实质性化解行政争议 为群众办实事解难题

张相军 张立新 刘浩

编者按：指导性案例直观地阐释司法政策、法律规定的精神内涵，形成了中国特色社会主义检察工作的生动印记。2021年9月27日，最高人民检察院召开新闻发布会正式发布第三十批指导性案例，该批案例也是最高人民检察院发布的第二批行政检察指导性案例，其立足回应和解决人民群众的实际问题，体现了开展行政争议实质性化解工作解民忧纾民困暖民心顺民意的价值功能。本专题共七篇文章，有实务经验，也有理论探讨，从不同角度，全方位呈现了6个指导性案例的发布背景、办案特色、理论价值和指导意义。为充分体现知识聚合功能，本期专题特将案例原文以二维码形式呈现，以方便读者阅读。

摘 要：经最高人民检察院第十三届检察委员会第六十九次会议审议通过，2021年9月27日，最高人民检察院召开新闻发布会正式发布第三十批指导性案例，该批指导性案例以行政争议实质性化解为主题，立足回应和解决人民群众的实际问题，主要涉及拆迁安置、棚户区改造、违建拆除、婚姻登记等老百姓重大利益，是老百姓“天大的事”，体现了开展行政争议实质性化解工作解民忧纾民困暖民心顺民意。通过梳理本批指导性案例的发布背景、主要特色和指导意义，為示范、引导、规范地方检察机关办案实践提供遵循和参照。

关键词：行政检察 指导性案例 实质性化解行政争议

一、本批指导性案例的发布背景

加强案例指导工作是高检院党组确定的一项核心业务工作，是践行习近平法治思想、加强政治建设与业务建设于一体的检察履职基础性工作。行政检察开展行政争议实质性化解工作时间短、经验少，尤其需要通过加强案例指导，发布指导性案例，指导办案实践，推动行政检察高质量发展。

（一）落实党中央对检察工作提出的新要求，需要指导性案例示范引领

党的十九大描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，明确了“十四五”时期法治国家、法治政府、法治社会建设的路线图和施工图。近日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中，对加强包括行政检察在内的检察机关法律监督工作提出了更高要求，强调检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。为了贯彻落实党中央提出的新要求新任务，积极回应人民群众对加强行政检察监督的新需求，亟须通过加强案例指导，发布指导性案例引领各级检察机关行政检察部门认真贯彻落实党中央要求，践行以人民为中心的发展思想，促进依法履职担当，更加注重行政争议实质性化解，切实为群众办实事解难题。

（二）进一步做实行政检察，需要指导性案例规范指导

2018年底，最高人民检察院确立刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”法律监督新格局，相比其他检察工作，行政检察工作起步晚、底子薄，行政争议实质性化解作为行政检察的新任务，尚处于起步阶段，在检察机关内部有个规范完善的过程，对外有个逐步赢得认同的过程，要想实现“四大检察”全面协调充分发展，就必须通过指导性案例补齐短板，做实行政检察。

做实行政检察，就要落实以人民为中心的发展思想，让人民群众有实实在在的获得感。我们在履行行政检察监督职责中发现，一些行政案件反复纠缠于法院是否应当受理、立案，经过一审、二审、再审，有的还要发回重审，“案结事不了”“程序空转”问题突出，当事人的合法正当诉求得不到重视和满足，成为人民群众反映强烈的操心事、烦心事、揪心事。为着力破解“程序空转”难题，促进行政争议实质性化解，全国检察机关自2019年11月至2020年12月，开展了为期1年2个月的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，取得良好效果，共化解行政争议6300余件。今年又结合党史学习教育活动，常态化开展行政争议实质性化解工作，上半年共化解行政争议2900余件，解决了一批人民群众反映强烈的操心事、烦心事、揪心事，为进一步做实行政检察拓展了新路径。这些丰富的实践样本，需要用指导性案例固化办案经验，指导各级检察机关立足监督职能促进行政争议实质性化解，引领行政检察工作创新发展，推动行政检察监督全面深化。

