新冠疫情背景下网络谣言的法治化治理路径探析*

李 伟，李菁菁

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

一、引 言

当下的新冠肺炎疫情为网络谣言提供了适宜生长和传播的土壤，如何对其实现法治化治理是对政府社会治理能力的考验，也是对公众素质现代化水平的检视。从政府角度来看，一旦政府等权威机构的官方信息滞后于疫情实时现况，谣言便会抢占先机占据舆论高地。从公众角度来看，网民基于集体无意识状态和自身生命安全的考虑，往往倾向于采取“宁可信其有、不可信其无”的态度，为谣言的滋生和蔓延提供契机。虽然互联网为虚拟空间，但网络谣言的肆虐不可避免地引发现实社会秩序动荡以及公众内心恐慌。因此，新冠疫情背景下网络谣言的法治化治理是构筑风清气正网络环境的需要，也是国家、社会和公众的共同诉求。

二、新冠疫情背景下网络谣言的传播特点

(一)“点-线-面”传播立体化

新冠疫情防控期及后疫情时期，疫情周边谣言经由微信、微博、抖音等社交媒体扩散呈现出“由点到线”“由线到面”“由面到体”的传播特点，对网络环境和现实社会造成恶劣影响。如“双黄连口服液可以预防新冠肺炎”“板蓝根可以治疗新冠肺炎”“大蒜水可以杀死新冠肺炎病毒”等网络谣言的传播，导致双黄连口服液、板蓝根等药物被疯抢,并在一定程度上引发了社会恐慌。此外，在互联网技术日益发达的背景下，疫情谣言突破地域局限并呈现出全球化传播的特征。如“C罗送医，尤文图斯全队隔离”“柬埔寨首相洪森感染新冠肺炎”等网络谣言就是最好的例证。

(二)内容和关键词碎片化

互联网平台辐射范围的广泛性和新媒体下网民间的密切互动关系，为网络谣言等不实信息的传播提供了舆论阵地[1]。新冠疫情谣言多围绕疫情发生地、诊断情况和防疫方法展开，并以图片、文字、视频交互的方式传播。例如，杜荣、李鑫等学者在此次疫情期间基于腾讯“较真”平台收集的网络谣言和伪科学信息中，关键词多为武汉、新冠肺炎、钟南山、感染、消毒、口罩等内容[2]。但是从谣言“剧本”来看，“预防新冠肺炎的凉茶处方”“钟南山院士感染新冠肺炎”“亲自送女儿援鄂”等皆被证实为虚假信息。

(三)感染扩散速度实时化

传播速度实时化是网络谣言最为突出的传播特点。新冠疫情谣言多数通过微信、微博、贴吧等社交软件进行传播[3]，社交媒体的及时互动性、弱把关性和匿名性等特点，使网络谣言自产生至高潮的时间颇为短暂。据学界调查显示，社交媒体上的网络谣言等不实信息比真实性新闻被转发的可能性高70%，并且虚假信息的扩散速度是真实新闻的6倍[4]。据中国青年报社调查显示，66.2%的受访者坦言偏信过谣言[5]。由此可见，网络谣言被上传至贴吧、论坛和朋友圈等社交媒体后会迅速散布开来，并且以其自身强大的感染力使得社会公众深受其害。

(四)传播主体动机多样化

新冠疫情背景下网络谣言制造者的动机呈现出多样化特征，总体来看主要有求证真相、攫取利益、宣泄情绪三种目的。关于求证真相类，当公众在疫情发生后无法从权威机构得知相关信息时此类谣言最容易产生，如“深圳将要封城”“受绥芬河口岸疫情影响，哈尔滨已封城”等谣言。关于攫取利益类，此类谣言制造者多具有较强的目的性和组织性，如“绿豆汤可以治疗非典”类谣言，经查证谣言制造者为绿豆供应商。关于心理宣泄类，此类造谣者多为表达对社会现状不满的情绪，如德州某男子为报复超市涨价而造谣该超市有新冠肺炎感染者。

