集体经济组织享有集体财产所有权的谬误与补正＊

张先贵

（上海海事大学 法学院，上海 201306）

就一般的法理层面而言，所有权是主体对特定客体的支配权。我国法律规定，集体财产的所有权由集体享有，然而集体既非法人，也不属于非法人组织，没有民事主体资格和相应的行为能力，无法行使集体财产所有权，由此出现了集体财产所有权人虚位的问题。随着我国《民法典》的出台和农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》等政策文件的颁布实施，集体经济组织成为了特别法人，享有对外进行交易的民事权利能力和民事行为能力。以此为契机，是将集体财产所有权改造为法人所有权，并由集体经济组织享有？抑或维持并完善集体经济组织代表行使集体财产所有权制度呢？显然，这是深化我国农村集体产权制度改革必须解决的现实问题，尤其是在农村集体经济组织立法正在开展的当下，对这一议题的研究就显得尤为必要而又迫切。

一、集体财产所有权人虚位问题

民事主体与所有权是相互依存的法律制度，所有权法律关系是特定的主体按照独立的意志支配特定客体、享有利益并排除他人侵害的权利。2020年出台的《民法典》第261条继受了2007年《物权法》第59条规定，将集体所有权的主体界定为成员集体。但是，我国相关法律除规定集体成员处分集体财产的决议程序外，并未赋予集体独立的民事主体资格，因而严格意义上讲，集体并非一种民事主体。由此，《民法典》的上述做法，只是结束了集体是组织还是成员集合的问题，集体所有权人依旧虚位。主体资格的缺失，使集体无法对集体权利的处分事项独立的为意思表示与受意思表示。在公法层面，当集体财产面临征收时，集体因非严格意义上的民事主体而无法提出异议。实践中，虽然村委会可代表集体提起诉讼，但其并非集体，而是代表集体行使所有权；在私法层面，当集体的土地面临侵害时，集体亦同样无法基于所有权人的身份提出物权请求权，集体成员的利益亦无法得到有力的保护。基于此，我国《民法典》（2020年）、《土地管理法》（2019年）、《农村土地承包法》（2018年）等法律法规在村一级的集体设置了两类代表集体行使所有权的机构：集体经济组织与村民委员会。不过，从理论和实践看，这两类主体面临着不同程度的缺位与错位的困境。

在《民法典》颁布之前，大多数集体没有成立专门的集体经济组织，而是由村民委员会代行集体经济组织的职能，履行管理集体财产的职责。有些地区虽然存在集体经济组织，但是其管理人员由村民委员会的主要成员兼任，集体经济组织实际上成为村委会的另一种存在形式。即使在农村集体产权制度改革的实践中，某些地区的集体经济组织依然没有独立于村民委员会。［1］据笔者调研情况显示，有的地区根本不存在集体经济组织，有的地区在集体土地使用权的流转中，虽然经过了村民代表大会的集体讨论，但是对外的流转主体是村民委员会。就其原因而言，主要是因为集体经济组织根本没有公章或其它借以表明其主体资格的材料，而只能由村民委员会作为流转的一方当事人。上述两个现象无疑反映了集体经济组织的缺位。在此背景下，村民委员会成为代行集体财产所有权的唯一主体也就不难理解了。

虽然我国《民法典》赋予了村民委员会的特别法人资格，然而，从实践来看，其更多的是一种公法主体，享有乡村公共事务、集体财产的管理权。正如贺雪峰所指出的，“在高度集权的政治体制下，村民委员会自然成为农地所有权的代表者，村干部实际上掌握着农地的分配权与处分权，农地名义上是农民集体所有，实际上村干部与乡镇组织享有决定权。”［2］176按照我国《村民委员会组织法》（2018年）第5条的规定，村民委员会是群众性自治组织，协助乡镇一级政府进行工作。然而，实际上，村民委员会已成为乡镇政府的下级单位，按照乡镇政府的指令开展工作。从一定意义上讲，村民委员会的地位在实践中的异化，致使其难以按照集体成员的共同意志管理和处分集体所有的财产。此外，这亦为公权介入和侵占集体财产权利开辟了通道。例如，在土地征收与政府主导的集体经营性建设用地使用权流转、宅基地整理改造过程中，村委会更倾向于服从具有强制性、能为其带来更多利益的政府的命令。正是由于集体土地所有权主体的错位，国家对集体土地的征收，实际上演变为国家与集体土地所有权代行主体之间的交易。［3］49村民委员会是公法人，由其代表行使属于私权的集体所有权，极易诱发公私不分的问题。