（三）常态化开展行政争议实质性化解，需要用指导性案例回答实践中的难题

2021年以来，各级检察机关结合党史学习教育及政法队伍教育整顿，在去年开展专项活动的基础上，实现了开展行政争议实质性化解工作的常态化，坚持以化解行政争议为牵引，通过依法提出抗诉、再审检察建议维护当事人合法权益，同时对于法院裁判并无明显不当，但申请人诉求又具有一定正当性的，根据个案实际，通过公开听证、司法救助、释法说理以及促成关联民事争议达成和解“一揽子”化解争议等方式化解行政争议。但实质性化解行政争议是一项新任务，没有现成的规则可循，实践中还存在不少困惑和难题。如对实质性化解的理念、原则、重点、方式等，理论界和实务界还存在不同的认识，亟需用指导性案例归纳办案方法，提炼办案规则，为办案一线提供最直接、最有效的参考指引，解决广大行政检察人员在实践中的困惑，推进行政争议实质性化解提质增效，常态化解民忧破难题。

二、本批指导性案例的主要特色

第三十批指导性案例，是最高人民检察院发布的第二批行政检察指导性案例。本批指导性案例主要有以下几方面特色。

（一）突出行政争议实质性化解主题，6件案例全部为实质性化解案件

行政诉讼监督案件包括裁判结果监督、审违监督和执行监督，其中裁判结果监督类案件是推动行政争议实质性化解的重点。这6件案例，检例第119号山东省某包装公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案是行政非诉执行监督案件，其余五件是裁判结果监督案件。6件案例在选取上立足回应和解决人民群众的实际问题，主要涉及拆迁安置、棚户区改造、违建拆除、婚姻登记等老百姓重大利益，是老百姓“天大的事”，体现了开展行政争议实质性化解工作解民忧纾民困暖民心顺民意。

（二） 6件案例均为重大、复杂、影响大的案件

行政争议经过行政复议、行政诉讼，进入检察监督环节，往往是法律关系错综复杂、争议持续多年的“硬骨头”。这6件案例即是如此，有的案件涉及人数众多，如检例118号魏某等19人诉山西省某市发展和改革局不履行法定职责检察监督案，除了提起诉讼的19人外，还有未提出诉讼的189户安置户。检例120号王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案，案件法律关系复杂，民事行政交叉，还涉及127件行政诉讼系列案件，时间跨度长，案件化解难度大。6件案例中有4件案件社会影响较大，由最高人民检察院和地方检察院领导牵头成功化解，分别是检例116、117、118、120号，有效发挥了领导办案“头雁效应”。

（三）对推动行政争议实质性化解工作指导价值高

6件案例在选取上以规范性强指导价值高为标准，以解决实质性化解行政争议实际需求为导向，从不同侧面对化解行政争议的范围、标准和方式等作了回应，反映出检察机关遵循精准监督理念，以查清事实、辨明是非为基础，根据案情依法灵活综合运用监督纠正、以抗促和、公开听证、司法救助、释法说理、促成和解、民事行政争议一揽子化解等方式方法，体现了行政争议实质性化解的创新机制，如领导包案、一体化办案、调查核实等，对推进实质性化解争议具有指导性。如检例117号陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案中，检察机关对于法院未实体审理的行政赔偿监督案件开展实质性化解，应把握好双方均有和解意愿这个基础，寻求合法、合理的解决方案，促成和解。如在检例118号魏某等19人诉山西省某市发展和改革局不履行法定职责检察监督案中，反映了“以抗促和”对推动行政争议化解的重要价值，把握抗诉的必要性，抓住化解可能性较大且化解结果与人民法院生效裁判不发生冲突的案件。

（四）服务“六稳”“六保”，在保障民营企业发展方面引导价值高

6件案例体现检察机关牢记“国之大者”，主动融入经济社会高质量发展大局，服务党中央重大决策部署的政治担当。“六稳”“六保”最重要的是稳就业、保就业，关键在于保企业。检察机关以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，履行好各项法律监督职责，把让企业“活下来”“留得住”“经营得好”作为目标，努力为企业发展“松绑”解困，为保障民营经济健康发展提供良好法治营商环境，以实质性化解行政争议助力依法保护民营企业的合法权益和企业复工复产。如检例第116号、119号都涉及到对民营企业的保护，其中第119号，检察机关监督法院撤销准予强制执行裁定，督促行政机关纠正违法不当行政行为，有效防止了企业因被不当强制执行陷入生产经营困境，为企业健康经营发展提供了有力的司法保障。

（五）指导各级检察机关积极参与社会治理

行政争议的源头是行政机关的行政行为，实质性化解行政争议坚持依法治理与源头治理相结合，通过穿透式监督发现社会治理中存在的深层次问题，以检察建议监督纠正促进依法行政，提升行政管理能力和执法服务水平，推动基层治理能力和治理水平现代化，为社会治理能力的提升贡献检察智慧。如检例第116、118、119、120、121号均涉及推动行政争议诉源治理。其中检例第116号，检察机关对行政机关执法程序不規范、不严谨的问题，提出改进工作检察建议，促使行政机关规范行政执法行为，从源头上减少行政争议发生。