三、新冠疫情的网络谣言信息治理难题

(一)造谣传谣行为的惩处力度不足

网络谣言的甄别是谣言法治化治理的前提，谣言的法治化治理则是维护网络舆论环境和社会公共秩序的有效方式。从网络谣言治理相关法律法规和司法解释规定来看，网络谣言制造和传播的处罚力度依情节轻重而有所差异。若网络谣言制造和传播行为引发的社会危害性较小，依《治安管理处罚法》第25条规定对制谣、传谣者进行拘留或罚款。若网络谣言传播严重危害公共秩序、引发公众大规模恐慌，依《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第5条规定，以寻衅滋事罪定性造谣、传谣者行为。若网络谣言传播行为造成极为恶劣的影响，则依《刑法》第293条第2项规定，依情节轻重处管制、拘役或有期徒刑等处罚。此外，依《计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法》《互联网信息服务管理办法》规定，应当采取拘留或罚款等方式对制作、复制、发布和传播网络谣言等行为进行处罚。由此可见，在新冠疫情网络谣言的治理中，《治安管理处罚法》《刑法》等法律的适用多以社会秩序、公共秩序遭受损害为前提，即对于没有造成相当程度社会危害后果的造谣、传谣行为不认定为犯罪。

青海省公安在微信公众平台发布的《青海警方全力维护疫情防控关键期社会稳定》显示，截至2020年2月9日，青海省公安机关累计监测网络舆情16.6万条，删除和屏蔽网络谣言1 303条，并依谣言的负面影响程度对9名谣言制造者和传播者进行拘留，对136名情节较轻者进行了批评教育。此外，基于法律的滞后性和刑法谦抑性特点，许多造谣行为尚未入刑，部分造谣者因此抱有侥幸心理而实施非理性的传播和造谣行为。

(二)公众过度依赖政府主导化治谣

社会公众对于政府治理新冠疫情网络谣言具有较高的依赖性，而这种依赖性主要来自传统文化视角下的政府崇拜和政府全面管理下的行为惯式两个方面[6]。一方面，传统社会中政府是具有超强权力的“家长”，公众对政府葆有敬畏和服从态度[7]。虽然在网络谣言治理中并没有过多的话语表达，但是在依赖政府权威的传统文化惯性下，网络谣言的治理更多地需要政府出面主导而并不是通过社会自治方式解决。另一方面，当下政府在社会治理中包揽一切的管理模式使公众形成“有事找政府”的行为惯式[8]。即无论是涉及公共利益还是个人利益、伦理判断抑或利益诉求，公众面对无法解决的事务时率先将话语的指向目标瞄准政府，并希望政府出面干预并做出回应。因此，在新冠疫情网络谣言治理中，更多地表现为政府单向出手规制网络谣言，公众和媒体更多地是在拿起手中的“麦克风”宣泄自身情绪，推动舆论趋向高潮。

(三)言论自由和网络谣言界限不清

就公民言论自由的价值而言，《宪法》第35条规定公民享有言论自由的权利。网络言论自由作为言论自由的重要组成部分，除具备言论自由价值外，还具有三个方面的价值。其一，打破媒体对权威话语的垄断，实现信息的自由表达和传播。其二，促进文化传播和教育开展，推动真理探索和科技发展的进程。其三，表达公众诉求和情绪宣泄，疏导、缓解人际纠纷和社会矛盾[9]。基于此，当新冠疫情网络谣言治理过程中出现言论自由突破自由界限的情况时，应当依《刑法》《治安管理处罚法》等相关法律进行规制，而对言论的法律规制则须以厘清言论自由和网络谣言的界限为前提。

就网络谣言法律规制而言，当前法律及相关司法解释关于谣言的界定范围较为模糊。以《解释》为例，该《解释》侧重于强调网络谣言犯罪的客观方面，并没有依据网络谣言特点及其影响效果做出明确的判定依据，尤其第3条中“诽谤多人，造成恶劣影响”“公共秩序混乱”等表述导致言论自由和网络谣言的界点不明确，赋予了法官较为充裕的自由裁量空间。此外，从《解释》第2条“情节严重”和第3条“严重危害社会秩序和国家利益”相关规定来看，立法者更多地倾向于社会公共秩序的维护，对于个体自由价值的保护和实现略显不足。

(四)“塔西佗陷阱”与“老谣新传”

