矿山环境恢复和综合治理的PPP模式探析

臧 丽

（湖南 长沙 410000）

矿产资源为我国的发展提供了有力的物质保障，但在以往重资源轻环境的粗放型开发模式下，矿产资源开采也给我国生态系统留下了累累伤痕。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。习近平主席提出“绿水青山就是金山银山”，生态环境建设被提到了新高度。矿山环境破坏问题亟待解决，但资金需求巨大且主要由财政承担，治理效率不理想。据统计，2005～2015年国家、地方、社会企业共投入矿山环境恢复治理资金900亿元，恢复治理面积大于80万公顷。但是尚有约220万公顷需要治理，意味着还需投入万亿资金。

PPP（Public-Private Partnership）模式是政府和社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系，政府通过PPP模式引入社会资本合作执行原应由政府承担的基础设施和公共服务项目，有利于激活社会资金，减轻财政压力，是政府投融资模式的创新。

矿山环境恢复和综合治理需要大量资金，而PPP模式可吸引社会资金。能否将PPP模式应用于矿山环境恢复和综合治理？如何应用？本文将对此进行探析。

1 矿山环境治理应用PPP模式的背景

1.1 国家政策支持

自然资源部、国家发改委等部门均发布了相关文件支持社会资本投资进行矿山环境治理，为社会资本通过PPP模式参与矿山环境治理提供了政策依据。《矿山地质环境保护规定》鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行治理恢复。《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》鼓励大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。《关于建立激励机制加快推进矿山生态修复的意见（征求意见稿）》提出通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等激励机制，吸引各方投入，推行市场化运作、开发式治理、科学性利用的模式，加快推进矿山生态修复，鼓励集体经济组织、生产建设矿山与社会资本合作进行矿山生态修复利用。

1.2 缓解政府财政压力的需要

矿山的环境治理资金需求大，但多地地方政府财政资金并不充裕，若完全依靠政府来承担将给财政带来巨大压力，也会降低矿山环境治理效率。采用PPP模式引入社会资本投资开展矿山环境治理，能缓解政府财政支出压力，尤其是短期资金压力，有利于平滑财政支出。

1.3 实现开发式治理的要求

矿山环境恢复和综合治理是一项系统性工程，仅治理是不够的，更要解决治理之后如何开发利用的问题。同时，拟定的后续开发方向必然对前期的治理有所要求。PPP模式建设和运营并重，刚好提供了一个治理与开发结合之路径，以整体“打捆”形式，将矿山生态治理、后续的开发运营一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和开发运营主体，形成“治理契合开发运营，开发运营反哺治理”的良性闭环，实现矿山废弃地的真正开发利用和可持续发展。

2 在库项目关键边界条件剖析

截至2021年2月底，财政部PPP项目管理库在库的矿山环境治理类PPP项目共计9个，其中4个已进入执行阶段、3个处于采购阶段、2个尚在准备阶段。

投资规模：在库项目投资规模适中，总投资一般不超过5亿元，最高22亿元，总投资合计约56.64亿元，单个项目平均投资6.3亿元。

实施机构：以自然资源局（原国土资源局）为主，若涉及大规模的后续开发建设也可以住房建设局等主管单位作为实施机构，也可以所在园区管委会作为实施机构。

运作模式：以BOT为主，涉及部分存量项目采用BOT+ROT模式。

出资情况：资本金比例在20%～30%之间；政府占股以10%为主，其次20%、5%，个别项目政府未参股。

合作期限介于10～20年之间。

回报机制：以可行性缺口补助为主，仅一例某矿山工业旅游区开发项目采用使用者付费，且2016年发起至今仍处于准备阶段，无实质进展。回报率介于5.5%～9.41%之间，使用者付费来源于剩余土石料的销售、治理后农用地农作物销售和建设项目的运营收入如游客接待中心、停车场、广告费、门票、商业等。

3 矿山环境恢复和综合治理类PPP项目的特点

3.1 参与方众多

矿山环境恢复和综合治理类PPP项目涉及的参与方众多。政府方面涉及多个职能部门，包括自然资源、工信、财政、环保、能源、安监等。参与的社会资本除恢复治理企业外，还有开发建设和后续运营企业。此外，项目周边及所在区域往往还有其他生产矿山可能导致区域性的污染或破坏，如何处理恢复治理工程与生产矿山之间的关系、划界责任都是此类项目要解决的问题。此类项目涉及的民众也往往较多，有的项目还牵涉到矿工和矿区居民的安置问题。

3.2 政府专项资金支持

财政部与国土资源部联合制定并印发了《矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法》对专项资金的使用和管理进行了规范，专项资金用于矿山地质环境恢复治理工程支出及其他相关支出。据此，矿山环境恢复和综合治理类PPP项目符合条件的相关支出可由专项资金列支。中央财政、上级财政安排的专项资金可有效解决该类PPP项目资本金不足等问题，项目落地保障性强。该部分支出可不占地方政府的一般公共预算支出，降低了地方政府的财承压力。同时，专项资金列支也为社会资本获取合理回报提供了有力保障，能有效激励社会资本积极参与。

