农村社区应急管理中的突出问题及其对策

程建平，魏子凯

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001)

提升我国应急管理体系和能力现代化是提升国家治理体系和治理能力现代化的主要内容，而“我国应急管理体系和能力现代化，离不开农村应急管理现代化，农村社区是农村社会服务管理体系和能力的基本单元”[1]。农村社区是国家政策落实的基点，是夯实党的执政基础、巩固基层政权的重要载体，完善农村社区应急管理系统、提升农村社区应急管理能力，对农村社区治理、乡村振兴战略实施，越来越具有重要的意义。

一、农村社区应急管理存在的突出问题

近年来，随着一些危及群众生命财产安全的自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件时有发生，农村社区的应急管理体系也暴露出一些固有的问题与短板。

(一)应急管理人员素质不高，工作积极性不强

现阶段在我国多数农村社区，专职的应急管理人员数量极少，往往由村党支部委员会、村民委员会中的干部兼任，因而无法全面且系统地开展应急管理工作。“两委”干部精力需投放在支部建设、乡村经济社会发展、地方公共事务、村务组织协调工作等方面，自然很难将安全事务以及应急管理工作提到一个突出位置上来，间接造成了应急管理工作开展的困难，村民执行应急管理部署的积极性也很难彰显，应急管理工作甚至呈现“无人过问”的尴尬局面。虽然随着新农村建设，越来越多的社会组织参与到农村应急管理中，但是没有充分发挥作用，仍以政府为主，导致农村应急管理的资源整合力度不足[2](P49-50)。即便有些农村社区设有专职应急管理岗位负责相关安全工作，或由村民形成自发的应急救援团队，如夜间的村民联防治安巡逻队等，但这类人员大多没有接受过应急管理工作的专业培训，处置突发事件时的能力堪忧，不具备专业应急管理人员的工作素养。

基于党的基层组织任期相关规定，村两委领导班子往往在三至五年内就要面临换届选举。过去身兼多职的两委干部在进行工作交接时往往很难清晰界定所负有的应急管理工作责任，在多数情况下，很多两委干部并不将应急管理工作当作工作交接的重点，导致在班子换届后一切相关工作往往推倒重来。这就与地方县市专人专职的权责交接无法相提并论，即便村干部在上一任期内构建了适当的社区应急管理工作体系，也很难在后续的多次换届工作中得以保全。久而久之，农村社区基层的应急管理工作也就越来越不成体系，很难发挥效用。当突发状况真正发生时，社区往往缺乏应急管理体系的指导，很难快速响应处理，十分容易对群众利益造成损失。应急管理工作强调“防患未然”，属于预防性质的工作，这种特殊的工作性质使其与其他基层村务工作的开展存在诸多不同，预防性质的工作在很大程度上对管理者、管理技术以及管理资源分配上提出了比其他基层工作更高的要求，这意味着，应急管理工作体系的形成、制度的完善并不能直接转化为肉眼可见的政绩工程，唯有在应对突发事件时方能发挥作用。虽然建立应急管理工作体系对农村社区有着必不可少的重要性，但其增加的农村社会发展成本却也是实实在在。大多财政资金紧张的乡村，没有充足的精力和资金投入应急管理工作中，建立完善应急管理体系就只能沦为空谈。基于上述原因，村干部和村民大多对突发事件存在侥幸心理，尤其在一些自然灾害较少的中部地区乡村，安全应急意识普遍薄弱，村干部村民普遍认为建立应急管理体系是不必要的，是没什么用处的“瞎耽误功夫”，工作的积极性十分低下。