“塔西佗陷阱”是指当政府的公权力失去公信力时，不论其出台的政策是否合理，也不论其发表的言论是否正确，都会被社会和公众给予负面评价[10]。“塔西佗陷阱”在新冠疫情谣言传播中表现为当官方信息缺失或者信息更新迟缓时，公众对网络谣言界限的认知较为模糊，极易引发政府和公众之间的信任危机，致使辟谣较难取得良好效果。具体而言，新冠疫情谣言之所以贯穿于突发公共事件的始终，其根源在于突发事件本身未得到及时、妥当的处置，如权威信息公开迟缓、披露过少或者逻辑细节不具有公信力等。

由于辟谣不彻底等原因，“老谣新传”现象屡屡发生。“老谣新传”是指先前流传并被辟谣的谣言，借由相似的社会背景改头换面、重新包装后再次蔓延。例如新冠疫情防控期间，“新冠肺炎病毒已经被证实为新型SARS病毒”“新型冠状病毒与SARS病毒的基因序列相似度达80%”等基于SARS病毒引发的谣言一度泛滥网络，就是这种现象的典型表现。

由此可见，谣言长期传播的根源在于信息对冲机制的不完善性。信息对冲机制是指借助与新冠疫情网络谣言作用力相反的作用力即正确的疫情周边信息，对冲掉新冠疫情网络谣言所产生的负面影响或作用力[11]。此外，受信息传播洪流和网民认知偏差的影响，突发公共事件中极易出现“焦点偏移”效应，即公众对于新冠疫情及其相关舆情信息较高的渴求性，在一定程度上为网络谣言的滋生及舆情次生灾害提供了温床。

四、新冠疫情背景下网络谣言治理的法治理念考量

从治理难题的阐释来看，新冠疫情谣言治理难题的根源在于法律与政策规定间存在交叉性和模糊性，政府单向主导下公众参与度不高，司法实践中重秩序轻自由，以及信息公开的“速度”和“完整度”有待强化。基于此，网络谣言的有效治理应当遵循协调法律和政策关系、强化多维共治理念、贯彻适用比例原则、综合法律普及和技术治理的使用等法治理念。

(一)协调法律权威与政出多门的关系

当前，我国规制网络谣言呈现法律、政策、行政规章以及司法解释等交错运用的特征。在法律层面，《刑法》第246条规定的侮辱罪、诽谤罪；《民法典》人格权编第1024条和第1031条分别规定公民的名誉权和荣誉权不得被侮辱或者诽谤；《治安管理处罚法》第25条规定，可以采取拘留、罚款或者并罚方式对散布谣言、谎报疫情等行为进行处罚。在政策和行政规章层面，广电总局于2004年、2007年和2009年相继出台《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》《互联网视听节目服务管理规定》《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，明确规定不得散播谣言危害社会秩序。2011年，新修订的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第5条规定，任何组织和个人不得利用互联网制作、复制、查阅、传播危害国家安全和公共秩序的谣言。在司法解释层面，2013年，《解释》明确了利用网络实施诽谤、寻衅滋事和传播虚假信息等行为的认定和处罚问题。同年，最高人民法院出台《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》[12]，明晰编造和故意传播虚假信息量化入罪的标准，为打击造谣、传谣等网络犯罪提供了法律依据。此外，《维护互联网安全的决定》第6条规定，利用互联网犯罪违反社会治安但不构成犯罪者，依《治安管理处罚法》处罚，违反其他部门法律或行政法规者，由相关行政管理部门进行行政处罚，同时对直接责任人进行纪律处罚或行政处分。

由此可见，关于新冠疫情网络谣言治理的相关规定分布于诸多法规和法律条文中，呈现出政出多门的现象。并且网络谣言多依层级较低的地方性法规和政策规章进行规制，相关立法层级和系统化程度较低。在强调全面推进依法治国的大背景下，这种网络谣言治理中的政出多门现象与法律权威的确立之间存在一定的张力，需要进行适度的协调。

(二)强化法治为主的多维共治理念

党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的总目标[13]。党的十九大报告强调加强社会治理制度建设，打造共建共治共享的社会治理格局[14]。基于此，依法治国方略和共建共治共享社会治理格局的建设为新冠疫情网络谣言的协同共治提供了时代背景和发展机遇[15]。然而，从当下新冠疫情谣言治理现状来看，网络谣言多以政府依法规制为主，媒体和公众的参与积极性并不高。

