村民自治制度的变迁及当代思考

周丽娜，陈宏达

（广西师范大学马克思主义学院，广西桂林，541006）

村民自治兴起于20世纪80年代，纵观村民自治的兴起与发展，有其内在的动因和背景。从国家层面来讲，中国农村村民自治制度是国家的民主化建设深入农村的必然产物；从农村本身来讲，它是与国家经济体制改革相适应的农村经济体制改革的必然产物。新中国成立以来，农村治理在不同阶段和不同程度上有不同的发展，也体现着不同时期国家的建设方向和农村的发展需要。村民自治是直接民主在农村基层的体现，也与现阶段农村治理的模式息息相关。

一、村民自治的兴起

中华人民共和国成立后，农村的社会治理经历了合作化和人民公社的发展，为村民自治的形成与发展准备了一定的客观条件。但是从客观角度来讲，人民公社体制存在挫伤农民生产积极性、压制农民生产经营主体地位和一定程度上阻碍农村经济社会发展的弊端问题不容忽视。事实上，探究村民自治的兴起源于20世纪80年代初，这一时期的农村经济体制改革和国家民主化进程是村民自治兴起的动因。

（一）改革开放的催化：权力下放

一定意义上说，国家的民主化是随着经济体制改革的发展而推进的。改革开放开始后，家庭承包责任制因满足农民对土地的需求而在农村受到欢迎，生产经营权的下沉是这一经济体制的核心，即生产资料由集体承包给农户，以农户为单位自愿、自由地进行生产经营和分配。经济上的自主权、政治上的自治权被农民广泛地掌握，极大调动了他们的生产积极性。经济上的改革也带来了农村政治体系的变革。根据新的政治主张，1982年12月通过的宪法落实了基层直接民主的原则。《宪法》第111条“对居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织的性质、办事人员由居民选举产生的选举方式和下设机构及其职能等作了具体的规定”。［1］它以国家根本大法的形式肯定了村民委员会的法律地位。这表明国家法律认可了具有相对独立性的村委会是农村新的组织形式。虽然“村民自治”原则在1982年宪法中没有被明确提出，但是它显示出农村的治理体系正在调整，对村民自治的兴起具有决定性的意义。

（二）制度化的运作：《村组法》

1986年9月，中共中央和国务院下发了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，充分肯定了在农村建立乡政府的精神，并对乡以下的村级组织体系给予了高度的重视。而村民自治原则最终确立的标志，是1987年11月全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法（试行）》）。该法对保障农村村民实行自治作出了明确规定，即由村民群众依法办理群众自己的事情；并进一步将村委会的自治性质、职能、产生方式和组织原则等具体事项明确化、制度化。该法的颁布使中国农村村民自治原则以法律形式确立下来，是村民自治兴起的明确的标志。自此，村民自治开始进入了制度化的运作阶段。

二、村民自治的普遍实施与深入发展

（一）村民自治的普遍实施

随着《村组法（试行）》的贯彻实施，1988年全国建立起882 564个村民委员会；从1988年到1995年，全国先后有24个省、市、自治区制定实施了《村组法（试行）》。村民自治由此开始，由点到面、由示范到全面在全国推行。1998年党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，该决定明确肯定了实施村民自治是在党的领导下，中国亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的宏伟创造，对民主政治建设意义重大。同年，第九届全国人大常委会第五次会议修订通过《村民委员会组织法》，在总结村民自治实践经验的基础上，其内容中增加了“村民自治章程”。“村民自治章程”坚持和完善了“四个民主”的原则，并对村级重大事项听证制度、村民代表会议以及各项村级事务管理作出了明确的规定。村规民约作为社会规范，在村级事务管理中的作用进一步强化。［2］同时“海选”的选举方式发展迅速，这是村民自治发展的一个极其重要的转折点。至此，我国的乡村治理进入了一个新的历史阶段，村民自治具有了更加坚实的法律基础。

在村民自治的发展进程中，《村民委员会组织法》的颁布具有非常重要的历史意义。此后，各地在保持村民自治制度内涵不变的基础上，根据本村实际情况，制定《村民委员会组织法》的具体实施办法。村民自治在全国全面实施，为在农村开展综合改革提供了政治保障。

（二）村民自治的深入发展

20世纪80年代初，村民自治的推行使乡村社会形成了“乡政村治”的格局，对中国乡村治理体制的重构也产生了决定性的影响。在中国乡村，受小农经济影响，治理带有族群自治的传统，村民自治作为一项制度走进乡村社会的治理系统之后，必然要受到传统村情及其变化的影响。21世纪以来，伴随着国家现代化的建设目标，乡村社会也开始朝着现代化的治理方向前进，国家力量也深入乡村，改造着乡村中与国家建设目标不一致的机制。村民自治制度的有效运行必须满足农民和乡村对富裕、民主、文明的内在需求。

