宪法秩序下宅基地使用权的价值转向与理论回应

董 斌

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

2015年2月27日十二届全国人大常委会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，决定在北京市大兴区等33个试点县推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，试点期间暂停实施《土地管理法》（2004）《城市房地产管理法》中的6个条款①6个条款分别为：《土地管理法》（2004）第43条第1款、《土地管理法》第63条、《城市房地产管理法》第9条、《土地管理法》第44条第3款和第4款、《土地管理法》第62条第3款、《土地管理法》第47条第1款至第4款。，授权期限于2017年12月31日届满。2017年10月十二届全国人大常委第三十次会议作出决定：为了进一步深入推进改革试点，更好地总结试点经验，为法律修改打好基础，建议将三项改革试点期限延长1年至2018年12月31日。2018年1月2日中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

通过梳理文献发现，既有研究主要集中于宅基地三权分置的法律意蕴、实现路径以及权能厘清等方面。耿卓[1]认为宅基地三权分置改革应遵循政策约束和理论研究，考虑改革方案的体系协同，在内部做到体系融贯一致，在外部实现与其他改革协同联动。孙建伟[2]提出宅基地使用权并非为纯粹的相对独立并具有他物权特质的用益物权，不仅是物权法意义上的地上权，还可是土地租赁权或法定租赁权。刘国栋[3]主张舍弃“农户资格权”的称谓,坚持“宅基地使用权”的立法表述,以避免对农户资格权的认知造成“成员权说”“宅基地使用权说”两种理解。温世扬和梅维佳[4]认为民法典“物权编”应确立农民集体成员权制度，确认成员权，将登记作为宅基地使用权的设立要件，对农户资格权范围进行划定。宋志红[5]对宅基地三权分置政策的法律意蕴进行分析,并针对宅基地三权分置的法律内涵和实现途径提出具体制度建议。

一、宅基地使用权的价值转向

国家形成的时间先于社会，在国家产生之前，人与人之间的状态是“战争状态”，产权并非是超历史性存在，财产权利难以保证永恒性，私有财产是国家权力介入的产物[6]。生产力的发展推动财产的形成，权利实现即体现于财产分配制度，经济基础确立上层建筑。宅基地三权分置的提出是基于现时代的政治经济体制和宪法秩序[7]。现行农村集体土地制度提供了宅基地流转的制度土壤，摆脱了传统的土地集体所有制下个体利益诉求和积极性被压制障碍。宅基地三权分置改革赋予了集体组织和农民的自主活动权限，使得农村宅基地获得投资和辐射性增值机会。宅基地三权分置改革本质上是务实主义的宅基地制度变迁，制度核心在于宅基地使用权的分化重塑，对宅基地使用权的价值取向进行分析，有利于保证宅基地制度变迁的系统性与协同性，使宅基地制度改革走向义利合一①孔子《论语集注》：放于利而多行，多怨。孟子《孟子·梁惠王上》：上下交征利，而国危矣。可见，孔孟在古时也从侧面说明须保证义利之间的平衡与统一。。

（一）福利性与市场化的平衡

宅基地三权分置实质是为宅基地使用权流转提供政策土壤与法律支撑。农村宅基地使用权的有序流转有利于打破城乡之间二元割据状态，实现城乡互动。宅基地使用权流转的开禁体现出市场化在宅基地上的涵盖性，亦会削弱传统宅基地制度在农村居民主体上所设定的福利性。福利性与市场化这对矛盾客观存在，并且福利性是这对矛盾的主要方面。福利性主要体现：宅基地主要是对农民个人生活的保障，包含了宅基地初始取得的身份性特征，也体现享有上的身份性；宅基地使用权若进行两权分置，将使用权放活允许其自由流转，保障的主体更多的将是具有经济能力和购买力的人群，而并非为有生活需要的人群。