法律的目的是形成个人原则和社会原则间的平衡[16]。具体到新冠疫情防控中，则表现为网络谣言的治理须政府、媒体、公众等多元主体共同参与，在综合考量个人法益和社会法益的基础上，完善立体式的网络谣言防治机制[17]。首先，政府治理网络谣言时应当以“疏导”代替“管理”，既要促进公权力科学合理的介入，也要充分发挥社会组织的作用。其次，将网络谣言治理体系嵌入国家治理体系，确保媒体矩阵在第一时间获取准确信息，提高辟谣信息的权威力、传播力和影响力。再次，加强干预网络谣言的制度建设，积极预防后疫情时代新冠疫情网络谣言的次生风险。最后，明确道德和法律的界限，既不能因维护政府形象过度强调道德无上性，也不能一味采取刑罚手段丧失制度自信。政府依法治谣应当遵循有理有据、宽严相济的原则，辅以恰如其分的舆论引导，推动社会公众组织化和互联网舆论环境和谐化。由此，构建以公共利益为导向，以信息沟通为途径，多部门、多层级联动的立体化谣言应对机制。

(三)贯彻司法适用中的比例原则

互联网时代下，公众对于公共事务的自由辩论逐步发展成为民主政治的重要形式。因此在新冠疫情网络谣言治理中，应当充分保障公民的言论自由权、批评建议权、控告权等权利。当行为人主观上并不是恶意制造、传播谣言，客观上也没有造成严重危害结果时，依“实质恶意原则”[18]207和“实质危害原则”[18]94，不宜采用法律手段尤其是刑罚进行规制。当行为人主观上故意制造、传播谣言，同时谣言传播产生较为严重的危害结果时，司法机关应当综合考量制裁手段与治理目标实现之间的平衡关系，做出公正裁判。对此，可以考虑适用比例原则进行重要性、必要性和妥当性审查[19]，在言论自由与秩序维护之间做出合理的取舍或让渡，运用法律手段审慎干预新冠疫情网络谣言的治理。

(四)综合法律普及与技术治理的使用

社会沟通是回应集体求知需求的前提，也是避免在“蝴蝶效应”中产生群体极化现象的关键。在当前我国谣言回应机制不完善的情状下，提高政府机关的沟通意识和沟通能力，是新媒体时代政法机关工作的重中之重[20]。《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》均对政府机关及其相关部门谎报、瞒报疫情等现象进行明确规制。2019年，新修订的《政府信息披露公开条例》进一步规制政府信息公开的方式、范围和责任等披露事项，大力推进政府信息公开。此外，技术手段在新冠疫情网络谣言治理中的有效运用是提高辟谣信息触达率和转化率的关键。一方面，互联网技术的应用可以强化政府信息公开机制，加快辟谣信息的传播速度，有针对性地识别和击破网络谣言，降低网络谣言的覆盖率；另一方面，利用公众喜闻乐见的微信、微博、抖音等新媒体平台普及法律知识，可以实现政府与公众之间的密切互动，既呈现出政府的人文关怀，又凝聚了公众的战“疫”决心。因此，新冠疫情谣言治理须在遵循法治的基础上，采取行之有效的技术手段，实现网络舆情的识别监控和预警防范。

五、新冠疫情网络谣言治理的法治化路径

(一)提高网络谣言治理立法层次与系统化程度

1.精细立法：治谣后盾坚实化

科学立法是基础，法律实效是生命，完备的法律体系应当顺势而为、与时俱进。2003年非典疫情发生后，我们应当提高时代发展所带来的不可预期的风险应对能力，更深层次地研究疫情及网络谣言的预警机制、防控机制和野生动物保护机制，更加科学地采取网络谣言防控和治理手段。17年前SARS病毒蔓延时，我们历经艰辛终使非典疫情得到有效防控，延至2020年的新冠肺炎疫情危机，法律法规的不健全以及预警机制的粗疏尤其值得特别关注。