(二)应急管理工作的内容不明确，政策实施主体单一

中国作为一个农业大国，党中央始终将“三农”问题摆在突出位置。农村的突发事件类型受自然、经济、社会、地理位置等多方因素影响，大致分为以下五大种类：一是由于全球生态环境持续恶化和我国地形地势地貌等客观因素影响从而引发的自然灾害；二是突然暴发的公共卫生事件，如新型冠状病毒席卷全球；三是由于利益不均导致矛盾、冲突进而引发的群体性事件；四是农村食品安全事故；五是农村重大生产安全事故[3](P54-57)。这几类突发事件风险各异，但都从各个方面对农村群众的生命财产安全构成极大威胁。目前，我国众多农村地区并未深入了解本地区潜在风险的特点，无法有针对性地做好防范化解重大风险的工作部署，导致应急管理工作的内容模糊，参与者很难厘清自身的职责与任务。实际从总体上看，政府应急体系下延和个体应急能力增长之间核心关联机制就是政府动员，这是中国“国家—社会”关系的一种外显[4](P99-105)，说明我国的社会主义制度在面临重大突发事件的应急管理中有着先天的优势，但这种制度的优越性并没有很好地体现在农村社区应急管理工作之中。村基层两委的应急管理工作部署，多依靠县市、乡镇应急管理工作者的“传帮带”，这种基层政府主导的单一主体应急管理体制并不能满足应急需要，相关政策经过省、市、县、乡、村的多级传递具有一定的滞后性，农村社区作为顶层政策设计的最后执行者，很难给到上级应急管理单位积极地落实反馈，应急管理工作的改革建制收效甚微。虽然政策法规是应急管理实施的重要保障，但单独依靠基层政府的力量去实现应急管理全覆盖是远远不够的，这当中迫切需要村民与其他社会组织的密切配合，依靠多主体相互配合协调已成为农村应急管理大势所趋。

(三)乡镇企业安全生产意识薄弱

近年来，除了无可避免的自然灾害以外，乡镇企业不规范经营生产而导致的生产安全事故频发，已成为危害农村社区群众生命财产安全不容忽视的重大隐患，更是基层应急管理工作所要监督防范的重中之重。乡镇企业多以小微生产企业为主，企业体量规模较小，内部管理机制不够健全，企业老板以攫取利益为主要目的，不重视对员工的安全培训教育，对企业安保基建的投入严重缩水，安全投入欠账严重。企业自上而下对安全生产的过程管理认识严重不足，认为安全事故的出现纯属偶然，对一些风险隐患的防范抱有侥幸心理。基层应急管理干部在对这类乡镇企业的安全排查工作中多存在疏忽大意、应付了事的现象，安全检查的项目管理流于形式。基层监管制度的条理不明使得履职不到位的现象时有发生，企业内部鲜有全方位的应急预案和应急演练，关键时刻发挥不出应急管理的实际效果。

二、农村社区应急管理失效的原因

(一)缺乏专业人才

现今我国经济社会飞速发展，农村社会的发展面貌已然翻天覆地，中国城乡社会的快速变迁，导致农村社会结构、居住形态、组织管理、就业保障、生活方式等诸多方面都发生了改变，但农村人口流失仍是制约未来乡村治理现代化的最核心问题。由于农村缺乏自主发展权，农民很少有机会进入第二产业和第三产业，比如金融、保险、物流等收益较高的行业，而资本大量流入城市形成城市资本密集区的时候，当然就会带动劳动力资源相较丰富的农村劳动力外流，人是社会文化的载体，农村的主要劳动力一旦流失，剩下的可能就是老弱病残幼，这种情况下就不足以形成完整的社会结构，多数农村青壮年选择外出务工，在城市为下一代寻求更优渥的生活环境与教育环境，其自身的工作才能很难反哺给农村地区。从应急管理工作的角度看，大量的劳动力流失，意味着众多专业应急管理人才资源的流失，这就使得农村社区很难形成一定规模的应急救援队伍，单靠农村群众自发形成的应急管理团队，就会存在多种隐患，在应急抢险工作争分夺秒的条件下，单是召集救援小组就会浪费大量宝贵的救援时间，贻误救援工作的开展。而失去了专业应急管理人才的引进，农村社区难以加强应急救援评估和统计分析工作，在面临一些严重突发情况时，充当临时指挥的村干部往往纪律涣散，工作流程不熟悉，处置应急现场不利。

(二)资金不足，投入有限

根据《国家总体应急预案》的规定，各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算中，健全应急资金拨付制度，支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。现阶段农村社区的安全生产硬件设施建设不足，用于应急预警、演练的资金投入寥寥，财政投入不足使农村面临应急管理工作下沉的阻力，无法有充足的资金保障农村社区最基础的应急管理体系建设。在面对应急突发事件时，由于多数农村地区没有设立专项经费用于应急管理，资金调拨难度大，影响了应急工作的快速处置。而村一级别的应急管理岗位与应急救援队伍的待遇普遍偏低，间接影响了开展应急管理工作的群众积极性。

