农民专业合作社“空壳化”成因分析及对策建议

2021-11-29季家敏

农机使用与维修 2021年7期

季家敏

(桐梓县农业农村局，贵州桐梓 563200)

1 基本情况

农民合作社是在家庭联产承包责任制的基础上农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织。自2007年开始注册登记以来桐梓县农民合作社蓬勃发展，2016年进入高速发展阶段，工商注册数为499家，2017年新增加159家，2018年新增加205家，2019年新增加72家，截至2020年12月11日，工商登记注册过的农民合作社总共有1 004家。为了进一步规范农民合作社管理，桐梓县从2019年开始加强对“空壳社”的专项清理及规范建设工作，联合工商、税务、林业、水务等部门及各乡镇(街道)大力开展了摸底调查，到2020年12月初，桐梓县工商系统实际注销农民合作社就达383家，在册的有621家，但由于各种原因在册名单中仍有部分“空壳社”存在。

2 原因分析

2.1 没有实际运营的“空壳社”

有一些农民合作社虽在工商部门登记注册，但并没有实际运营，无场所、设备、资金、产业、社员，有些甚至联系方式以登记为第三方中介服务组织，无法联系到注册法人。有些“空壳社”在工商、税务登记系统显示为异常名录，但一直没有清理注销，有些甚至移交给相关部门后也一直因各种原因未处理。这种类型的“空壳社”有些是政府部门主导成立的，也有其他组织或个人牵头成立的。有些成立是为了政府的工作考核或对接相关政策，有些是成立了坐等政策机会。如2019年注册的桐梓某农业专业合作社，根据电话调查，注册合作社的法人在外打工，想以后回来养牛，但一直没有筹集齐发展资金，合作社就是“空架子”。

2.2 没有规范管理或有名无实的“空壳”农民合作社

这类农民合作社虽挂的是农民合作社的牌子，也有一些实际的生产经营活动，但并不具备农民合作社应有的组织架构、规章制度、财务管理，有些只是几个发起人简单筹资开展的农业经营组织，没有按农民合作社的宗旨和原则开展活动，财务管理松散，没有专门的财务管理会计，且这种类型的“空壳”农民合作社所占比例较多，但也有一定的规范提升基础。如某木瓜榨菜专业合作社，虽然有农业经营，但并没有实际社员，其属性实质为私人公司。由于这类农民合作社缺少相应的组织框架和规章制度及财务管理，通常都是进行“家庭式”或“公司式”经营，这类“农民合作社”从专业角度来说也是一个空壳。

2.3 运营中难以为继的“空壳”农民合作社

也有一部分农民合作社成立是按照《农民合作社法》的要求成立的，有场所，有成员，有产业，有组织架构，有规章制度，其成立的初衷也是想实现农业产业化经营、提升农业竞争力、增加农民收入等美好愿望，或是借助合作社实现规模效益和提升市场竞争力，但是由于各种主客观原因，农民合作社在产业发展中难以为继，逐渐成为名存实亡的“空壳”农民合作社，或转型为实质意义上的个人公司或家庭农场。如桐梓县楚米镇某养殖专业合作社，2013年成立，成立之初由几个社员组成共同发展养殖业，但在产业发展中由于各类矛盾，社员也陆续退社，虽然仍在从事养殖产业，但合作社其实根本不存在。

3 “空壳社”存在的危害

“空壳社”的存在一是看不到农民合作社的真实发展面貌及水平，造成了农民合作社经济繁荣的虚假表象，无法把农业产业抓实抓好抓出成效；二是有些打着合作社的名义侵占了国家资产，掠夺了真正的农民合作社应该享有的支持政策及财政扶持资金，甚至有些组织和个人从中进行权利寻租非法牟利，成为腐败滋生的温床；三是容易使农民丧失信心，降低了农民对农民合作社的信任，不愿加入农民合作社发展；四是无法有效发挥农民合作社在农业生产经营中的重要作用，农业经营组织化程度低，各生产经营主体不能有机结合、有效联结，制约了农业规模化、机械化、现代化的发展。

4 治理对策及建议

4.1 设立一定市场准入门槛

工商部门反应由于“放管服”工作的要求，不能随意增加登记注册条件，所以在登记之初就造成了一些没有实质经营内容及场所的“空壳社”。所以建议不能再一味放宽农民合作社的市场准入门槛, 在主动服务的基础上还应对成立农民合作社的标准或者起点进行相应的要求，在工商部门登记注册时要进行“实地勘验”，未经实地调查勘验或经调查发现不符合条件或提供编造虚假材料的一律不予登记。另外，对农民合作社社员出资总额要有验资要求，要确定合理的最低出资总额并对实际出资开展验资。

4.2 调整农民合作社扶持优惠政策的支持方向

国家对农民合作社的财政支持和税收优惠政策诱惑了一些企业进入农民合作社并以农民合作社为幌子套取补贴，逃避税费，增加企业的利润空间。因此，在对农民合作社进行补贴时首先对其是否属于农民合作社要有一个客观的判断标准和要求，比如社员人数、产业规模、管理制度等；另外尽可能减少直接资金补贴，在农民合作社发展的基础条件上，如基础设施、规范管理、科技支撑、人才引进、技术培训、品牌创建等方面予以支持，或采取以奖代补的方式，由“输血式”补贴向“造血式”支持转变。

4.3 加强对农民合作社的指导及监管

合作社是农民进入市场的载体，是产业发展的主抓手，是推动乡村振兴的重要力量，各级政府必须主动作为，加强对农民合作社的指导及监管。一是各乡镇要明确专班专人管理，建立农民合作社管理名录台账，对目前的各类“空壳社”进行分类处置，对于有一定产业基础和发展前景的帮助其发展壮大，对于“家庭型”农民合作社指导其转为家庭农场，对于“公司型”农民合作社指导其清产核资转入公司发展或理顺关系以“农民合作社+企业+农户”的模式发展。对于无法发展的“空壳社”帮助其尽早注销，减少管理成本。对于有财政资金支持的合作社加强资金监管，明确利益联结方式；二是加强农民合作社辅导员队伍建设，从农业、财政、工商、供销、企业等部门选派辅导员参与合作社规范化建设，从产业指导、政策扶持、技术培训、市场营销等环节加强服务，帮助农民合作社发展壮大；鼓励干部到农民合作社帮助发展，和农民合作社一起共同解决发展中的困难，并把工作成效纳入干部绩效考核；三是强化对农民合作社发展过程中的动态监管，建立管理台账，及时处理“空壳社”，并对弄虚作假、违法经营、侵占农民权益等行为加大惩罚惩戒力度。

4.4 畅通农民合作社的解散及退出机制

农民合作社应该按照工商部门的要求进行年审，按照税务部门的要求进行税务申报，如果没有按时进行年审及税务申报的，相关管理部门要主动及时联系法人进行情况核实，如果确实不再经营的要求法人对其进行注销。相关部门要加强对农民合作社的动态监管力度，建立规范管理台账，在监管中一旦发现有成立不合法、运行不规范、发展无活力的农民合作社，对其及时提出整改意见，整改无效或无法继续发展的，按程序注销或撤销。