新形势下基层市场监管综合执法的问题与对策研究——以山东省淄博市10区县级市场监管部门为例

刘述韬

（周村区市场监督管理局，山东淄博 256199）

1 当前市场监管综合行政执法改革后存在的主要问题

改革开放至今，我国共进行了6次较大规模的行政机构改革，基层市场监管部门虽然处于市场秩序监管最末端，却一直走在机构改革的最前端[1]。市场监管部门的成立是老部门优化组合的结果，是监管市场活动主体、监管与跟踪产品质量、维护市场秩序平稳运行、优化营商环境监管服务的综合部门。其成立时间短，在运行中存在部分问题。

1.1 综合执法查处案件数量显著下降

目前这10个区县的基层市场监管所的人员数多为4～6人，监管的业户由几千至几万户不等，综合执法大队人员数量由几人至十几人不等，衡量执法成效的指标是多方面的，但是根据改革开放40多年实践经验的总结[2]。衡量执法成效最直接、最有效的指标还是立案查处违法行为，严格执行罚没标准，做到应罚尽罚，这是执法成效最直观的体现。近些年来，涉及食品、药品、化妆品以及医疗器械特种设备的罚没案件及罚没款数额逐年骤降，这反映出执法的专业水准、力度、执法成效下降，监管执法水准不高，专业性不强，出现了缺位、失位和不到位的现象时有发生。工商、质监、食药监等多部门合并后，药品监管、流通生产领域食品监管、餐饮监管、特种设备监管、网络监管等专业性强的业务集合在一块，绝大多数人员还是原工商、食药监人员，而没有质检人员。由于食品安全等工作责任重大，职责范围大、监管服务对象多，急需食品、药品、特设等专业人才；国家级、省、地市级和区县级的监管执法任务的制定存在下达不及时，临时性的监管任务经常出现，通过层层下达任务方式，最终落实到基层市场管理所，形成了“上面千言万语，下面只能一个所汇出”的工作局面。基层所“麻雀虽小，五脏俱全”，加上地方政府卫生城市、文明城市创建、新冠疫情防控、特种设备专项检查、危化品检查、企业年报、双随机检查、投诉举报处理、食品药品化妆品医疗器检查、案件查处等任务，上级布置的专项整治和综合执法任务，基层所只能疲于应付大量的数据上报工作（智慧市场监管系统、基层一体化服务平台系统、综合业务系统、联合双随机监管平台系统、不合格食品录入系统、案件公示系统、产品质量监督管理系统、冷链食品疫情防控系统等），还有临时的各种报表作。

1.2 有效综合执法力量薄弱

区县级执法主要依靠综合执法大队和基层市场管理所来完成。①由于“条管”历史及体制调整、机构改革拖了多年才完成等原因，干部队伍“老龄化”严重，大部分干部、职工年龄偏大，平均年龄超50岁的占总体的70%以上[3]。②由于文化知识跟不上数字监管新形势，工作理念、思维方式固化，接受新生事物的主动性、实效性较弱，干劲不足，情绪燥化，很多干部不熟悉电脑等现代化信息工作手段、媒介，且对学习数字媒介意愿较低；③整个队伍的年龄结构、知识结构、业务技能、履职意识与改革发展的整体要求有较大距离，业务工作上存在青黄不接乃至严重断档的现实问题，这在很大程度上影响了监管等各项工作的质量。此外，工商、质监、食药监等多部门合并后，药品监管、流通生产领域食品监管、餐饮监管、特种设备监管、网络监管等专业性强的业务集合在一块，绝大多数人员还是原工商、食药监人员，而质监的人员极少。由于食品安全等工作责任重大，职责范围大、监管服务对象多，急需食品、药品、特设等专业人才予以填补。

1.3 区县市场监管局难以承接国家、省、地市三级下放的综合执法任务

工作任务层层下达，最终需由综合执法大队和基层市场管理所限时具体落实，在“多线任务汇流合一”的局面下，基层队、所往往难以完成上级部署的各项任务，而且由于大部分基层执法人员在监管中担责较大、存在责任追究风险，基层也面临着年轻人想办法走、年纪大的想办法退休的困局，数字化监管的任务大量增加，对于基层年龄偏大的监管人员是亟待解决的“数字鸿沟”。

1.4 行政编制大幅度减少，在岗人员少

由于近年来，地方行政编制的缩减，区从事综合执法的队、所等执法办案人员减少，当前，基层市场监管部门人员流出速度加快，基层市场监管所的人员整合之后，不仅人员没有增加，反而有减少，整体素质不高，人才队伍存在年龄老化，专业人才匮乏等问题。多数基层市场所全所只有4～7个工作人员，甚至仅能保证2人长期在岗，导致从事执法办案岗位的人员产生畏难、疲于办案的局面。