(三)干部群众安全意识薄弱

农村地区的管理不同于城市治理的一个重要出发点在于，农村治理在很大程度上依赖内部自治，国家制定的完备应急管理政策落实到基层农村社区内，具体的实施效果与干部群众的工作积极性密切相关。当下农村社区内的干部群众普遍安全意识薄弱，对应急管理工作的认识不足，严重阻滞了应急管理体系落实到农村社区。无论相关工作部署得多么完善，不从根本上改变农村群众对应急管理、风险处置工作的浅薄认识和对安全事故抱有的侥幸心理，后续的风险预警机制就无从建立，突发事件一旦发生，往往会造成严重损失。国家号召落实基层群众的安全教育，推进安全宣传进农村、进社区的意义正在于此。

三、提升农村社区应急管理水平的对策

“提升农村社区应急管理能力，必须要立足农村实际，结合基层管理创新，建立网格化管理，充分发挥好基层干部群众的力量，补齐短板”[5](P85-88)，提升农村社区应急管理能力和水平，不仅需要领导高度重视，加大资金投入，还要注重以下三个方面的工作：

(一)全面推进农村应急管理体系建设

近年来，对于农村应急管理的研究不论在理论层面还是实践层面都有着长足的进步，但都没有形成系统性的应急管理体系。农村应急管理工作需要管理者站在宏观角度上高屋建瓴，全面分析地区存在的相关问题，完善县级以上农业应急管理指挥协调机构，明确职责分工，积极探索有利于加强农业应急管理工作的办法[6](P10-12)，结合不同地方乡村的地形地貌、经济发展、社会文化等特点，综合构建应急管理工作体系，否则容易导致当下“头痛医头、脚痛医脚”的治理困境，在遭遇突发事件时使应急管理工作陷入被动局面。应急管理体系的构建非一朝一夕之事，各县市应急管理局要对新形势下应急管理工作进行统一部署，明确工作重点，细化任务举措，对辖区内乡村的工作开展提出具体要求。

首先，在权责关系方面，确保权力资源下沉，赋予基层权力，为其他资源下沉提供保障。在资源下沉、权力下沉的基础上，可以自主进行本地资源整合，根据地方农村特点做好前期摸排工作，建立本地全覆盖的资源信息网，分清地区常见突发情况的类型，找到现阶段应急管理工作开展不畅的主要原因。其次，结合前期掌握的相关调研情况，整体布局应急管理工作，梳理好每一项工作的事前预防措施与事后应急流程，农村如果要在遇到突发状况后快速响应处理，就必须根据当地实际情况对于可能出现的突发事件进行预判并制订出一系列应急预案，事前加大对基础安全设施的建设投入，推进应急管理工作在乡村事务中常态化，事后地方应急管理部门对于乡村初具形态的应急管理体系要做到多巡查、多整改、多完善，要对应急管理工作马虎大意且疏于整改的两委干部提出严肃批评。最后，不仅要在安全事故发生后进行应急管理工作总结，还要注意突发事件结束后的风险评估，避免重新进入一个新的危机酝酿期，要充分发挥村民反馈和应急监督岗日常筛查的合力作用，建立问题反馈机制，村两委、乡镇应急管理部门、乡镇政府等部门要通过设立意见箱、热线电话、乡村微信公众号等线上线下的反馈渠道，确保公共安全事件前后的问题得到及时反馈。还要对相关组织机构能力进行评估，及时发现应急管理中存在的问题，进一步提高应急措施的可行性，提升农村整体应对能力[7](P7-8，10)，要建立健全配套的安全生产事故报告调查统计制度，严格执法、实事求是，建立完善安全生产事故报告档案，归档管理，做到有据可查，对于瞒报、谎报、延迟上报以及无正当理由拒绝事故调查等的行为，要严肃处理，涉及违法犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。总的来说，系统的体系建设往往是动态的过程，要避免工作内容僵化，从科学性、系统性、完整性的角度出发，将应急管理工作落到实处。

(二)全面开展群众安全教育

农村社区应急管理工作的落实，关键在“人”。要努力扩大应急管理体系建设的主体范围，鼓励农村社区群众、社会组织多方参与，避免基层政府对应急管理工作“一肩挑”，有效减轻基层政府的工作负担和工作运行成本，然而要在思想上调动群众的积极性，引发对于应急管理工作的广泛重视，核心在于全面且深入的农村群众安全教育。只有充分发挥“人”的主观能动性，才能真正落实并发展农村社区的应急管理工作。

