轮土地延包台账、土地承包经营权证书、合同等原始档案资料的基础上开展。从1983年土地承包至今已经有37年的时间，因土地承包引发的各种纠纷矛盾众多，各镇（街道）、村（社区）、小组在解决这37年发生的矛盾纠纷时，执行政策不统一、不规范，给确权基础档案的收集整理造成了很多困难。全市自2015年启动该项工作以来，已经历经5年时间，开展工期过长，在此过程中，市、镇（街道）领导多次更换，一定程度上也影响了对确权档案工作的重视程度。从目前全市反映的情况来看，很多地方存在土地承包关系信息不清、资料不全，直接影响了工作的开展。

（二）档案资料收集不全

从目前的情况看，镇（街道）、村（社区）、小组对档案资料收集、管理重视不够，相关资料档案收集不完整。截至2019年12月，仍有个别农户的身份证、户口簿复印件没有按规定上交，一些农户承包合同尚未签定。

（三）质量检测虽然通过，但仍存在隐患

2019年4月10日，全市土地确权数据通过国家质量检测，标志着澄江市确权电子档案数据已经成功通过国家验收，下一步工作将把纸质档案的归档整理作为重点工作。但在实际颁证过程中，农户的姓名、身份证、承包地块等各种信息时有错误发生，正元公司也不断地进行各种修改。如果修改的相关信息和数据没有及时进入土地确权数据库，将会给土地确权工作结束后的管理带来极大的隐患。

（四）林地与承包地档案互相冲突，矛盾难以解决

在全市开展土地确权的过程中，承包地与林地冲突是一直影响、制约土地确权工作正常开展的重要因素，受此影响，全市确权工作进展极为缓慢。目前全市的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》仅发放了没有林地冲突的农户，有林地冲突农户的证书尚未下发，从而引起一些村民的担心和不满，大批群众不断到市确权办上访，已经成为全市农村工作的极不稳定因素。究其原因，主要是群众或村组干部都认为有些承包地是在林地划定之前就一直耕种至今的，他们并不认可澄江市林业和草原局关于公益林和退耕还林地的划分结果，坚决要求把他们耕种的承包地确权给他们。而公益林和退耕还林又是政策红线，大家都不敢触碰，担心以后被问责或因此获刑。目前玉溪市各区（县）均已基本颁发完《农村土地承包经营权证》，但澄江市还在构思妥善处理这个难题的方法。这个问题不解决，土地承包经营权证书发不到群众手中，土地确权档案收集、整理、归档等工作也无法结束。

（五）档案移交存在困难

根据《玉溪市农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理规范》（玉农发[2017]58号）文件规定，档案通过验收的，县（区）农业农村局要在承包地确权登记颁证整体工作验收合格后60 d内，将一套完整、规范的纸质农村土地承包经营权确权登记颁证档案原件和与之一一对应的符合档案馆格式要求的电子档案、确权登记数据库等，按规定办理档案移交手续，移交同级国家综合档案馆保存。由于土地问题情况错综复杂，涉及农户众多，部分农户因为土地纠纷等原因扣留合同，在土地确权过程中不进行承包合同的签订，导致部分合同无法收集；资料收集不齐全，不能如期进行验收，档案移交则无法进行。

（六）纸质档案电子扫描还未开始

根据《玉溪市农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理规范》要求，纸质档案要完成原文扫描工作。该项工作由于受各种因素影响，市、镇（街道）及农户的户档资料尚未整理完成，还处于各种资料收集整理过程中，还未进行扫描工作。

三、对策建议

（一）按规范要求开展工作

想尽一切办法请各级领导重视土地确权档案管理工作，掌握农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作中存在的困难，采取行之有效的办法解决实际工作中存在的问题，市、镇（街道）、村（社区）、组从事档案收集整理的相关工作人员，各司其职，各负其责，按照《玉溪市农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理规范》要求，完成档案整理归档工作。

（二）健全体系跟踪服务，抓好“两个重点”

一是要抓好建立健全三级档案资源体系这个重点。档案资源建设是承包地确权档案工作的基础性工作，是服务农村改革和发展的前提。市级确权办要紧扣承包地确权工作的每一个环节，每一个节点，注重分级抓好档案收集和归档，做到各门类档案应收尽收、应归尽归，建立市、镇、村三级档案资源体系，要形成以市确权办为主，镇、村各有侧重的三级档案资源体系。