法律应当成为公众生活的行动指南，易懂、易于理解和操作应当是其最基本的实效特征。然而，当前法律制度本身的抽象化，以及改革开放以来的快速立法致使立法粗陋、上位法和下位法冲突、部门法和地方立法冲突问题凸显。如《民法典》侵权责任编第1194条规定，利用网络侵害他人权益的网络用户和网络服务提供者，应当承担侵权责任。《治安管理处罚法》第25条规定，应当以行政拘留和罚款等方式处罚制谣、传谣者。《网络信息内容生态治理规定》第6条第8项规定，网络信息内容生产者不得制作、复制和发布谣言信息。从法律位阶来看，《民法典》的法律效力优于《治安管理处罚法》《网络信息内容生态治理规定》等法律规定，但是《民法典》第1194条只是明确网络侵权行为者应当承担侵权责任，并未将网络谣言的制造和传播行为具体列入该条款“侵权行为”范畴。因此，可以考虑对《民法典》第1194条进行立法解释，将传谣行为纳入该条款“利用网络侵害他人民事权益”的范畴，明确该条款在新冠疫情网络谣言治理中的法律适用。

2.明确罪名：谣言治理精准化

从《刑法》《治安管理处罚法》《解释》等网络谣言规制条款来看，当前法律对网络谣言罪名认定范围模糊并且内容上存在交叉，致使新冠疫情网络谣言在治理过程中法律适用颇为困难。例如，《刑法》第291条规定，编造、传播虚假疫情、灾情等信息，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或管制。造成严重后果者，处三年以上七年以下有期徒刑。《解释》第1条规定，利用网络散布损害他人名誉的行为应当依《刑法》第246条诽谤罪进行认定。《解释》第5条则规定，编造或传播虚假信息造成极为恶劣影响时，应当依《刑法》第293条寻衅滋事罪第2项规定进行规制。但是从《刑法》第246条规定来看，诽谤罪只有满足“情节严重”构成要件时，方能以管制、拘役、剥夺政治权利或三年以下有期徒刑处罚犯罪者。受该条款法定刑偏低和“情节严重”处罚要件的制约，现行《刑法》对于新冠疫情网络谣言的打击和制裁力度较小。并且《刑法》第293条第2项对寻衅滋事罪处以五年以下有期徒刑、管制、拘役需以“情节恶劣”为前提，对造谣、传谣者尚未形成有效的威慑力。

由此可见，新冠疫情背景下的网络谣言犯罪行为可依《刑法》第246条、第291条、第293条等条款进行规制。值得注意的是，依第246条诽谤罪规制网络谣言犯罪行为时，可以考虑提高诽谤罪的刑期，将“情节严重”作为诽谤罪的量刑情节进行考虑而不是作为适用诽谤罪处罚的要件，即在基本刑罚基础上增加“情节严重者，处三年以上十年以下有期徒刑，同时附加剥夺政治权利”[21]。同理，若依《刑法》第293条寻衅滋事罪认定网络谣言制造和传播行为，则可以考虑取消“情节严重”作为寻衅滋事罪处罚的要件，而是在基本刑罚基础上，增加“情节严重者，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”。在未来立法条件成熟时，可以考虑为谣言制造、传播行为设置专属罪名，明确其司法适用条件和法律效果，使其从交叉性罪名中脱离，精准有效地打击谣言犯罪。

3.行刑对接：谣言治理系统化

网络谣言危害性认定的关键并非谣言在实体结果中形成的影响，而是谣言传播过程中对社会秩序和公共利益产生的危害程度。从《刑法》《解释》《治安管理处罚法》等相关规定来看，新冠疫情网络谣言可以依《刑法》第291条第2项编造和传播虚假疫情信息、第246条诽谤罪、第293条寻衅滋事罪进行规制，也可依《治安管理处罚法》第25条对造谣、传谣者进行行政处罚。具体来看，《刑法》第291条和《治安管理处罚法》第25条等条款对造谣、传谣行为进行法律评价时，均以谣言传播行为和社会危害后果相联系为前提。但是谣言传播过程包含谣言编造、谣言传播和影响形成三个阶段，编造谣言并不等于传播谣言，传播谣言也不等于形成影响。新冠疫情网络谣言在传播过程中可能存在多个传播者，每个传播者的传播能力也各有不同。若将网络谣言最终危害结果单一地与某一制造者或传播者相连并不利于权利的保护，也不利于程序正义的实现。

由此，可以考虑建立行刑对接的责任流程，综合考量行政法和刑事法的差异性、行政和刑事手段的实体和程序价值以及网络谣言产生的风险特点等因素，具体明确地划分网络谣言的风险程度。当谣言危害性较小时，优先考虑适用行政手段，相应处罚倾向于传播链条中最积极、最活跃的始作俑者[22]。当网络谣言严重危害社会公共秩序时，可理性、慎重地选择刑事程序。