3.3 可多产业植入，但产业发展有难度

矿山环境恢复和综合治理类PPP项目可植入多种产业共同发展。

政策上，《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》指出要探索矿山地质环境恢复和综合治理与地产开发、旅游、养老疗养、养殖、种植等产业的融合发展。《矿山地质环境保护规定》也鼓励矿山地质环境治理恢复后，对具有观赏价值、科学研究价值的矿业遗迹开发为矿山公园。国土空间规划要求，矿山环境恢复后的用地按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留的原则合理确定。

学术上，Soltanmohammadi H总结了8组共23种矿山废弃地的政治废弃地模式[1]。张军认为矿山废弃地是文明的象征，也是历史文化的载体，有机会成为历史人文景观[2]。

实践中，前述在库PPP项目治理后用途包括了文旅、商贸、特色小、种植、林地及各种可利用地。

综上，此类项目在理论上可与多种产业融合发展。但矿山地理位置通常远离城市核心区，要想实现市场化的运营，尤其是实现较高的使用者付费收入较为困难。此外，治理恢复后的开发建设受到用地性质和政策等的限制，现阶段尚未能实现最优化利用，环境治理、规划、土地获取、开发等各个环节尚未能实现较好衔接。

3.4 治理过程可能涉及矿产资源的处置问题

部分历史遗留矿山有一定量的可采矿产资源，可能是原有技术条件下不具利用价值的矿产资源在目前的技术条件下又具有了利用价值，可能是矿山生产留设的保安矿柱等设计损失，这些矿产资源在治理、开发的过程中可能会被开采出来，其归属和处置需要进一步明确。

4 对策建议

4.1 运作模式选择

矿山环境恢复和综合治理类PPP项目的运作模式建议采用“DBOT”，由项目公司负责项目的设计、投资、建设、运营维护和移交，有利于从顶层设计开始实现项目全生命周期的管控。对于有存量项目的可结合采用“ROT”（改扩建-运营-移交）模式。对于运营属性较强的也可采用“DBOO”（设计-建设-运营-拥有）模式。

4.2 融资先行，运用绿色金融

PPP项目投资大，融资需求高，融资落地是实现项目落地的前提。因此，在项目实施方案设计阶段就要综合考虑项目的融资情况，做好融资调研，项目合作期限、回报机制以及招标条件等要与融资条件相匹配。2016年8月31日，中国人民银行七部委印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，《意见》指出设立绿色发展基金，通过政府和社会资本合作（PPP）模式动员社会资本。绿色金融在贷款政策、贷款对象、贷款方式等层面结合绿色债券、绿色保险、绿色基金等多种金融产品和服务，优先支持绿色项目。矿山环境恢复和综合治理项目符合绿色金融的适用范围，因此，在实施此类PPP项目过程中可引入绿色基金，用好用活相关金融优惠政策。

4.3 选择治理和开发实力兼具的社会资本

开发式治理是保证此类项目成功实施的重要手段，而其前提是要选择治理和开发实力兼具的社会资本，可以是单个社会资本兼具治理和开发实力，也可以由治理企业和开发运营企业组成联合体，但联合体作社会资本需在合作机制上保证治理和开发的全周期权责捆绑。

4.4 多产业融合，开源创收

根据国土空间规划要求，合理确定矿山环境恢复后的用地性质。在符合相关要求的前提下，多与文旅、商贸、特色小镇等使用者付费相对较高的产业结合开发，以更好地实现市场化和可持续开发治理，减轻政府付费压力。可考虑利用矿山的特殊性建设矿坑酒店、矿坑游乐园、矿洞餐厅等特色项目。鉴于矿山地理位置较偏远的特性也不能盲目发展，需结合城市整体发展规划，当地市场特性等综合考虑。

4.5 探索赋予修复企业对修复涉及矿产资源的利用权，激发市场活力

自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》明确修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。

探索将土石料的处置方式推广到其他种类矿产资源的处置利用上，即赋予修复企业对修复治理过程中新采出的一定量矿产资源的利用权和收益权，以保证治理工程的部分回报来源，激励市场主体参与矿山环境治理。

5 结论

政府通过PPP模式向社会资本开放矿山环境恢复和综合治理项目，可以拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，可有效缓解政府财政压力、提升治理效率并实现开发式治理。PPP模式在我国已应用数年，但目前已实施且在库的此类PPP项目仅9个，应用PPP模式开展矿山环境恢复和综合治理尚在起步阶段。本文剖析了在库项目的关键边界条件，分析了此类PPP项目的主要特点，提出了采用“DBOT”运作模式、融资先行、运用绿色金融、选择治理和开发实力兼具的社会资本、多产业融合及探索赋予修复企业对修复涉及矿产资源的利用权激发市场活力等对策建议。