宅基地三权分置直接将农村宅基地面向市场，但市场配置有其固有缺陷。首先，宅基地使用权直接进入市场是土地权利的一次性变现，与农村土地为农民生活提供长久保障的初衷相矛盾，会造成农民只顾眼前利益，忽视长期利益保障而出售宅基地，即使该情况只占少数，但宅基地使用权的持续开禁流转，极易出现累积效应，造成农民失去生活保障而滞留城市等负面社会现象。其次，宅基地进入市场恐会打破土地供需平衡。中国近年土地价格居高不下的重要原因之一即为土地供应不足，倘若宅基地进入国有土地一级市场，极有可能造成短期土地供应饱和而出现房地产价格剧烈波动，给国民经济带来不可逆的损害[8]。

宅基地使用权流转需要在福利性与市场化之间平衡，既要满足农民的生活需求和保障农村社会的稳定，又要将其放活流转，让市场调控农村土地，发挥在资源配置中的决定性作用。目前解决宅基地福利功能与市场化矛盾的初级方案是实行农村居民出租自建住宅，如此既能保障使用宅基地的人可以获得宅基地使用权，又能保障在租期内农民即使失去经济来源还能依靠租金在同村租房居住。但此种方案存在与既有法律法规相冲突不可调和的矛盾。第一，时限问题。农村住宅租赁期限不得超过《合同法》第214条规定的20年时限，实际签订时间皆为一至两年，导致合同需要进行每年议价，无法满足宅基地中长期使用者的需求。第二，登记公示问题。实际中出租的住宅极少进行登记，导致宅基地上住房的租赁没有同物权一样登记公示对抗第三人的效力，承租人的优先购买权不能得到保障。租赁方式只是理论上解决福利性与市场化之间的矛盾，实际并未收到应有效果。若想合理解决，必须符合两项要素：其一，在城乡一体化未完全实现之前，土地流转所带来的效益必须要为农民生活提供持续保障，而非土地一次性变现；其二，宅基地的使用权必须对受让人具有经济上的吸引力，才能保证有效率的流转。

（二）个人利益在真集体主义中的实现

研究宅基地法律变革抑或宅基地立法，始终离不开集体、集体利益和集体主义等概念的范畴体系，盖因现行宅基地制定法的立法理念是集体主义。关于真集体主义，“从前各个个人所结成的那种虚构的集体，总是作为某种独立的东西而使自己与各个个人对立起来；……对于被支配的阶级来说，它不仅是完全的虚幻的集体，而且是新的桎梏。”[9]马克思的理解建立在不以个人利益与集体利益对立为前提，将集体建立在个人联合的基础上才是真集体主义[10]。个人利益与集体利益不是谁服从谁的问题，而是如何将两者结合在一起的问题，真集体主义中必然包含个人利益。由此，这种意义上的真集体主义包含两层含义：其一，集体成员的意志可自由独立表达，实现意志直达。其二，集体利益可由集体成员直接享受，达到利益直享。意志直达所表现的是个人可以控制自己的生存条件，唯此方可成为独立个体，进而决定是否联合为集体。利益直享所透射的是个人可以控制全体成员的生存条件，因为基于个人联合的集体所形成的集体利益是涵射集体内全部成员的，相反，集体中的任何个体又对集体财产享有所有权，此即意味着个体成员控制了全体成员的生存条件。此外，在马克思主义经典作家所描述的真集体主义内涵中，集体并非是个人生存发展的桎梏，而是确保个人生存和促进个人全面自由发展的工具。

宅基地三权分置的法律变革在通向真集体主义时，需要以农民宅基地权利至上为本位，当农民个人利益实现最大化的同时，也就意味着集体利益的共赢。中国宅基地所有权的权利主体是集体经济组织，宅基地使用权的权利主体是本集体经济组织内成员，从权利分配维度来看，宅基地所有权保护的利益实际上是本集体经济组织成员的集体利益，而宅基地使用权所保护的利益实质是集体成员的个人利益。宅基地三权分置改革将权利分置为所有权、资格权和使用权，本质上是将宅基地使用权的权能拓宽，在传统以身份属性为主的宅基地使用权基础上强化使用权的权利功能，完善宅基地权利的用益物权属性，凸显集体成员个人利益保障。在宅基地上体现集体成员个人利益至上理念时，含括了两重含义：其一，不得消灭、消解宅基地权利。宅基地使用权的权利享有主体是本集体经济组织成员，任何组织及个人不得变相以鼓励、劝说等方式让农民放弃宅基地上具有身份属性的土地财产权利，宅基地是农民安身立命之基，农民对其可无偿取得、长期使用。其二，宅基地权利的享有、取得以及行使只受法律和行政法规的限制，不受政策文件以及地方政府的限制。集体经济组织成员利用宅基地上之权利时，只要不违反法律和行政法规的规定，皆可充分发挥宅基地使用权权能，不受地方政府改革的权限限制。