(二)健全以政府为主导的多主体参与机制

1.执法者科学执法，把好治谣关

有效疏导和从根本上解决问题是执法者开展执法工作的终极目的。新冠疫情网络谣言的法治化治理要求以群众为基础，并遵循善治理念。首先，执法者应着力提高自身的法律和道德素养，知法护法。新冠疫情防控期间，虽然大量警力投入社会治安，但是个别地区的暴力执法或对造谣传谣者的不当处罚行为也造成了一定的负面影响。其次，执法部门应当进行合理、妥当的权利分配，既要填补执法空白区，也要避免执法范围重叠现象，实现执法内容科学化。再次，基于互联网实际特点和时代发展特征，采用综合性执法手段进行互联网管控和网络谣言治理，实现执法方式科学化。最后，合理分配执法资源，全面提高执法效能，实现网络谣言实时化和高效化治理，维护良好的网络言论空间秩序。

2.媒体行业自治自律，夯实舆论阵地

传媒行业对于新冠疫情网络谣言主要通过遵守社区公约、自律公约等方式进行自律自治，维护舆论环境的和谐稳定。从新媒体的演进路径来看，传媒行业自治自律的监管是网络谣言法治化治理的有效途径。从国外相关规定来看，域外各国均对行业自律在网络谣言治理中的作用给予了充分肯定。如英国通过“网络观察基金会”(IWF)赋予网络运营商监管义务，并基于此平台开展公众网络安全教育[23]。再如美国要求各网站通过张贴规则，做到张贴者自律。

此外，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调法治社会的建设应当高度重视社会组织和人民团体的力量，充分发挥行业协会的自律和服务功能[13]。因此，在当下我国互联网及其周边行业的自律规范尚不完善的情况下，政府和传媒行业既要各司其职也要密切互动。一方面，政府应当加强对传媒行业的监管力度[24]，敦促传媒行业自觉履行社会责任；另一方面，传媒行业应当公正客观、不偏不倚地生产新闻，自治自律自觉地规范自身信息传播行为[25]，积极引导正向舆论导向，为构建共建共享共治的网络环境营造安全的舆论阵地。

3.公众严守道德素养和法律底线

新冠疫情防控期间，政府、媒体和权威机构积极联手开展法律知识和防疫常识普及工作，以此做好新冠疫情网络谣言的防控和公众心理疏导。例如，在农村地区采取广播的方式进行普法宣传，使得疫情谣言防控取得良好成效。再如，部分电视台通过观众热线、专家答疑等方式为公众答疑解惑。央视推出“不得不知道”栏目，邀请急救中心专家普及防控新冠肺炎病毒的知识。江苏卫视专门开设的“科学防控一起学”栏目，回应新冠疫情谣言及公众质疑。北京卫视推出《新型冠状病毒防控指引十八讲》节目，特邀疾控中心专家为公众解读疫情防控热点话题。此外，抖音、今日头条等新媒体邀请科学家、医生等权威主体进行法律和防疫知识普及。如疾控中心首席科学家曾光教授入驻抖音、今日头条等新媒体平台，其解读新冠肺炎科学知识的短视频累计播放量超7 000万次。

从现实情况来看，媒体、权威机构等法律和防疫知识的普及在解答公众疑惑、回应公众情绪方面发挥了重要作用，互动有效的沟通机制也具雏形。但是在新冠疫情防控过程中，传播虚假信息、暴力抗拒政府工作甚至殴打防疫医护人员的行为不在少数，这深刻反映出公众法律意识和道德品格亟待提高。就疫情谣言传播而言，公众应当主动学习相关媒介常识，知晓媒体传播的信息并不一定是客观现实的反映，亦可能是基于现实信息二次加工后代表制造者或传播者立场的虚假信息。就道德层面而言，公众应当加强自身思想道德修养，严守道德和法律的底线，提高甄别网络信息是非真假的能力，不信谣、不传谣、不造谣。就法律层面而言，全方位多角度的普法宣传不单是开办讲座、悬挂横幅、普法宣传，还应当立足现实，开展与公众生活息息相关的法制宣传，将规则意识、公民责任贯穿于法律知识和防疫常识普及的始终。就全民教育而言，应当针对不同群体特点进行与之相匹配的法治宣传，提高公民法律素养和过滤谣言的能力。

