社区矫正警察制度研究

朱萍萍

（广东司法警官职业学院，广东广州，510520）

社区矫正自2003年试点以来，一直受到广泛关注，社区矫正也是我国适应刑罚执行轻缓化、社会化要求的具体体现，事实上，也取得了非常好的矫正效果。在多方不懈的努力下，《社区矫正法》于2019年12月28日通过，2020年7月1日起施行。至此，试点17年之久的社区矫正工作终于有了明确的法律依据，立法解决了很多实践中的难题，比如将社区矫正执行地明确规定为矫正对象的居住地，解决了实际生活中人户分离的难题。但是不可否认，社区矫正工作中也有问题被搁置，《社区矫正法》第十条明确规定社区矫正属于“执法职责”，但执法人员的身份还很模糊，而对司法实践中普遍存在的社区矫正警察根本就不置一词。

但目前的现状是大部分省份都已经在社区矫正工作中配备了社区矫正警察。依各地的社区矫正实践来看，虽然各地称呼不同，比如山西、江苏称为挂职民警，宁夏称为社区矫正派驻警察，广东称为延伸管教干警，但其职能都是一样的，目前，监狱、戒毒警察甚至部分公安干警参与社区矫正监管工作已经成为社区矫正工作的重要组成部分，并且事实上取得了明显的成效，保障了刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行。事实证明，对社区矫正对象的监督管理，各省不约而同选择了社区矫正警察的管理模式。

立法态度的模糊和司法实践中广泛存在的社区矫正警察，两者形成了鲜明的对比，因此，社区矫正警察是一个值得深入研究的问题。

一、我国社区矫正警察的基本情况辨析

我国自2003年试点社区矫正工作以来，社区矫正警察就出现了。由于在社区矫正试点之初，采取了公安机关是执法主体，司法行政机关是工作主体，同时由基层司法所具体开展社区矫正的管理模式，因此，社区矫正警察的组成既有公安民警，也有监狱戒毒民警。随着社区矫正全面试点工作的铺开，2009年两院两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》以及2012年发布的《社区矫正实施办法》逐渐明确了司法行政机关的日常监督管理及教育帮扶的主导作用，社区矫正警察也以监狱戒毒民警为主，并且起到越来越重要的作用。虽然《社区矫正法》没有明确延伸管教干警的身份，但由于这是实践部门行之有效的方法，因此，我国各省市自治区在《社区矫正法》颁布前后都持续派驻警察或直接安排警察协助社区矫正工作。

我国实践中社区矫正用警模式主要有以下几类：

“北京模式”。北京市作为第一批社区矫正试点城市，有其自身的特点。北京市一开始就采取了借调监狱、劳教民警从事社区矫正的具体监管工作的做法，由于司法所人员少，执法经验不足，而北京的监狱劳教两局干警比较充裕，故而在社区矫正试点之初就考虑了监狱劳教干警延伸管教的模式。2008年的时候，全市313个司法所，能做到每所一警，社区服刑人员较多的司法所配备了2名干警。抽调干警是社区矫正工作的专业矫正力量[1]。经过多年的探索，北京已经建立健全了矫正用警长效机制，积极推进社区矫正干警“五位一体”管理责任制。即：北京市司法局统筹协调管理责任，监矫两局延伸管理责任，区司法局使用管理责任，矫正干警领队直接管理责任，司法所日常管理责任[2]。实践证明，“北京模式”打造了以司法行政专职矫正干部为基础、借调社区矫正民警为骨干、矫正协管员为辅助、社会志愿者为补充的专兼职社区矫正工作队伍[3]。利用社区矫正干警对社区矫正对象进行监管，取得了很好的矫正效果。

“上海模式”。上海经济实力雄厚，市民素质普遍比较高，有良好的志愿服务基础，因此上海社区矫正的推行更倚重于民间机构和社区力量的参与。上海是全国最先尝试社区矫正的省市，2002年8月上海市走在全国的前列，率先启动了社区矫正试点工作，2003年初，上海市委政法委经过半年的调研，提出在全市构建预防犯罪工作体系的思路，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会各方参与”的方式，由政府出钱购买服务，引入社团和社工帮助吸毒者、社区青少年、社区矫正人员三类特殊人群树立生活的信心和能力，从源头上预防犯罪[4]。随后组建了上海市新航社区服务总站，承接和运作政府的社区矫正项目。此外，成立民间的“上海社会帮教志愿者协会”，充分发挥志愿者的教育帮扶作用。“上海模式”显然更大程度地依靠了社会力量的帮扶作用，但从2014年开始，劳教制度废止后，原劳教警察部分转为戒毒干警，部分被安排到各区司法局从事社区矫正工作。2017年,上海市社区矫正管理局确立了“立足中心,辐射街道”的集中执法机制,要求选派民警配置在各区社区矫正中心,接受区司法局的统一管理和安排,形成选派民警、司法行政专职干部、社工、志愿者“四位一体”的社区矫正工作队伍[5]。