三、本批指导性案例的指导意义

（一）某材料公司诉重庆市某区安监局、市安监局行政处罚及行政复议检察监督案（检例第116号）

本案中，检察机关在办案中统筹兼顾法律监督与争议化解，围绕案结事了政和目标，坚持以人民为中心，注重加强释法说理，有效回应当事人诉求，阐明事理、释明法理、讲明情理，为当事人解心结、释法结，既体现法的力度，又体现法理交融的温度，能够让当事人感受到司法行为的公正度、透明度。

（二）陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案（检例第117号）

本案中，检察机关对于法院未实体审理的行政赔偿监督案件，促使应当担责的行政机关在法定标准幅度内承担赔偿责任，与对方当事人达成和解。对检察机关在办案中充分调查核实，发挥检察一体化优势，凝聚化解争议合力，推动公平合法解决行政赔偿争议具有指导意义。

（三）魏某等19人诉山西省某市发展和改革局不履行法定职责检察监督案（检例第118号）

本案中，检察机关在提出抗诉后，为维护申请人合法诉求及具有同等情况但未提起行政诉讼的其他主体的合法权益，继续跟进推动行政争议化解，对通过公开听证等方式，促成解决同类问题具有指导意义。

（四）山东省某包装公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案（检例第119号）

本案中，人民检察院对当事人申请监督并提出合法正当诉求的行政非诉执行监督案件，在调查核实和公开听证基础上，通过提出检察建议，监督人民法院对非诉执行依法审查和裁定，督促行政机关依法履职，促进了行政争议的实质性化解。对人民检察院依法化解行政非诉执行监督案件中的“遗落之诉”具有指导意义。

（五）王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案（检例第120号）

本案中，检察机关对于与民事纠纷相互交织的行政检察案件，通过查明行政争议背后的民事法律关系，分析申请人的真实诉求，综合研判民事纠纷解决对行政争议解决的作用，促使当事人达成民事和解，进而推动民事纠纷、行政争议一并化解，为解决民事和行政争议交织案件提供了借鉴和参考。

（六）姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案（检例第121号）

本案中，检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，对于解决那些因超过起诉期限难以得到法院支持，而行政机关因客观条件所限不能作出撤销登记行为的案件探索了一条新路径。

四、以指导性案例发布为契机，全面深化行政检察监督

（一）要抓好指导性案例的学习和培训

案例的生命在于应用，价值在于指导。“案例发布了就要学、用，不能束之高阁”。各级检察机关行政检察部门要以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉抓实抓牢案例的学习培训，真正把指导性案例学起来用起来。要把案例的学习培训与学习贯彻习近平总书记“七一”重要讲话精神和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，与学习《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》融合起来，在学懂弄通的基础上，参照适用、指导办案，确保办理的每一起案件都取得良好的政治效果、社会效果和法律效果。

（二）深化行政争议实质性化解，常态化解民忧破难题

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关“在履行法律监督职责中开展行政爭议实质性化解工作，促进案结事了”。各级检察机关行政检察部门要认真贯彻落实中央要求，在党史学习教育中牢记人民检察为人民的宗旨，以政法队伍教育整顿为抓手，持续推进“检察为民办实事”实践活动走深走实。要深化行政争议实质性化解，聚焦助力乡村振兴、服务“一老一小”、帮扶生活困难群众、推动革命老区高质量发展，持续推动解决群众身边急难愁盼问题。要着力破解“硬骨头”，针对群众反映强烈的共性需求和存在的普遍性问题，要敢担当、勇作为、出实招、求突破，将“解决问题”作为“监督权力”“保护权利”的结合点和落脚点，促进案结事了政和。要推动实践活动出成果见实效，争取党委领导、人大监督、政府支持、法院配合，推动构建多元化解联动协调机制，凝聚化解争议合力，更好地解决群众困难事、烦心事。

（三）深入学习贯彻落实“一规划、两纲要”

法治兴则国家兴，法治强则国家强。《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，是新时代推进全面依法治国的纲领性文件，是“十四五”时期统筹推进法治中国建设的总蓝图、路线图、施工图，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。各级行政检察部门要认真学习贯彻党中央要求，充分发挥行政检察“一手托两家”在推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的独特功能，全面深化行政检察监督，为助力国家治理体系和治理能力现代化作出新贡献！