2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，“加强农村民主政治建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，并首次提出了培育农村新型社会化服务组织的要求”。［3］这表明随着农民社会化需求的增多，村民自治也面临着新的任务，即建设新型服务组织。因此，2014年中共中央一号文件就提出，各地要结合具体实际，在不同情况下探索村民自治的有效实现形式。可以将社区、村民小组作为基本单元进行村民自治的试点。这也就是农村的社区建设。社区组织虽然在组织资源、财政资源、文化资源等方面使农民有了更多的自主性，但是由于它在村民自觉自愿的基础上建立，这种共同体的自我管理更多借助于其内部长期以来形成的约定和规则。因此，约定俗成的规则在合理性和合法性方面存在一定的弊端。同时，随着社区的建设和农民需求的多样化，传统的基层自治在有效综合治理方面比较单一。基于新形势下的基层建设和农民发展需求，2016年中央一号文件明确提出必须“依法开展村民自治实践，探索村党组织领导的村民自治有效实现形式”。也就是说，在村民自治深入发展的阶段，随着国家治理目标的变化、乡村社情的变化、农民需求的变化，村民自治已经逐渐开始进入治理有效的轨道，村民自治开始了一个新的历史发展阶段。

三、“三治融合”是优化村民自治的新方向

村民自治在发展的过程中，被纳入到基层民主的框架内，其发展走向也与国家治理的目标越来越紧密。一方面，党的十八大以来，中共中央提出了“推进国家治理体制和治理能力现代化”的目标，以国家民主建设为导向构建高效的基层治理是重要任务。另一方面，我国的社会主要矛盾已经转变，农民对美好生活的需要与城乡之间不平衡不充分的发展之间的矛盾比较突出。传统的村民自治在乡村的具体治理组合方面显得比较单一，自治主要集中在医疗、卫生等基本公共事务方面，在公共文化服务、法律服务等方面难以满足农民要求均衡充分发展的需求。党的十九大、十九届三中全会进一步提出了“自治有效”，“坚持自治、法治、德治相结合”，以“三治融合”为发展方向的现代乡村治理体系，能够释放乡村社会活力，是优化村民自治的新方位。

（一）自治是构建高效基层治理的基础

自治在中国乡村社会的治理中有着悠久的历史。在中国古代，受经济发展水平、思想观念和交通条件的限制，国家行政权力的触角难以延伸到广阔的乡村。因此封建地主阶级实行专制统治的社会性质和其他方面的因素决定了传统社会的自治是宗族家庭的自治，以宗族家庭为单位的自治在特定时期推进了乡村社会的发展。随着社会生产力的提高，乡村治理的范围更加广阔。近年来，国家对乡村的建设力度加大，由向乡村汲取资源转为向乡村输送资源。在国家、社会的资源与服务不断进入乡村的背景下，村庄作为行政村的定位职能也开始向公共服务方向转变。公共服务的下移对乡村治理也提出更高的要求。使用、分配、管理这些资源和服务，满足农民群众的美好生活需求，都是行政村内部必须处理的基本事务。作为行政村主体的村民进行自我教育、自我管理、自我服务的村民自治，是满足农民群众美好生活需要、化解乡村社会矛盾、协调利益关系、全面推进乡村治理现代化的基础。

（二）法治是规范基层治理的保障

村民自治在一定意义上说，是村民在适合村级情况的治理结构中，依靠一定的治理规则自主进行乡村治理，“这里所述的一定的治理规则既包括正式规则，例如法律、规范、政策规定等；也包括非正式规则，即村规民约、群众性组织规则等在乡村约定俗成的治理规范”［4］。在治理乡村的具体境况中，在单靠主体自治难以有效解决的乡村公共事务中，必须要存在一种以强制性为特征的外部规则来保障乡村治理的高效运作，这个外部规则就是法治。从村民自治诞生起，国家就将其纳入到法治的轨道中。《村民委员会组织法》为村民自治提供了法律保障，同时，国家以根本大法的形式，规定了村民自治是国家的基本民主政治制度。村民在法律的范围内依法行使自己的民主权利，管理本村事务，服务自己，是村民自治规范运行的应有之义。同时，随着农民需求的多样化和多层次，自治不仅包括教育、医疗等基本公共事务，还包括对公共文化服务和法律服务的诉求。农民作为乡村治理主体的需求的满足，能够充分发挥出农民自治的内生力量，增强农民对基层治理的认同感，有利于充分发扬基层民主，建设社会主义法治国家。

