成德同城化背景下交界地带融合发展研究

朱淑君

（中共德阳市委党校，四川 德阳 618000）

一、成德交界地带融合发展的初步成效

（一）合作机制基本建立

作为成都都市圈中最早实施同城化战略的区域，成德同城化在建立同城化合作机制上走在了前列。而作为先行先试区的成德交界地带（即成都的青白江和德阳的广汉、成都的彭州和德阳的什邡、成都的金堂和德阳的中江）更是率先建立了较为完善的合作机制。目前，广汉与青白江已制定联席会议制度，先后签署了有关协调发展、统战领域、思想文化、卫生健康等领域的合作协议。彭州、什邡共同组建了彭什区域协同发展领导小组，成立了规划、产业、交通等工作专班，建立起机构、机制、制度三位一体的协同机制。中江、金堂两地政府建立了由两县党委政府主要领导为召集人的区域合作联席会议制度以及推进工作机制和重大问题协商机制，形成了全方位交流合作格局。凯州新城作为中江与成都的重点合作区域，已与成都东部新区办建立了工作日常对接机制和定期交流机制，并每月组织人员开展一次专题对接工作。

（二）融合发展实施方案编制完成

2020年5月，青白江—广汉、彭州—什邡、金堂—中江三组成德交界地带的融合发展实施方案正式公布。三个方案围绕成德同城化发展累计梳理出52个重点项目。按照实施方案，交界地带双方将在基础设施互联互通、产业经济联动发展、平台合作共建、公共服务便民共享、人才交流互动、生态环境共保联治等方面进行深入合作。

（三）交通连接日益顺畅

连接中江、金堂两地主要城区的区域骨干道路——中金快速通道已于2017年底全面通车，极大地缩短了两县的交通距离。广汉与青白江已确定同规同标加快7条城市道路对接。其中，总投资2亿元的连接德阳高新区与青白江城区的主干道玉璋路目前基本完工，2021年能够实现通车。届时，广汉到青白江的车程将缩短至10分钟左右。在城际公交运行方面，目前已开通广汉至青白江、广汉至新都、什邡至彭州、中江至金堂4条城际公交线路，成德同城感逐步增强。

（四）产业合作进一步加强

农业合作日益紧密。以彭州、什邡两地为例，什邡马井镇种植的蔬菜一半以上通过彭州市蒙阳镇的国际农产品交易中心销往全国各地。此外，两地蔬菜营销大户之间通过相互持股、共同发布蔬菜价格信息、共享市场需求信息等方式保持着紧密的合作。目前，彭州、什邡两地正联合申报国家级天府蔬香现代农业产业园区，并围绕川芎产业共同建设现代农业产业园区。

工业合作在重点领域达成共识。如中江县凯州新城重点发展高端装备制造、新一代电子信息、先进材料等产业，金堂县淮州新城则着力发展节能环保、通用航空和应急安全产业。

文旅合作取得新进展。中江与金堂于2017年签订了旅游合作协议书。目前，两地已对接编制旅游发展规划，共同制定旅游联合推介营销方案，编印两地旅游宣传手册等宣传资料，研究打造短途精品旅游线路。广汉三星堆博物馆与成都金沙遗址博物馆建立了“联票”参观运营模式，并开通了成都—熊猫基地—三星堆、广汉城区—熊猫基地—三星堆两条成德国宝旅游专线。

（五）跨区域审批服务取得重大突破

2020年4月，青白江区有关部门与广汉市有关部门签订了《青白江广汉审批服务事项跨区域通办协议》，在四川率先打破行政地域限制，实现了审批服务跨区域通办［1］。协议梳理出公司设立登记、申报纳税、道路运输经营许可等首批33项跨区通办事项，开发了窗口协助帮办、数据线上跑路等模式。申请人通过网上办理、窗口直接办理、现场帮办代办等方式，即可轻松实现申请材料递交和证件领取的跨区域办理，不需再跨地区跑腿办证，为广青两地企业和群众办事提供了极大便利。2020年10月29日，广青两地签订第二批跨区通办委托事项授权书，至此，广青跨区通办事项增至70项。

（六）社会事业合作更加深入

在人才招聘方面，通过网络招聘等形式，德阳的广汉、什邡分别与成都的青白江、彭州联合开展招聘活动，促进了交界地带企业用工需求共享和人才合理流动。

在干部培养方面，由彭什两地市委主办，两地组织部、党校承办的“彭什跨区域资源转化合作领导干部研讨班”已连续开办两期，为两地领导干部深入交流两地经济社会发展情况提供了重要的交流平台，也为之后的深入合作打下了坚实基础。