（三）从让利到还权的转变

宅基地使用权权能分置为资格权和使用权，本质上是还权于民。摒弃既有的宅基地使用权权能一体化，重构权能结构，将使用权权能还权给农民，赋予其流转、抵押、转让等财产性权利，体现农民主体所享有的利益形态从让利到还权的转变。

权利一般是指法律赋予人实现其利益的一种力量，受到法律的保护。由此可知，利益加上了法律的力量才得以成为权利。法哲学对利益与权利的区别解释为“权利在性质上表现为伦理主义，而利益则体现的是结果主义或功利主义”[11]。也即说明权利除涵括利益以外，还透射着价值理念，体现出伦理性，其中权利人享有权利行使上的自由即表现出自由意志等伦理价值观。此外，权利在伦理上也有别于利益，最直接体现莫过于权利保障提升了人的尊严，保障尊严实现的有效路径依托于权利的有效行使。为了让农民在生活中有更多的幸福感与获得感，就需要还权与民，科学高效地配置财产权利。

从结果论角度出发，对农民“让利”虽然能在实效上保障农民的经济利益，但解决的只是制度上的问题，并不能从根本上解决，况且制度本身存在不确定性，难以提供稳定的预期[12]。“还权”有别于“让利”，“还权”是将制度性问题纳入到法治的规范当中，让农民成为真正的权利主体，告别农民在权利上的贫困，扩展农民对财产处分的行为自由和可行能力，提升农民财产性收入，启蒙和解放农民的权利观念，让农民真正“富”起来。宪法所保障的财产权范围直接决定了农民的权益范围大小，农民住房和住房所依托的宅基地皆承载了农民的劳动与经济性投入[13]417-418，《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的修改正逐步确认农房和宅基地与城市居民住房和建设用地应受到宪法同等保护的价值准则。因此，宅基地三权分置的提出实现了从传统利益追求到现代权利保障的价值观转变，是实施乡村振兴战略的关键法治举措。

二、宅基地三权分置的实现障碍

通过对33个宅基地制度改革试点地区的政策资料研究，在试点实践中，盘活宅基地和农房的具体做法主要集中表现为农户退出宅基地、出租宅基地、转让宅基地使用权、宅基地使用权参股经营等方式。

（一）农户退出宅基地机制失灵

2019年8月26日《中华人民共和国土地管理法（修正）》正式向社会公布，其中第62条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

在宜城市调研过程中，宅基地自愿有偿退出效果不显著，主要原因：一是村集体财力薄弱，回购资金短缺；二是对补偿愿望较高，退出宅基地流转空间太窄（按照改革政策规定，只能在本村范围内流转）；三是宅基地增值收益分配目前还没有探索出很好的办法，无指导性的政策作支撑；四是宅基地退出后，没有明确的配套政策保障体系，无法激发退出宅基地的积极性。

在宅基地制度改革推进过程中，一是进一步探索宅基地有偿使用制度，建立有偿使用长效管理机制，修订有偿使用标准，探索宅基地用益物权的多种实现形式。二是探索宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地回购资金体系，在入市、征收取得的收益中，分配一部分作为回购资金；三是加强宅基地退出后的统筹利用，退出的宅基地可通过转为集体经营性建设用地就地入市或复垦后调整入市。在统筹协调推进宅基地改革中，建立土地增值收益的合理分配比例，建立完善服务监督机制，建立健全村务公开和民主管理制度，完善农村土地管理制度，建立健全防控机制。