其他地区。比如浙江省建立起了一支由专业社区矫正工作者和社会志愿者相结合的社区矫正工作队伍。其中，专业社区矫正工作者是指从事社区矫正工作的国家公职人员，主要包括从事社区矫正工作的司法所工作人员、公安派出所民警及社区矫正组织中从事社区矫正工作的公职人员[6]。2010年，湖北省荆州市成立市司法局直属单位社区矫正警察支队，这是全国司法行政系统首家类似建制单位[7]。2011年8月10日，四川省德阳市司法局社区矫正司法警察支队正式挂牌，成为全国首个社区矫正司法警察支队[8]。2013年，湖北省荆州市司法局经市委编办批复同意,将该市社区矫正支队更名为市社区矫正局,按照人民警察管理体制试行[9]。

警察的参与提升了社区矫正的权威性，保障了社区矫正工作的有效落实。《社区矫正法》实施后，虽然立法上没有规定社区矫正警察的身份，但各地仍有派驻监狱或戒毒警察延伸管教的新闻。如2020年9月30日黑龙江司法厅发布的“关于继续做好选派监狱戒毒警察参与社区矫正工作的通知”[10]；2020年11月25日的新闻：天津市司法局举行第二批派驻戒毒人民警察参与社区矫正工作出征仪式[11]；2020年12月21日，甘肃省甘南州司法局、合作监狱联合召开刑罚执行一体化建设工作联席会议，双方就合作监狱派遣干警挂职州司法局开展社区矫正工作进行了衔接安排[12]。

截止到2018年5月，全国已有27个省（区、市）先后抽调3000多名监狱、戒毒警察参与社区矫正工作，与社区矫正工作人员配合，对社区服刑人员依法监管[13]。通过关键词搜索，发现全国有31个省（区、市）有警察参与社区矫正工作，覆盖面不可谓不广。

正确处理社会效率与经济效率、坑塘建设与管理的关系，从根本上解决重建轻管。对坑塘建设、资金筹措方案和建后管理等问题，要听政问需于民，广泛征求农民的意见，确保农民的知情权、决策权、参与权和监督权，才能将规划落到实处。

二、社区矫正警察设置的必要性分析

（一）刑罚执行一体化建设工作的需要决定了社区矫正警察的存在

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”，2018年12月，司法部印发《关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》，2019年1月3日，广东率先下发《广东省司法厅关于推进刑罚执行一体化建设工作的实施方案》，推进此项工作。此后全国多个省（市、自治区）司法厅开始推进刑罚执行一体化建设工作。刑罚执行一体化就是要充分发挥监狱和社区矫正机构的职能作用，推进监禁与非监禁刑罚执行制度的优势互补[14]。具体可以包括以下方式：探索监狱警察的职能延伸,扩大社区矫正用警范围；建立畅通的联系沟通渠道；积极探索监禁刑和非监禁刑的双向交流合作机制，发挥监狱的“警示”作用，定期组织社区矫正对象赴监狱开展“震撼教育”等等。要推行刑罚执行一体化建设，由富有监禁管教职能的警察对社区矫正对象进行管理本身就是一个符合刑罚执行一体化建设的工作模式，事实上，推进刑罚执行一体化建设工作开展后，全国各地加派了更多监狱警察对社区矫正对象进行延伸管教。因此，设立社区矫正警察也是刑罚执行一体化的工作体现。

（二）社区矫正的性质决定了社区矫正警察的存在

首先，从法律的规定分析社区矫正的性质。学界关于社区矫正是否属于“刑罚执行”一直争论不休。《社区矫正法》在立法过程中多次易稿，最终舍弃了送审稿中“正确执行刑罚”的规定，而改为“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”。

为了更好地说明这个问题，我们可以看看其他基本法律的规定。《刑事诉讼法》第258条规定：对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。根据《刑法》的相关规定，在管制刑中，使用了“执法机关”的说法；对于被宣告缓刑的犯罪分子，使用了“考察机关”；对于被宣告假释的犯罪分子，使用了“监督机关”，除了“执法机关”毫无争议是刑罚执行机关外，“考察机关”和“监督机关”的称谓都可以理解为对犯罪分子的“刑事执行”活动[15]。不论是管制、缓刑、假释、监外执行都是由《刑法》明确规定，因此，社区矫正工作当然是刑事执行工作。