在教育服务方面，广青两地在两地交界地带联合打造了德阳·新鸥鹏国家级教育小镇。目前，该小镇的重点项目——巴川公学的教学楼、食堂、操场已竣工验收并投用。彭什区域教育协同发展联盟已成功组建，极大地促进了两地师资的交流与学习。

在养老服务方面，成德交界地带已实现企业职工养老保险关系无障碍转移。

二、成德交界地带融合发展存在的问题

（一）合作运行效果欠佳

虽然当前成德两地交界地带已建立各种合作机制，但存在交界地带双方利益共同点挖掘不够、合作缺乏规范性约束和监督以及利益分配机制不够完善等问题，使得合作机制运行情况和落实情况还不够好，且未形成长效机制。主要表现为：交流次数少，交流方式单一；部分合作停留在表面，未进行深层次的研究谋划；合作过程中沟通时间长，决策缓慢。

（二）合作不够深入，合作面较窄

目前，成德交界地带合作主要以道路、农业等基础设施合作和社会事业合作为主，产业方面的合作不多。成都的彭州拥有西南最大的农产品批发市场——四川国际农产品交易中心，什邡拥有马井镇无公害蔬菜基地，两地在农业方面长期保持密切的合作，但成德两地其他交界区域的农业合作较为薄弱，如中金两县优势特色农业食用菌、中药材等合作虽已达成共识，但未取得实质性进展。此外，交界地带第二产业、第三产业之间合作还主要停留在规划阶段，实质性合作较少。

（三）交通基础设施建设滞后于经济发展

虽然交通基础设施项目是交界地带各方合作最多的领域，但交界地带部分道路和轨道交通等基础设施建设仍滞后于经济发展需要，在一定程度上阻碍了产业合作和转移。如金简仁快速路北延线中江段作为凯州新城对接成都“东进”骨干道路，意义重大，目前德阳境内呼应成都“东进”战略的凯州新城已成雏形，但金简仁快速路北延线中江段尚未开工建设。此外，彭什两地个别重点交通项目还没有进入国省市规划“盘子”，也影响了两地与周边地区的路网通达程度。

（四）土地、资金等要素保障不足

土地要素方面。按照规划，广汉市交通、水利、能源等单独选址项目用地总指标为2835亩，但实际上仅修建天府大道北延线、龙泉水库、污水处理厂（站）、广金公路项目就需要2800余亩，用地指标缺口很大。什邡市的交通路网项目和蔬菜、旅游康养等产业项目，濛阳新城和马井新城等基础设施项目，也存在土地指标不足的问题。

资金要素方面。边界合作项目普遍存在资金筹集困难的问题。边界合作项目往往涉及跨行政区域土地拆迁、交通基础设施建设等，这些事项都需要资金的推动才能得到有效解决。而当前成德两市边界合作主要依靠政府主导和推动，上级政府补助占投资比例较低，且本级政府资金有限，配套资金筹集困难，使得边界合作项目推进缓慢。同时，由于成德交界地带城市经济发展水平存在差距，资金投入能力不同，这也导致有关合作项目建设进度不一致。

三、推动成德交界地带进一步融合发展的思考

（一）深入挖掘利益共同点

当前，交界地带融合发展存在合作机制运行效果欠佳、合作不够深入等问题，其产生原因很大程度上在于交界地带合作双方利益共同点太少、利益共同点挖掘不充分。因此，要解决这些问题，就需要深入挖掘合作双方的利益共同点。具体来讲，就是要充分利用好现有合作机制和平台，加强沟通协商，结合两地政府资源禀赋现状和短期中长期经济社会发展重大需求，充分发挥比较优势和“1+1＞2”的合作效应；深入挖掘利益共同点，找准合作重点，持续拓宽双方合作的广度和深度，促进资源在区域间的合理配置，提高资源的配置效率，实现互利共赢。

（二）完善利益分配机制

合作的可行性在于合作的双方有共同的利益，并且利益大于成本，而合作的持续性还需要有合理的利益分配机制做保障。因此，为了确保交界地带合作双方能够长期有效进行，不仅需要深挖利益共同点，还需要建立完善的利益分配机制。

一方面，要建立利益补偿机制。对边界合作中的受损方或者为边界区整体发展利益做出贡献的一方，在资金、技术、人才和政策方面给予支持和合理补偿。例如，水源地上游地区对水资源的保护和治理是一种具有正外部性的经济活动。上游地区为此花费了一定的资金成本和人力成本，下游地区作为受益者，根据“谁受益、谁补偿”的原则，应该对上游地区进行合理补偿。