（二）宅基地流转法律规范供应不足

1.宅基地出租在《合同法》规则约束中的缺位

农村出现宅基地出租的情形在全国各地较为普遍，尤其是在经济较为发达的城市，在其周边的农村宅基地出租情况颇为明显。在此次33个宅基地制度改革试点地方中，部分试点地方对宅基地出租的条件和程序予以规范，如大理市规定：不得将宅基地使用权进行单独出租，除非同地上建筑物一同出租方可，且须取得所在集体经济组织书面同意①《大理市农村宅基地流转管理办法（试行）》。。大理市的农村宅基地流转试点突破了既有法规规定，在一定程度上放开了宅基地使用权可以出租的禁止性规定，通过观察试点效应来为上位法修订提供地方实践依据。

宅基地的出租实际上是对乡村振兴战略中宅基地“三权分置”的最直接体现，发挥宅基地的使用权权能，使得农村宅基地与国有土地在物权权能上趋近，发挥土地应有的处分与收益属性，释放土地价值潜能，提高宅基地集约利用水平和效益，吸引社会产业资本流向农村，促进乡村新业态发展[13]417-418。农户将宅基地出租时，并不要求其退出宅基地使用权，而是以获取租金为对价，将其宅基地使用权中的占有、使用等权能转移给承租人。在此种情形下，便形成农村集体组织、农民、社会三方主体共享的利用模式，社会主体基于租赁形式所获得的土地权利本质上是具有债权性质的宅基地租赁权。在试点实践过程中理应将其纳入《合同法》租赁规则的调整约束之中，但又需区别于一般租赁合同，原因在于宅基地租赁权具有独立性弱、权能弱等特征[14]，并且原则上不允许承租人将宅基地进行转租和再抵押，避免存在于宅基地之上的权利关系过于复杂而引发农村经济危机。

2.宅基地使用权转让规则缺失

依据中国物权法和土地管理法的规定，宅基地使用权的转让受到严格限制，不可转让给集体经济组织以外的成员，仅局限在集体经济组织成员内部。从实践来看，宅基地使用权转让的主要两种形式：一为直接转让。即通过购买闲置房屋的形式展开，以农村房屋为载体，借托房屋买卖协议变相出卖宅基地使用权。除此之外，也有以变相租赁和私下交易形式转让宅基地使用权。在本次宅基地制度改革试点地区，部分试点地区突破了法律法规的规范限制，拓宽了宅基地使用权受让主体范围，例如大理市规定，宅基地使用权受让主体范围拓展至同一乡镇、办事处内的农户②《大理市农村宅基地流转管理办法（试行）》。，而浏阳、伊宁、湟源等地更大程度拓宽受让主体范围，直接将宅基地使用权范围拓展至本县（市）区域的农户③《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》《伊宁市农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》《涅源县农村宅基地使用权流转管理办法(试行)》。。二为权利转换后转让，即通过将宅基地使用权转换为集体经营性建设用地的途径展开。实践中一般需由作为非本集体经济组织成员的受让人向土地所有权人办理集体经营性建设用地使用权出让手续，并交纳相应的土地出让金，受让人便取得有期限限制的土地使用权，如此便为社会主体提供了取得宅基地上权利的可能。在本次改革试点地区中，义乌市即采取此种做法，允许农户的宅基地使用权在本市区域内跨集体经济组织转让，实行宅基地三权分置，使宅基地所有权、使用权和资格权相分离，受让人与村集体经济组织签订宅基地有偿使用合同，以支付土地收益金为对价，获得最高期限70年的土地使用权④《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第7条、第11条和第16条的规定。。此外，湄潭县采取宅基地分割登记入市的方式转让宅基地使用权，农户经向本集体经济组织申请后，可将宅基地上的房屋转让给本集体经济组织以外成员，受让人除支付农户价款外，还需向集体经济组织交纳部分土地收益金，即可取得附有房屋所有权和宅基地使用权的不动产权证①《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》。。可见，采取权利转换方式转让宅基地使用权，农户当即永久丧失宅基地使用权，从传统的本集体经济组织内部转让跨越到不受本集体经济组织内成员的身份限制，打开了广阔的农村交易市场，极大提升农户宅基地使用权的实现程度，解决了基于债权形式占有房屋而缺乏物权权源基础的现状，满足外部成员取得物权性土地利用权的需求，弥补出租方式存在的不足，满足社会主体对土地长期而丰富的利用需求。