其次，从社区矫正工作的职能分析社区矫正的性质。根据司法部官网，社区矫正管理局的主要职能如下：负责监督检查社区矫正法律法规和政策的执行工作。指导、监督对社区矫正对象的刑罚执行、管理教育和帮扶工作。指导社会力量和志愿者参与社区矫正工作[16]。也就是说按照司法部社区矫正管理局的理解，认为社区矫正仍然是一项刑罚执行活动。对于“刑罚执行”的说法的确有争议，法律也没有明文规定，但毫无疑问社区矫正管理局理解的“刑罚执行”属于“刑事执行”的范畴。社区矫正管理局的理解与社区矫正的职能分不开，社区矫正工作可以分为执法性工作和社会性工作，也就是《社区矫正法》第四章“监督管理”和第五章“教育帮扶”这两大工作内容，“监督管理”体现的是执法性工作，法律也明确了社区矫正的职责是“执法职责”，同时两高两部联合通过的《社区矫正法实施办法》第九条规定：社区矫正机构是负责社区矫正工作具体实施的“执行机关。”这里也明确了社区矫正机构不是单纯的行政机关而是执行机关。

（三）社区矫正对象是具有一定人身危险性的罪犯决定了社区矫正警察的存在

目前我国社区矫正对象以缓刑犯居多，监外执行、假释以及管制的相对少，但这几年司法部官员发言频频提到要大幅度提高假释犯的比例，假释的对象是被判处有期徒刑和无期徒刑的犯罪分子，从社会危险性和人身危害性而言，假释犯比缓刑犯、管制犯更严重，如果假释犯的比例大幅度提升，对于社区矫正机构而言管理的难度一定会加大，仅靠基层司法所的司法助理员的监督管理恐怕更容易出现“不服管”的问题。如果依靠规范而专业的社区矫正警察的执法活动，假释犯的监管会更规范，监督管理措施可以更到位。

此外，从我国目前的警察管理对象来看，不构成犯罪的人也有部分是由警察进行管理的，比如刑满释放未满五年的、有违法犯罪可能的，或者有矛盾激化可能的等等，对于这些重点人口，虽然也在社会上生活、工作，但这些人需要由公安民警进行特殊管理。从逻辑上分析，对于没有犯罪的人我们都可以由警察进行管理，对于犯罪的人，其人身危险性普遍大于未犯罪的人，自然也应当由警察进行监督管理。

（四）社区矫正工作内容决定了社区矫正警察的存在

针对犯罪分子的社区矫正活动，需要警察执法的严肃性。对实践部门进行调研时发现，如果在入矫宣告、集中教育、调查评估、执行禁止令的时候没有警察参与，那么大多数社区矫正对象会抗拒、不予配合，甚至有部分社区矫正对象完全不认为自己实施了犯罪。但是在执法活动过程中，如果警察在场，社区矫正对象会明显意识到自己罪犯的身份，从而配合警察的执法监督工作。有了延伸管教干警的助力，管教对象会表现出“服管”的一面。司法实践中延伸管教干警不可或缺，《社区矫正法》规定社区矫正机构的工作人员是“专门国家工作人员”，因此，人民警察也是专门国家工作人员，将其纳入社区矫正机构并不违背法律的规定。

三、社区矫正警察设置与联合国相关规定是否抵触的具体解析

尽管设置社区矫正警察明显利大于弊，但在我国《社区矫正法》立法时并没有纳入其中，笔者认为国际大环境也是一个考量因素。很多文章中提到《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》（2015年修订）第87条规定：“刑期完毕以前，宜采取必要步骤，确保囚犯逐渐恢复正常社会生活。按具体情形，可在同一监狱或另一适当监所内制定出狱前的办法，亦可在某种监督下实行假释，来达到此目的；但监督不可委之于警察，而应与社会援助有效结合。”[17]有学者据此认为如果设置社区矫正警察违反了国际通则。但是也有学者认为对于该条款应当全面进行分析，笔者赞同此观点。首先，从字面意义上说，该条款只是反对排他性的警察监督①笔者持该观点，以下两位作者也持该观点：吴宗宪《社区矫正立法中的警察问题探讨》文中的观点，《中国司法》2014 年第11 期；刘强《社区矫正执法人员人民警察身份辨析》文中的观点，《警学研究》2019年第6期。，但是对于结合社会援助的警察监督并不反对，应当结合这个句子的完整性来看待，不能断章取义。正因为如此，目前俄罗斯对社区服刑人员的管理全部由警察来承担，并对警察授予军衔。在英国的缓刑办公室中，虽然缓刑官不是警察，但是也设有少数专职警察（归属于警察局系统）全日制承担对缓刑人员的管理。在美国社区的早释中心中，也有警察承担对罪犯的监督管理[18]。其次，《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第74条第三款规定：“为保证达成上述目的，管理人员应被作为专任的专业监狱工作人员予以任用，具有公务员身份，为终身制，但须符合品行优良、效率高、体能健全等条件。薪资应当适宜，足以罗致并保有称职男女；由于工作艰苦，雇用福利金及服务条件应该优厚。”[19]该规则中对于监狱的管理人员，也没有强调必须是警察，只强调应当具有公务员身份及优厚的待遇。我们从来没有因此而质疑监狱为什么是由警察来管理？事实上，各个国家的监狱大都是由警察来进行管理。在我国也是由警察管理监狱的罪犯，并且这些警察都是公务员。再次，《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》（1990年）第15条“征聘”第三款规定：“为了获得和留住合格的专业工作人员，应使之享有适当的公务员地位、与其工作性质相称的适当薪金和福利，并应有充分的机会在专业和事业上得到发展。”[20]该规定只强调了应当给予非监禁刑的工作人员适当的公务员地位及相称的待遇。至于是否为警察，该规定没有明确主张，笔者认为如果作为警察，可以更好地保有其身份、薪金和福利，也未尝不可。