二是要抓好档案指导服务这个重点。市档案局要把提供优质、高效、便捷的档案服务作为做好土地确权档案工作的出发点和落脚点，要第一时间对测绘公司工作人员、各镇（街道）农经站及各村（社区）档案人员进行培训，对确权工作中文件材料的收集范围、形成质量、整理方法和档案安全保管等方面的知识进行讲解，确保农村土地确权登记颁证档案管理工作规范有序开展。在确权工作推进过程中，档案局业务科室同志要深入镇（街道）、村（社区）、组一线，从源头上了解确权工作中形成哪些有价值的文件材料必须要收集；在档案整理过程中，要到基层现场进行指导。

（三）加强督导，强化检查，实行“三个同步”

一是计划要同步。市政府要下发实施意见，要将档案工作作为一项重点内容同步安排。

二是布置要同步。市确权办已经下发《澄江市农村土地承包经营权确权登记颁证归档材料范围说明》，明确了档案检查验收标准，并对各镇（街道）、村（社区）、测绘公司收集承包地确权归档资料范围做出说明，提出要求，做到档案收集整理，立卷完整、分类准确，确保土地确权成果资料管理工作规范化。

三是落实要同步。市政府要组织召开承包地确权和档案工作领导小组会议，研究解决工作中的具体问题，要求经费、督导、考核同步落实到位，形成有效的档案工作运行机制。在安排承包地确权工作经费时要同步安排档案工作经费，纳入本级财政预算，为各镇（街道）、村（社区）提供档案工作经费保障。

（四）统一标准、规范整理，做到“四个坚持”

一是要坚持文件材料收集齐全完整。农村土地承包经营权确权登记颁证形成的档案资料来源广泛、内容丰富、载体多样、数量众多。为此，收集资料时要做到齐全完整，这是档案资料来源的第一步，也是十分重要的环节。要严格按照省、市相关要求，结合澄江市实际，要求土地确权工作中形成的有保存利用价值的文件材料、声像实物都必须及时收集归档，重要文件材料的历次修改稿必须保留，做到“应收尽收”。

二是要坚持文件材料形成质量符合要求。按照档案管理规范化的要求，要严把档案材料形成质量。

三是要坚持档案整理标准规范统一。整理是否规范标准关系到今后查阅利用能否方便高效，根据档案整理规范流程，分门别类地做好农村土地承包经营权确权登记档案综合管理类、确权登记颁证类、纠纷调处类以及特殊载体类的整理。

四是要坚持档案实现集中统一保管。农村土地承包经营权确权登记档案是一项很重要的民生档案，必须由档案形成单位集中保存，科学管理，不得分散。市确权办的确权登记类档案通过验收后60 d内要移交市档案馆；镇（街道）级土地确权档案统一存放各镇（街道）档案室；村（社区）级土地确权档案如果村保管条件有限，可以确定统一由镇（街道）代为保管，存放各镇（街道）档案室。

（五）严格要求、强力推进，做到“五个及时”

一是文件材料及时收集。要及时收集文件材料，能够最大限度地避免文件材料的散失，尤其是权属发生变化时，应及时补充变更材料和原始记录，要求镇（街道）、村（社区）土地确权过程中的每个时间段的文件材料必须及时收集，确保档案的齐全完整。

二是档案整理及时跟进。为确保农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作与土地承包经营权确权登记工作同步推进，镇（街道）、村（社区）要抽调专门人员、协调各方力量，将工作进行分解，对已办理完毕需归档的文件材料应及时规范整理归档。

三是发现问题及时纠正。档案质量是第一生命，在整理档案过程中，要进行多次复查，查找错误和遗漏，对发现的问题要进行全面的纠正和补缺补差，严格控制档案资料差错，保证土地确权档案整理的质量和效果。

四是与档案馆及时衔接。土地确权档案整理必须符合进馆要求，市确权办要第一时间与档案馆进行对接，对接过程中存在问题要根据进馆要求进行调整。

五是验收结束及时移交。承包地确权档案整理结束后，市确权办要将组织开展农村土地承包经营权确权登记颁证建档验收，验收后60 d内要将全市农村土地承包经营权确权登记颁证纸质档案和确权登记数据库及电子文件等移交至市级档案馆保存。