综上，试点地方对宅基地使用权的转让做法不一，由于目前仅处于试点阶段，若推广全国适用，则亟需在土地管理法律规范中予以确认，赋予制度合法性。从宅基地使用权的整体受让范围来看，并未对其限制予以放开，对于城镇居民以及企事业单位利用宅基地仍予以严格限制，仅在试点地区有限度放开，以观察宅基地使用权流转所产生的局部经济效应，以所获得的农村土地市场改革成果证成宅基地使用权权能的延展适用。

3.权能分置转让模式导致土地权源多元化

四川省泸县在改革试点过程中采取农户与社会主体在宅基地上共建共享的方式，将宅基地使用权进行分离，让社会主体取得宅基地分离后的用益物权，参与经营建设。具体做法：在本县土地规划和总量管控目标下，允许农户以宅基地使用权出资和社会主体合作而共建共享居住、商住或经营，由此社会主体以出资为对价取得部分房屋的所有权和对应土地一部分的建设用地使用权，地方政府对其权利进行统一不动产登记，规定商业建筑40年有效期，住宅享有70年有效期，社会主体在该有效期内可以将不动产权利进行出租抵押和转让；农户亦获得部分房屋的所有权和对应土地的宅基地使用权，地方政府亦为其确权颁证。当社会主体的建设用地使用权期限届满后，先前存在于土地上的建设用地使用权当然消灭，土地权利恢复到原始圆满状态，农民获得整宗土地的宅基地使用权，但依附于土地上的房屋所有权则按照双方协议处理②《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见（试行）》。。

此种模式并不丧失交易部分所占土地的宅基地使用权，而只是有期限的转让，期限届满后，农户可重新回归到对宅基地的圆满状态。因此有别于权利转换后转让的模式，权利转换后转让宅基地使用权，由于权利性质发生本质上的不可逆转变，农户将永久丧失交易部分土地的宅基地使用权。泸县的这种模式实质上是将宅基地权能分置进行流转利用，即将宅基地进行二次分离，将宅基地使用权分离为使用权和资格权，形成权利母子关系，社会主体基于协议而取得具有期限限制的使用权，农户基于本集体经济组织成员的身份而取得宅基地资格权，达到既能保证农村土地的特殊保障属性，又能激活农村土地的市场功能，让农民集体、农民和社会主体形成多元共建、共享收益的经济局面。但该种模式将会导致一块土地上同时存在宅基地使用权和建设用地使用权，两者虽皆为用益物权，但权源不同，宅基地使用权来源于集体所有权，建设用地使用权来源于国家所有权，一块土地上所有权主体应该是单一确定的，而不应该是多元化，否则将会导致权限紊乱不清，土地所有权主体在中国物权法律规范中规定为国家或者集体，不可能既是国家又是集体。因此，权能分置后转让模式虽然能巧妙解决集体经济组织以外成员取得农村土地权利，但在根本制度上突破了既有法律规范，以致无法适用。

三、宅基地使用权的理论回应

宅基地使用权作为用益物权的子类型，具有财产权属性，因现行法律之规定，宅基地使用权的用益物权属性有其固有表征，在对宅基地使用权权能内容进行扩展之前，有必要对宅基地使用权的用益属性进行分析。