另一方面，要完善利益共享机制。由于边界地区在经济发展水平、资源禀赋、劳动力素质、自然基础条件等方面存在差异，各地区对边界合作整体发展的贡献度就有区别，这些因素的存在决定边界合作收益的分配具有差异性和不平衡性。因此成德边界合作还需要打破“吃大锅饭”的平均主义思想，减小区域外部性，由合作区域的财政局、地税局、国税局等多部门共同参与税收等利益分享工作机制的制定。在制定分配方案时，要综合考虑双方在土地、资金、管理服务和基础设施等方面的投入，并赋予相应权重进行合理分配，对那些经过协商无法达成一致分配意见的收入，可纳入共享资金库，作为下一步合作资金。

（三）加强对合作双方的正向激励

当前，缺乏有效的激励机制是交界地带融合发展取得的实质性成果较少的原因之一。因此，要加强对交界地带合作各方的正向激励，提高合作各方的积极性和主动性。可从以下三个方面加强激励。一是建立专项激励基金，用于奖励在边界合作中有突出贡献的政府、企业及个人。二是创新税费制度，对于合作成效显著的企业适当给予专项税收优惠。三是加强精神层面激励，对交界地带合作工作做得好的企业和部门，可授予专项的荣誉和称号，并在大型媒体和平台上进行大力表彰和宣传［2］。

（四）加强对合作的全过程监督和约束

缺乏对合作各方行为的有效监督和约束也是影响交界地带融合发展成效的原因之一。因此，要加强对合作过程中合作各方的行为监督和约束。

一方面，可通过反向激励进行约束。对企业、个人拒绝落实合作协议条款、骗取奖励资金等行为要进行适当惩罚，督促其改进或依法取缔其合作资格。对合作过程中不作为、慢作为、违背经济规律、干预市场对区域一体化构成阻碍的政府机构或部门，可在绩效考核中予以适当扣分。

另一方面，要加强监督。利用第三方组织或成立边界合作委员会开展监督工作，同时开发专门的APP或微信公众号，为群众和媒体提供一个专门的、便利的监督通道。

（五）加强交通互联互通

交通上的互联互通是融合发展的重要基础，对促进生产要素自由流动意义重大。推动成德边界融合发展，应把交通一体化作为融合发展先行领域，结合产业发展和群众出行等实际需要，全面打通交界地带“断头路”、拓宽“瓶颈路”，加快跨区域轨道交通建设，共同争取成都城市铁路轨道交通向交界地区延伸，搭建起高效的互联互通交通网络。对于重点交通项目，要实施挂图作战，将责任落实到具体分管领导，定期组织集体会商，及时解决项目推进过程中遇到的困难和问题。

（六）加强要素保障，解决发展瓶颈

第一，加强土地要素保障。合理调整完善土地利用总体规划，如将本年没有用完的指标调到下一年统筹使用，同时，每年年初认真开展用地需求研判工作，科学制定供地计划，分批次报经批准，做好供地前期工作；探索在交界地带范围之外合理调剂土地指标，最大限度保障重大项目建设用地；探索在更大范围内实现建设用地和耕地的平衡，提高土地闲置区域的利用效率；统筹实施土地整治、高标准农田建设、历史遗留工矿废弃地复垦等，在新增耕地和产能经核定后，将这些用地用于补充耕地［3］。

第二，加强资金要素保障。加大转移支付力度，增强县市区政府融合发展经费保障能力；加强区域政策与财政、投资、金融、产业等政策的协调配合，统筹用好各级政府预算内基础建设资金等财政性资金，加大对跨区域交通、生态环保、水利等重大项目的支持力度；充分用好地方政府债券资金，同时加强政府、企业和银行三者之间的对接，加强政府与社会资本合作，保障区域重大项目尤其是在建项目的正常资金需求［4］。

四、结语

当前，同城化发展、区域一体化发展等跨区域发展方式是我国经济发展的主要趋势。交界地带因具有地理位置相接的天然优势，成为同城化发展、一体化发展的先行示范区，也是加快同城化发展、一体化发展格局形成的重要突破点。深入挖掘交界地带各方利益共同点、完善利益分配机制、加强对合作双方的正向激励、强化对合作的全过程监督和约束等举措有助于解决交界地带融合发展过程中的合作积极性不高、合作不深入、合作面窄等问题。