四、社区矫正警察设置的具体对策

在我国目前情况下，如果全部社区矫正工作人员转警，会导致警察数量激增，国家负担加大，因此，我国的社区矫正机构工作人员可以由两部分人组成：社区矫正警察和其他社区矫正工作人员。社区矫正警察主要承担对社区矫正对象的执法性工作，其他从事社区矫正的专门国家工作人员主要是组织社区矫正对象的教育矫正工作，比如制定矫正方案、组织社会工作者、志愿者开展社区矫正工作，对社区矫正对象进行考核等等。

（一）修改完善《人民警察法》

2012年修订的《人民警察法》第2条规定：人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，该规定显然已有点过时，所以《人民警察法》的修订是迟早的事。而《社区矫正法》刚刚通过，立即进行修改的可能性不大。根据《人民警察法》的规定，我国目前的人民警察分为狭义的人民警察和司法警察，但是在现实生活中，老百姓普遍搞不懂何为“司法警察”，经常误以为臂章中有“司法”字样的监狱警察是司法警察，因此不如顺应民意，将监狱警察和社区矫正警察合称为“司法行政机关的人民警察”。建议在条文中明确规定：人民警察包括公安机关、国家安全机关、司法行政机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。

（二）配备一定数量的社区矫正警察并赋予相应的执法权力

刑事执行是社区矫正的基本属性。准确执法，维护社会公平正义是对社区矫正的基本要求。司法所工作人员在社区矫正执法中对社区矫正对象进行入矫宣告或者执行禁止令，如果没有警察的参与，执法过程难以彰显严肃性。很多社区矫正对象对于社区矫正没有正确的理解，认为社区矫正机构只是一种服务型机构，完全没有执法机关的概念，这种错误观念直接影响了社区矫正对象对待工作人员的态度以及“服管”程度。因此，我们需要社区矫正警察来体现国家强制力，体现社区矫正的执法权威。在社区矫正机构中配备一定数量的人民警察，同时赋予其必要的执法权力是社区矫正工作性质的必然要求。如果社区矫正对象出现严重违反相关监管规定的情况可以由社区矫正警察及时予以制止。

（三）设立社区矫正执法大队，实行垂直管理

目前，除了少数警力充足的地方设置一所一警的配置外，大部分地区都是在市一级或县（区、市）一级设置社区矫正执法大队，下设社区矫正执法中队的模式，这种模式对警察数量的要求较低，而且由执法大队统筹安排警力，可以更好地最大限度地利用有限的警力，应该是值得推广的做法。虽然很多地方都设置了社区矫正执法大队或中队，可是社区矫正警察大部分还是从监狱、戒毒所借调的民警，流动性大、职务晋升等受到原工作单位的限制，导致业务能力无法得到提升，因此，有必要建立统一的社区矫正执法队进行管理，从而做到机构建设专门化、执法队伍专业化、监管教育社会化。目前有些地方采取了“队建制”改制模式，比如天津，完成了以专职社区矫正工作人员为主体、以派驻警察为补充的社区矫正执法队伍建设，也就是说社区矫正执法队伍中既有非警察的社区矫正工作人员，也有专门的社区矫正警察。但笔者还是建议采取“社区矫正执法队”的管理模式，结合司法所的社区矫正工作人员共同开展社区矫正活动。社区矫正执法大队全面负责本县（市、区）的社区矫正工作，统一行使社区矫正刑事执行权，承担调查评估、接收、监督管理、教育帮扶、考核奖惩、训诫、警告、追查等职责；有条件的可以在各司法所设立社区矫正执法中队。建立社区矫正警察制度，将实践中借调警察这种做法予以规范化与制度化。

社区矫正警察是在实践中得到广泛认可的制度，也在实践中取得了良好的矫正效果。建议以后《社区矫正法》修改时增加“强化监狱、强制戒毒与社区矫正工作的衔接，根据需要选派监狱人民警察或强制戒毒警察执行社区矫正工作”，逐步使社区矫正警察合法化、制度化。