总之，后《民法典》时代，集体财产所有权人虚位的问题仍然存在。虽然《民法典》赋予了集体经济组织和村民委员会特别法人地位，希望通过具有民事主体资格的村民委员会和集体经济组织代表行使集体所有权，以解决集体所有权虚位的难题。但是，村民委员会在事实秩序中承担着公共管理职能，具有公法人属性，使其不适合代表行使集体财产所有权。集体经济组织是私法人，其代表行使集体财产所有权，可以弥补集体财产所有权人虚位的问题。但是，部分学者却错误地将集体财产所有权理解为集体经济组织法人所有权。

二、集体经济组织享有集体财产所有权：虚位的补正？

如前所述，集体并非严格意义上的民事主体，无法按照其独立的意志享有和处分集体财产权，由此导致了集体所有权主体虚位问题的产生，进而阻却了集体财产市场化的改革进程。此外，这亦为公权力控制集体所有权开辟了通道。法理上，集体负有保持集体所有权的完整性和独立性、防范包括国家在内的社会不特定第三人对集体土地所有权不当干预的任务；负有保障集体所有权的运作符合本集体成员共同意志与利益的任务；负有保持其意志的稳定性与独立性，不因其成员的变更而使集体土地使用权的受让人的权利受到干预的任务。集体欲实现上述三个任务必须成为一个在内部能够形成统一意志，对外能够独立的为意思表示与受意思表示的主体。

循此逻辑，维系集体所有制、解决集体财产所有权人虚位问题的前提是将集体与成员之间的关系按照私法的理念和逻辑进行构造。［4］集体与成员之间的法律关系主要表现为集体财产的占有与行使关系，就该法律关系而言，我国学界主要形成了非法人构造与法人构造两种模式。对于前者，“共同共有模式”［5］270“新型总有模式”［6］“合有模式”［7］即是其典型样态；而对于后者，就是将集体改造为法人，并使之享有集体财产所有权。这一做法主要立足于以下理论基点：第一，符合集体与集体所有权的本质。集体所有权与成员所有权已经完全分离，集体所有权的主体具有较强的团体性特征；［8］集体系以一定数量的成员为基础的，以其成员的利益为目的的集合体。集体的人格独立于成员个体，成员人数的增减不影响集体人格。［9］集体所有权是公有制所有权，而公有财产的所有权人是单一的，只能是代表全体成员的集体；［10］第二，以法人决议机制实现了成员的民主权利并且提高了决议的效率。集体所有权是社区成员按照法定程序形成共同意志，对财产进行占有、使用、收益、处分的权利。在将集体改造为法人后，无论采取股东大会、董事会、监事会的治理结构抑或成员大会、理事会、监事会的治理结构，对于集体财产处分等重大事项与日常经营事项在股东大会与董事会（成员大会与理事会）之间有了明确的分工；第三，有利于分散风险。法人的独立责任与成员的有限责任，在集体债务与成员财产之间设立了一道屏障，避免了集体的债务转嫁到其成员身上。在我国许多农村地区，村集体负担了高额的债务。若不采取法人的形式，而是将集体界定为非法人团体，其成员将分担集体经济组织所产生的债务，实属不妥。当然，亦有学者主张，“应当以完善集体土地所有权的行使程序取代对集体进行法人化改造。”［11］此种观点希冀通过程序的完善为广大农民创造一个受法律保护的参与集体土地所有权的行使平台。然而，任何程序的构造都需要有主体的参与，缺失了主体，则程序并无构建的必要。

与上述主张不同的是，在2016年中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指导下，各地的农村集体产权制度改革实践，主要是将集体经济组织改造为新型的股份经济合作社，从而将成员与集体经济组织的关系股份化，赋予新型集体经济组织法人资格。从试点情况看，重庆市江津区等地为集体经济组织颁发了法人资格证书，明确了两个法律事实：第一，集体经济组织具有法人资格；第二，集体经济组织拥有集体土地和资金等集体资产的所有权。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》等中央政策文件要求“明确集体经济组织的市场主体地位，赋予其开发管理集体财产的权利。”2018年出台的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》明确规定新型集体经济组织具有法人资格，有权获得登记证书和在银行开办法人账户的权利。2020年出台的《民法典》第99条明确赋予了集体经济组织特别法人资格。

按照上文的分析，无论是中央政策还是相关的立法，都未采取集体法人化的观点，而是赋予了集体经济组织的特别法人资格。在此基础之上，有学者却指出应承认集体经济组织为集体财产的所有权主体，以此破解集体所有权主体的虚位难题。比如，有论者就主张，“集体经济组织是从人民公社等传统集体改造而来的组织，承担着集体的经济职能，享有土地等集体财产的所有权。”［12］更有论者对集体经济组织法人的类型作了界定，主张将集体经济组织塑造为营利法人，并使之享有集体财产所有权。［13］亦有论者针对集体经济组织法人化给集体所有权到来的影响，而旗帜鲜明地指出，“集体经济组织获得法人资格，加速了集体所有权的实质化进程。”［14］