1.5 基层专业技术执法人才匮乏，综合性监管人才不足

市场主体数量与监管人员数量比例严重失调。受扶养老人、子女教育、住房等环境的影响，越到基层人才越少，专业技术执法人才也是一样，人才流动的趋向是由基层向机关或者中心城区，能够全面掌握药品监管、流通生产领域食品监管、餐饮监管、特种设备监管以及网络监管的骨干人才匮乏，优秀的年轻监管人员到不了基层监管所。

1.6 监管手段便利化、合理化亟待加强

基层的市场监管人员需要全面接触到市场业户，执法文书书写烦琐，证据索取艰难，移动执法终端的系统等数字监管设备启用后及时录入不够合理便捷，特别是不能够开具法律权威的简易处罚决定书、罚没款的电子上缴手段，这些执法手段的瑕疵制约着我国基层市场监管人员监管效率，优秀的移动执法终端录入系统开发及应用方面还需要亟待改进。

2 问题分析

（1）打击违法行为，净化市场，维护公平竞争的市场秩序最为有力的“拳头”就是执法办案。然而，执法办案是一项系统复杂的工程，影响执法办案环境的因素是多方面的，其中既有体制机制的因素、个人因素，也有规章制度方面的因素，这些因素构成整体的执法环境[4]。就市场监管系统来说，当前主要制约执法办案的因素有以下几方面：①执法人员少；②监管执法任务重；③监管人员压力大。随着市场准入环境的改善，市场主体数量迅猛发展，市场监管执法人员在监管执法任务越来越重，执法人员只减不增的态势下，客观上造成了监管执法压力增大。对于头顶药品、食品、工业产品和特种设备安全监管执法任务的市场监管执法人员来说，相当于一颗“定时炸弹”，风险大。倘若执法免责机制一直不建立，执法人员责任追究则无边无际。在现行制度下，为了规范执法办案，每一项制度均赋予执法人员约束性义务，制度性的强硬要求，特别是对于办案新人来说，更觉得无从下手，处罚额度的依据不好把握，面临事后追究责任的风险。在免责制度不健全的今天，执法人员只有承担办案责任的义务，没有享受免责情形的权利。而且案件存档是永久性的，在日后几十年当中，随时有执法风险和责任的追究。然而，相对其他业务来说，风险相对小得多。

（2）基层人才流失问题产生的原因是多方面的。基层执法队、所工作压力大，执法责任重，安全监管风险增加，基层队、所工作人员容易产生负面情绪，这是造成基层人才流失的原因之一[5]。此外，基层人才工作付出与获得不匹配，基层环境艰苦，严重影响子女教育和老人照顾，家庭负担较大；工作强度大，责任风险高；工作地点离家远等，这些问题都加重了基层人才流失的情况。

（3）数字监管设备的便利化还未有效完成。移动执法终端的系统录入的不合理、不便捷是造成广大基层监管人员不愿应用的主因，如密码烦琐、多系统多密码、移动执法终端和办公终端系统不匹配、移动执法终端能录入的办公终端不能录入、办公与执法效率双重降低等，都是造成基层执法人员使用移动执法终端积极性低的原因。上级机关开发的录入系统越来越多，基层一线执法人员叫苦不迭。

3 问题改善对策

3.1 建立积极的容错机制

应当积极探索并建立监管人员勇于担当作为的容错纠错机制，鼓励监管人员勇于担当、有作为，充分调动积极性、主动性、创造性，为监管人员提供“愿干事、敢干事、干成事”的制度保障。

3.2 保障基层执法人员的物质待遇

①完善工资政策，建立疑难案件、大要案件奖励制度，提升一线执法人员干事创业积极性。②基于一线监管工作量大、苦、累的情况，国家应从津贴、补贴等方面给予适当的政策倾斜和补贴。

3.3 完善基层人员晋升的天花板机制

①在提拔任用、职级晋升、职称评定等方面更多从政策方面优化基层一线执法人员的保障机制；②建立办理大要、疑难案件奖励制度，调动执法人员的工作热情和积极主动性，全面提升监管水平。

3.4 加大执法人员专业技能培训力度

有针对性的组织食品、药品医疗器械、特种设备、工业产品、网络监管各个领域的监管专业技能培训，并将培训资源全面向基层倾斜，从根本上缓解基层因能力不足导致的工作不力等问题，全面提升监管人员素质。

3.5 积极探索移动执法终端和电子文书的便利化应用

问题不难，关键在于对问题的锁定及处理，特别是一些显而易见的问题处理，需要相关部门积极探索一条科学有效的执法路数，形成简便的执法定式，这是非常关键的节约执法成本之路，该方面需要向其他部门学习，不断开发移动执法终端的录入系统便利化。此外，基层市场监管人员还要积极对上反映，学习其他部门在移动执法便利化方面的经验，特别需要向交警部门学习和借鉴。