(三)规范谣言司法治理的必要性与谦抑性

1.妥当性原则：规制手段合乎目的性

妥当性原则的适用须综合考量理论和实践多重因素，科学、理性地衡量治谣手段是否能够达到治谣目的，即谣言入罪能否解决网络谣言传播的实质问题。依《宪法》第35条规定，公民享有言论自由的权力。依《立法法》第8条规定，剥夺公民政治权利和人身自由的处罚只能通过立法为之。此外，从《解释》第2条来看，司法解释依罪责刑相适应原则为诽谤罪设定了较为严密的量化入罪标准，但是该原则的适用必须以网络谣言和诽谤是同一介质作为前提。由此可见，当前网络谣言入罪与立法目的之间的因果关系尚不明晰，更多的是停留在逻辑推理层面，“诽谤”能否涵盖网络谣言、如何定性“情节严重”行为等问题在刑法量刑中也有待商榷。

2.必要性原则：手段以最低伤害为限

依《解释》第5条规定，应当以寻衅滋事罪规制编造虚假信息和散播网络谣言等行为。虽然寻衅滋事罪在近年来更多地作为口袋性条款，《刑法修正案(八)》一度将利用网络施行恐吓行为列入其中，但学术界和实务界对网络谣言传播行为纳入其中颇具争议，学界通说认为网络谣言依寻衅滋事罪规制是刑法禁忌的类推解释[26]，有悖罪刑法定原则[27]。然而在司法实践中，法院依寻衅滋事罪规制网络谣言传播行为的裁判不在少数，如“秦火火案”判决书中明确，秦火火在微博平台发布虚假信息被转发11 000次，评论超3 300次，引发了公众对国家机关公信力的质疑(1)参见北京市朝阳区人民法院(2013)朝刑初字第2584号刑事判决书。。再如“检察院诉董某寻衅滋事罪案”裁定书中明确，董某利用信息网络进行寻衅滋事，虽未引起现实社会秩序混乱，但是董某发布的贴文被点击282 847次，回复1 185条，严重破坏网络空间秩序，已然构成犯罪(2)参见山东省菏泽市中级人民法院(2016)鲁17刑终300号刑事裁定书。。由此可见，即使法院明知造谣者的行为没有危害公共秩序仍依据寻衅滋事罪认定其构成犯罪，这在一定程度上背离了《刑法》《解释》的立法初衷和最高人民法院的指导精神[28]。因此，网络谣言作为一种语言方式的情感表达，与寻衅滋事自身的主观恶性、行为暴力性颇有差异，其包容性也有待商榷。

3.均衡性原则：手段和目的合乎比例

法律的谦抑性在特殊时期尤为重要，将剥夺自由的刑法应用于新冠疫情网络谣言的治理时应当更加谨慎。基于网络谣言内容碎片化、传播立体化、危害范围广泛化等传播特点的考量，准确区分谣言等级、精准分类治理既是《民法典》公平原则的体现，也为公民言论自由的保护、个体价值的实现，以及个体在公共领域的交流、争执和妥协提供了机会[29]。因此，法院在审理新冠疫情网络谣言传播相关案件时，其裁判依据和判决结果因谣言传播内容、当事人主观态度、社会危害程度等方面的不同而有所差异。但值得注意的是，采取刑罚手段治理网络谣言时应当遵循均衡性原则，注重手段和目的之间的比例性。

(四)增强技术手段下辟谣平台与谣言预警机制的建设运行

1.构建官方、媒体、公众一体化辟谣平台运行机制

辟谣信息共享平台是新冠疫情网络谣言治理的需要，也是网络辟谣平台运行的基础。2013年，百度、网易、搜狐、新浪等知名网站联合成立网络辟谣平台，这也是我国首个辟谣平台。2016年，微博平台联合公安部推出全国首个全网覆盖性的网络谣言举报和辟谣平台，公众可在此平台举报网络平台上的不实信息，网警官微对举报信息进行核查处理后以#微博辟谣#超话形式进行官方辟谣[30]。2018年，中央网信办联合新华网整合40余家网络辟谣平台搭建联合辟谣平台，辟谣信息达3万余条[31]。并且专门设置“疫情防控辟谣专区”，对新冠疫情网络谣言信息进行查证和标注。此外，民间自发兴起一系列辟谣平台，如腾讯较真、丁香医生、微信辟谣小程序等，使同时传播于不同平台的网络谣言同时被不同媒体、专家核查并辟谣，有效阻断谣言的二次滋生与蔓延[32]。因此，可以考虑整合官方和民间现有辟谣平台，搭建基于高技术覆盖的多主体谣言治理共享平台运行机制，提高辟谣信息的高效性、权威性和可信度。