基层政府要以习近平总书记关于应急管理重要论述精神为支撑，坚持党建引领，加大宣传力度，牢固树立安全发展理念，解决农民安全教育大问题。强化农村群众安全意识、防范农村安全生产事故，确保农村安全的根本途径是提高农民的安全文化素质。尤其是劳动力流失较为突出的农村地区，针对这类地区缺乏应急管理人才的情况，村政府要不定时组织开展基层群众的安全培训，提高农民个人的安全意识以及安全防护技能。还应在大型工厂门口、学校附近，重要路段设立安全监督岗，时刻绷紧安全这根弦不放松，在农村危险地段如断头路、滑坡路段、悬崖及沟、塘、渠、堰等危险水域设立警示标识标牌，在村里农民活动人口密集地方如农民文化广场、农贸市场、企业厂房等设立公共卫生以及安全生产宣传壁画，让群众时刻感受到具备公共卫生意识以及安全意识不仅是为了自己更是为了他人。还要开展安全知识警示教育和公共卫生知识进农村活动，形成“教育一个农民，带动一个家庭，影响一片群众”的氛围，这样充分调动了人的主观能动性，才能有效加强农村社区群众安全教育。

村委干部要向广大农村群众耐心解释开展社区应急管理工作对于保护群众自身利益的重大意义，让群众真正理解并且愿意配合建设应急管理体系工作的进行，切勿仓促推进开展，违背从群众中来、到群众中去的工作方法。避免“形式主义”作风的冒头，要将应急管理工作真正落实到人，还要避免政府、企业、群众之间的信息不对称，引起相关政策的滞后性。要弘扬生命至上、安全第一的思想，重点做好安全生产和自然灾害防治的宣传教育，增强农民群众的忧患意识、风险意识、安全意识、责任意识；重点做好应急救援等工作举措的宣传教育，推进工作理念、方法手段深入人心；重点做好相关法规制度的宣传教育，宣传基层党委、监管部门的安全监管职责，以及与每个农民群众息息相关的安全权利、义务和责任；重点普及风险防范、隐患排查、应急处置和自救互救等安全常识，营造良好安全舆论氛围，夯实社会安全基础。

(三)科技化、信息化引领应急管理工作开展

党和国家高度重视应急管理装备发展，制定了多种发展政策鼓励应急管理工作与信息化、前沿科技相结合，在面对重大突发事件时，先进的应急技术设备将大大提升应急管理工作效率。以数字化、网络化、智能化等为特质的信息技术对社会的全域性渗透，为应急管理提供了技术基础。如大数据系统通过对本地数据长期的收集、统计、整合和分析，可以做到较为精准的应急预判，使得技术成为推动农村应急管理精细化不可或缺的重要工具。可以说，信息技术已经深深嵌入应急管理体系中，信息要素在应急管理中的运用，重塑着政府应急管理和社会应急管理的形态，技术应用可以有效推动应急管理体系的数字化和一体化，提高政府的应急响应效率和部门联动，促使个体和组织获取信息的能力和范围大幅提升，降低了获取门槛，有助于群众参与，对政府形成有效的外部压力以增强政府回应性；促进政府应急决策的科学化、智慧化和精准化，通过技术赋能的方式推进应急管理重心下移到农村。

同时，新的技术和手段运用为应急管理体系升级提供了支撑与条件，成为进一步发展应急管理体系的重要动力。目前，许多城市应急管理装备能力现代化稳步推进，公共安全科技的创新进步日新月异，许多层面的应急管理工作已经与国际接轨，但农村应急管理工作的实际情况仍然比较落后，工作方式和应急技术设备均处于较为原始的阶段。现阶段农村社区应急管理工作要多与互联网、大数据相融合，利用信息技术建立全面覆盖的联防联控网络平台，做到预防在先，对紧急情况早发现、早处理。农村社区突发事件有着时效性、紧迫性、不确定性等特点，这就要求农村网格化管理需要构建起功能更强大、覆盖面广泛的联动信息库，提高农村网格化管理的智能性[8](P68，70)。设置社区网格范围、细分应急管理事务、打造专职应急管理网格员队伍，实现应急管理网格化精准预警，整合原有设在村内部的综合治理、社区治理、应急管理等各系统指挥信息资源，建立一体化的信息系统和综合指挥平台，推动信息化引领下的应急管理一体化建设，进一步提升农村应急管理水平和服务效能。若能凭借区域网格化管理，融语音、视频、GPS定位为一体进行24小时安全监测，一旦紧急情况发生，迅速定位风险源，立即报警并启动应急预案，应急管理工作人员就能够灵活指挥、精确调度，高效开展应急处置工作。应急管理体系和能力现代化离不开自主创新、科技引领。以科技化、信息化引领农村社区应急管理工作的开展，定能助推农村社区应急管理体系建设更上一层台阶。