（三）德治是自治和法治的补充

在农业发展的过程中，中国形成了灿烂的农业文明。带有不同的地域资源特色的农业文化，如南北农村的不同文化、东西部农村的不同文化等，在中国农村的治理中发挥着不可替代的作用。古代农村的宗族为大、族规族谱、乡绅治乡等都是在农村发展中形成的内化于农民心中的治理方式，所以，事实上德治的理念在中国农村由来已久，只是在不同的时代呈现出不同的具体表现。德治作为一种与自治和法治不同的非正式治理，能够有效弥补自治和法治的不足。自治和法治作为一种正式治理，带有强制性和行政性，而德治则不同。德治是在农村资源环境、文化传统的基础上生根发芽的，德治可以根据农村不断变化的资源环境和文化环境而进行调整，这样就可以在一定程度上弥补自治和法治在乡村治理中呆板、单调、脱离农村实际的不足，优化村民自治的治理结构，提高乡村治理的灵活性。

四、对推进新时代中国农村村民自治制度发展与完善的思考

相比20世纪80年代初，当前我国对农村的宏观政策和农村的社会经济结构发生重大变化，原有的村民自治制度已经呈现出新的特点。回顾和梳理中国农村村民自治制度的变迁，能够为今后优化村民自治制度、构建有效的农村治理体制提供宝贵借鉴。

第一，坚持中国共产党的领导是中国农村村民自治的基本经验。在探索对农村的治理过程中，党和国家就认识到加强党的领导的重要性。因此，从村民自治产生起，党和国家就注重在基层政权中掌握主导地位，成立村党支部作为基层组织的领导支部，旨在加强党对村民自治组织的领导核心。加强农村基层党建工作，发挥基层党员的先锋带头作用，使基层治理与党的建设目标保持一致。村民自治发展与完善的最大优势就是坚持党的领导。

第二，村民自治要与国家的制度化、法律化相适应。村民自治制度是一项法定的制度，因此，要求村民自治要与国家的制度化、法律化相适应。村民自治产生后不久，国家就将村民自治纳入了民主与制度的范围，并以国家根本大法的形式将这一民主原则确定下来。《中华人民共和国村民委员会组织法》将村民自治作为基层民主的原则和农民的民主权利以法律的形式确定下来。村民自治从确定到实施，都被置于我国基层民主的制度和法定的框架内。国家的法律体系保证了村民自治的合理运作，有效地将农民的政治参与纳入国家的政治建设和法律体系中。因此，在急剧变革的现代化进程中，农民有了更多法律认可和规定的自主权，并将民主化与法治化融入到中国农村村民自治的实践中，是建设广泛的社会主义民主的必经之路，也是村民自治制度的宝贵经验。

第三，拓展村民自治的形式，提升村民自治的有效性和多样化。当前，村民自治的发展状况和农村经济社会的结构呈现出多层次和多样化的特点，村民自治将探索并创新村民自治的有效实现形式，实现多层次、多方位、高效的村民自治的格局。事实上，民主管理并不应该被简单看作是村民自治的主要内容，它应该被看作是农民实现自我管理的一种方式。因此，要在加强农村基层民主建设的基础上，突破村民自治发展的局限性，探索在不同情况下，农民自我管理、自我教育、自我服务的有效实现形式。结合新的治理形式，如“互联网+村民自治”的实现形式，促进村民自治方式的变革，提升村民自治的有效性和多样化。

第四，深化村民自治实践，发挥农民群众主体力量。农民是中华民族农业文明的传承者，也是现代化的建设者。村民自治的实践形式是社会主义民主在基层最广泛的实践形式之一。新时代要深化村民自治实践，丰富实践形式，创新基层治理模式，充分发扬社会主义民主。农民群众作为村民自治的主体，要提高主人翁意识和参与意识，充分发挥农民群众的主体创造力量，实现协同有效的治理。

第五，健全“三治融合”，构建有效乡村治理体系。2019年6月，国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，进一步强调了健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这表明“三治融合”是现代农村治理体系的创新发展。农村基层治理长期发展的历史经验表明，基层治理不是一个人的治理，而是要大家的参与。因此，要系统整合农村基层治理的多方资源，加强自治建设，丰富自治形式，全面依法治理，健全“三治融合”的现代乡村治理体系。“三治融合”是基层治理实践和自主创新的结果，在全面推进乡村振兴战略的境况下，通过“三治融合”的路径来实现治理有效的目标，是新时代推进乡村治理体系和乡村治理能力现代化的必然选择。自治是基础，法治是保障，德治是补充，共同规范和推进村民自治的运行。所以，只有实现这三者之间的有机协调，才能使自治有力、法治有序和德治有效，进而构建起治理有效的乡村治理新格局。

总之，从中国农村自治制度的变迁中可以看出，国家对农村基层治理的重视程度不断加强，在拥有数亿农民的中国农村，村民自治制度是一场历史性的变革。这个伟大的制度在经济改革和国家民主化的背景下兴起，在党和国家与农民群众的探索中前进，这个过程无疑是曲折的。村民自治经过长期地探索与发展，已经取得了丰硕的成果。在新的历史时期，要充分认识这一制度的优势，强化农村基层治理体系和治理能力建设，推动国家治理体系和治理能力现代化，构建新时代的农村基层治理现代化新体系。