（一）用益属性差别化设计：防止被建设用地类型化

宅基地使用权用益属性：其一，缺失处分权与有限的收益权。用益物权是指权利人对他人之物享有占有、使用、收益和处分等权能的物权。中国宅基地使用权的权利内容，其权能仅含括权利人对依法获得的宅基地享有占有、使用和有限的收益权，并未赋予宅基地使用权人对宅基地所享有的处分权能。其二，物权效力不圆满。用益物权效力圆满状态时应包含优先效力、追及效力和物上请求权效力，此时可有效对抗阻却外在的不法侵害[15]。宅基地使用权主体可利用物权效力阻却一般的私人侵害，但当面对宅基地所有权权利主体时，尤其是国家的侵害时，其物权效力将会失灵，不能有效自我保护。其三，权利人与标的物所有人之间关系存在多样性。传统民法规定的用益物权权利人与标的物所有人为各自独立的私人，譬如地役权。宅基地使用权人在取得权利之前，本身与宅基地所有权主体之间即是成员与集体的关系，基于集体成员的身份，根据家庭居住的需要而取得宅基地用于建造住宅，但在宅基地成员中，不乏有非本集体成员但依法定条件和程序可申请获得宅基地，亦有一部分成员因居住迁移长期不在本集体而占据宅基地情形，使得宅基地使用权显现出权利人与标的物所有人之间关系呈现多样性的样态[16]。其四，兼具保障性与拘束义务。宅基地具有社会保障功能和财产功能，宅基地政策的根本目的是保障农民住有其所，保障农民居住权，在中国现阶段人地关系紧张且人口不断增长的态势下，土地对农村人口的社会保障功能日益明显。宅基地使用权的客体是土地，土地所有权作为财产权的权利形态存在，有着区别于一般财产权的特有属性，国家对土地权利所给予的权利限制也多于一般财产权，对其所课赋的社会义务也更多，宅基地使用权作为具有建设用地属性的用益物权，在城镇化不断推进的过程中，极易被建设用地使用权所吞噬，被建设用地使用权的权能层次和权能内容类型化，既有法律规定对其设定了较为严苛的拘束性义务。宅基地使用权虽是用益物权，但与传统用益物权存在本质上的区别。

（二）资格权权能分化：解决宅基地退出障碍

宅基地成员权在2018年中央一号文件中被正式提出，是国家在推行宅基地制度改革过程中协调农民居住保障和财产权实现功能的实践探索。宅基地成员权是对中国特色农村宅基地制度的重大理论变革，对宅基地住房保障功能在权利设置上进行剥离和强化，赋予农户实现土地权利的新途径。

宅基地三权分置后，分置出资格权权能，早在2014年中央一号文件提出要“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权”，首次明确提出将农地分离为所有权、承包权、经营权等三权结构，因此，学界对于承包权的性质存在“成员权”与“物权”属性之争[17]。宅基地资格权与承包权类似，本质上是取得宅基地的身份，并非为具有纯财产属性的财产权利。将资格权定性为物权恐不妥，资格权是成员权在宅基地配给制度上的具体表现，其与“成员权”的内在表征与属性更加符合，将其定性为“成员权”较为妥当，只要是本集体经济组织内成员即可向集体经济组织申请取得宅基地用于建筑房屋，当资格权由静态转化为动态行使时，集体成员利用成员权向集体经济组织申请宅基地时，资格权即转化为用益物权，并在此基础上增加了使用权权能，获得宅基地使用权。

资格权应包含占有、收益和退出等三项权能。占有权表现为权利主体对宅基地的配给地位维持权以及将宅基地转让后进行回收的资格权，有在事实上进行管领和控制的权利。收益权主要表现为宅基地因被征收而享有的补偿权和因退出宅基地而获得的补偿权，承载权利保障功能的功能；退出权表现为集体成员有权自愿放弃申请宅基地和将宅基地退还给集体经济组织的权利[18]。

资格权是农户取得宅基地使用权的前提条件，是宅基地使用权不可或缺的组成部分。基于资格权为成员权的属性可知，其必将与农民的集体经济组织成员身份如影随形，但拥有资格权并不必然享有宅基地使用权，取得宅基地使用权还取决于村集体经济组织的实际分配，若村集体宅基地供地紧张，则可能该农户只保留了宅基地分配权，而不实际享有宅基地使用权。有学者认为，农户通过实际分配行为取得宅基地后，分配资格权便归于消灭，而取得宅基地使用权。若将资格权分化为分配资格权和行使资格权，农户取得宅基地使用权后，分配资格权当然消灭，但行使资格权依然保留存在，因为农户可以将宅基地使用权中的使用权能转让出去，而保留行使资格权子权能取得基于流转出去的使用权收益，这样便可解决宅基地一户多宅和畅通宅基地退出通道，保障已有宅基地和未分配到宅基地的农民间进行双向流通，保证村集体享有分配资格权的主体在总量上保持稳定，从根本上解决宅基地供应不足和退出受阻的现实障碍。纵观宅基地制度改革试点做法，已有多个地区允许将宅基地流转进行商业经营，将宅基地使用权的分配权权能进行分离流转，可提高权能利用效率。