2.强化舆情监控系统的谣言源头防范预警机制

网络舆情监控系统是指运用防火墙、敏感词过滤等技术手段监控和管理网络谣言，实现新冠疫情网络谣言的源头防范和事后治理。一方面，网络谣言监控系统通过词汇识别、议题呈现和文本处理等技术实现网络舆论环境的整体监测，帮助政府实时分析和预判网络舆情，使其快速地对异常化的网络舆情做出反应，有效预防谣言发生或降低网络谣言的负面影响。另一方面，监控系统自身的屏蔽功能有效阻断了网络谣言传播路径，即网络系统中一旦出现谣言、伪科学等不实信息，监控系统便立即启动谣言搜索引擎的应急预案，对不实信息进行屏蔽或删除，将网络谣言扼杀于萌芽或尚未大规模扩散阶段。

(五)建立信息及时公开透明的社会沟通机制

新冠疫情发生后，辟谣工作始终是政府工作的重心之一，所以，建立可信、可期待、可满足的信息平台是疫情防控的现实要求。在互联网大数据时代，网络谣言“删封堵”效果是不显著的，反而会加剧政府与公众间的信任危机，因此，公权力先行介入占领舆情先机具有重要性和必要性。

1.加快新冠疫情官方信息公开“速度”

官方机构对于网络谣言相关信息的回应需站在“民本位”的立场，遵循危机管理中的“3T”黄金法则，主动、全面、尽快地公开疫情相关信息[33]，占据网络舆论的制高点。一方面，政府应当健全信息公开制度，逐一明确其规则制定、执行和责任等事项，确保信息发布的主动性、时效性和权威性；另一方面，政府应积极主动地与媒体进行合作，倾听民间媒体人的意见和建议[34]，接收多样化、健康化的声音，积极疏导网民的消极情绪和质疑，建立多元有效的社会沟通机制。

2.强化网络谣言治理流程的“完整度”

在新冠疫情网络谣言治理中，政府不应是顶层的指挥者和控制者[35]，而应是“小道消息”的破除者和“大道消息”的传播者。一方面，政府应杜绝“庸政”和“怠政”，客观分析新冠疫情网络谣言的根源，主动发现谣言制造和传播的主要矛盾和问题，走在“谣言”之前，压缩谣言扩散空间。另一方面，政府等官方机构应当跟进谣言事件处理并对处理结果做出评估和反思，即网络谣言事件的处理流程应确保“上报、调查、取证、反馈”等环节的完整性，消解网络谣言在网民中的负面影响。

在互联网技术高速发展的背景下，新冠疫情网络谣言不可能完全根除，但是我们可以从法律规制、媒介素养、舆情监控、社会沟通等方面来统筹部署[36]，构建立法、执法、司法、传媒、公众等多元主体协同参与的网络谣言法治化治理体系。立法部门应当将网络谣言治理纳入立法范畴，针对网络谣言制造和传播等行为制定更为精细、可操作性更强的专门性法规，满足打击网络谣言的现实需要。执法部门应当加大网络谣言规制的监管和执法力度，在妥善调整执法内容的基础上，科学分配执法效力，提高执法效能，构建良好的网络言论空间秩序。司法机关在司法实践中应当遵循妥当性、必要性和均衡性原则，科学界定网络谣言的追责范围，平衡网络谣言治理与公众参与权、知情权等权利之间的关系。传媒行业应当自治自律，认真履行“把关人”使命，积极协助政府开展辟谣工作，发挥舆论的正向聚合效应。社会公众应积极学习法律知识和防疫常识，增强法治意识，提高辨别网络谣言的能力，养成遵守网络传播法律法规的习惯。虽然当下新冠疫情防控工作趋于尾声，但是后疫情时代网络谣言法治治理的理念应当进一步延续。待立法、执法、司法、传媒、公众各就其位，网络信息传播中的理性、秩序、自由、信任当可自然到位。