资格权的存在基础是分配资格的确立，资格权本身并不具备财产属性，而当其与使用权结合才因此而获收益处分等权能。农户对宅基地享有的权益既包括之前所存在的资格权，也包括基于申请宅基地而享有的使用权。换言之，宅基地三权分置下的资格权是农民基于成员资格身份而专享的宅基地使用权。

（三）使用权权能细化：规避土地权源多元化

放活宅基地使用权，核心在于以占有和使用权能为基础发挥收益权能，在依法保护集体所有权和农户资格权的前提下[19]，通过厘清宅基地使用权的权能结构，明晰使用权权能内容，以发挥宅基地强财产属性，有利于农户财产权实现。

宅基地使用权经资格权权利人流转后，受让人基于流转合同而取得使用权，但关于使用权权能内容究竟应包含哪些？以及如何确定？既有法律规范并未给予明确指引和解释，由此便出现权能分置转让导致土地权源多元化问题等。因此，需要对流转后使用权的权能内容依赖于这样两种方式进行确认：其一，在符合国家法律法规及政策规定的前提下，基于合同的自由意思约定，明确双方对该宅基地所享有的权利义务。其二，基于法律规范的确定。根据中国《物权法》的物权法定原则，理应对使用权的权能内容进行规范和释义，指导宅基地使用权进行规范有序流转。目前宅基地“三权分置”还处于政策制定、试点进行中的阶段，相关土地法律法规并未予以修改与回应。

结合试点地区的经验做法及理论，概括使用权权能的具体内容：第一，利用权。宅基地使用权受让人依照合同约定而取得的宅基地，有权在合同约定的期限内对宅基地享有占有、使用和收益的权利，有权利用宅基地从事生产经营活动，有权利用宅基地建造住宅及其附属设施[20]。第二，再流转权。宅基地使用权受让人可将受让的宅基地进行再流转给其他民事主体，但需设置前置条件，即需取得宅基地资格权人书面同意，以防控宅基地流转次数过多，不利于农村宅基地管理和资格权人权利行使。第三，抵押权。宅基地使用权受让人可用使用权向金融机构申请抵押贷款或为自己及第三人债务予以担保。第四，征收补偿权。随着中央推进城乡一体化建设，农村征地现象愈发普遍，故当流转的宅基地被征收时，应保障被征收人的补偿权，由于宅基地受让人是宅基地实际使用者，在土地上建造建筑房屋或投入生产经营，已投入了经济和人力成本，因此需保障受让人的征收补偿权。如何予以补偿，宅基地受让人在宅基地上建造的建筑物以及附着物，应将征收补偿金额抽出与此部分对应的价值予以补偿，而对于流转期间未满情形，对于流转剩余期间的宅基地使用权价值损失，应按照市场价值和剩余年限给予经济补偿以满足受让人的期待利益。

通过对宅基地使用权的使用权权能进行细化，分离出利用权、再流转权、抵押权与征收补偿权，四项权能之间发挥协同机能，相互配合权能发挥而又保持自身的独立性。用分离出的利用权，即可解决权能分置转让土地权源多元化问题，农民可基于使用权权能中的利用权与集体经济组织以外的商业主体签订合同利用土地进行生产经营活动，而不必在该土地上设立两项相互矛盾的土地权利。此外，还应在中国《物权法》和《土地管理法》等法律中，对宅基地使用权权能具体内容进行明确规定，以保障宅基地利用管理顺利有序进行，为实现乡村振兴发展战略提供法治保障。

宅基地三权分置改革的法律规范以及配套制度，需根据试点实践在多重价值之间作出平衡，学界亦应在坚持法理逻辑前提之下，探寻宅基地使用权权能内容与中国农村土地制度的共融之道，在追求市场化的同时，兼顾福利性价值的实现。根据“三权”之间不同功能的区分，需明晰农村土地制度的目标定位，宅基地使用权作为一种财产利用形式，其权能分置对保护集体成员利益、提升农村土地价值，发挥着制度保障作用。宅基地使用权的权利变动、行使、救济与保护需要在科学阐释政策话语前提下进行理论创新，对土地政策进行立法转化，以充分保障农民财产权益。