客观而论，无论是从法理还是从实践来看，赋予集体经济组织特别法人资格实属妥当，而且这一做法已为我国《民法典》所确认。不过，学理上主张集体经济组织为集体土地等资产的所有权人，以此来破解集体所有权主体虚位这一难题的做法，可能于价值和逻辑层面尚欠妥当。

三、集体经济组织享有集体财产所有权的谬误分析

赋予集体经济组织享有集体财产所有权的做法是否妥当呢？显然，这是一个亟需在法理上做出辨识与澄清的重要课题。对此，在笔者看来，上述做法不仅与我国现行法律规定不符，不利于保障集体财产的安全与稳定，而且会导致集体经济组织治理复杂化等诸多负效应的发生。具体而言：

其一，集体经济组织享有集体财产所有权，没有法律与政策的依据。按照我国《宪法》第10条、《土地管理法》第11条、《民法典》第262条等法律的规定，以集体土地为主体的集体资产的所有权人是集体。有所不同的是，《民法典》第262条继受原《物权法》第60条的规定，将以前法律所表述的集体、劳动群众集体转变为成员集体。有学者主张，“成员集体于集体所有权中引入了成员权的内容，明确了成员对集体财产的权利，系属立法的一大进步。”［15］同时，《乡村振兴战略规划》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等中央政策亦都将集体财产所有权的主体界定为集体。虽然集体经济组织是集体的组成部分，承担着集体的经济管理功能，是集体实现利益的工具，然而，集体经济组织和集体两者之间的主体资格应是彼此独立的。由此，无论从法律还是从政策角度观之，集体经济组织享有集体财产所有权的判断均缺乏明确的依据。

其二，集体经济组织享有集体财产所有权，不利于保障集体财产的安全与稳定。集体财产所有权的主要客体是集体土地。集体土地是一种资源性财产，按照我国法律的规定只能由集体享有所有权，其他任何主体都不得享有集体土地所有权。从一定意义上讲，集体土地所有权并不是一种纯粹的民事权利，而是乡村治理的重要手段，是维系集体关系的物质基础。正如有学者指出的，“集体土地所有权虽非一种公权，但是属于一种具有强烈政治色彩的权利。”［16］

目前我国集体所有的土地及其收益主要承担着以下三种功能：第一，成员社会保障功能。虽然我国正在逐步建立城乡统一的社会保障制度，力争使社会保障制度均等地惠及城乡居民，然而在该制度尚未完全建立的背景下，集体土地及其收益仍是农民社会保障的重要来源；第二，社区公益服务功能。为集体成员提供公益服务是集体的主要职责。［6］虽然《乡村振兴战略规划》等中央政策提倡公共服务均等化，然而，从实践的情况看，集体公益服务所需的资金大多由集体经济组织从集体财产的收益中列支。如广东省南海区将集体财产的收益主要用于基础设施建设、精神文明建设、社会治安等公益事业就是典型的例证；［17］259第三，成员福利。将集体财产收益用于成员福利，反映了集体成员“扶危救困”的传统美德，应予以提倡。这亦是农村集体产权制度改革试点地区的通行做法。如广东省南海区各农村（社区）股份合作社均从集体经营性建设用地使用权流转的增值收益中提取特定数额的公益金用于本合作社成员的医药补助、养老补贴、乡村学校补贴、入学补贴等。［18］

基于以上分析，集体所有权是维系集体社区的物质基础，必须保障其安全与稳定，防止外部资本取得或控制集体财产所有权。集体经济组织是公有制的实现形式，然而法律必须平等保护集体经济组织与其相对人的利益，而不能基于集体经济组织的特殊地位，对其进行倾斜性保护。由此，集体经济组织从事交易过程中负担债务的，集体土地所有权也应属于破产财产的范畴，否则有悖于民事主体平等原则，然而，这却损害了集体所有权的安全性。因此，如果赋予集体经济组织享有集体财产所有权，集体财产的安全与稳定势必难以获得应有的保障。

其三，集体经济组织享有集体财产所有权，将导致集体经济组织结构的复杂化。若集体经济组织享有集体财产所有权，应当由集体经济组织的成员大会形成处分集体财产的决议，由此可能导致新的治理结构难题：按照《民法典》第261条的规定，处分集体财产下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定，那么，集体经济组织成员与集体成员的范围是否一致？集体经济组织的成员大会与村民大会或村民代表会议是什么关系，集体经济组织成员大会形成处分集体财产所有权的决议是否违反《村民委员会组织法》第24条、《土地管理法》第63条的相关规定？实际上，集体、集体经济组织的成员大会、村民会议或村民会议三者的关系是目前理论和实践中的疑难问题，不仅理论界没有给出清晰的答案，法律和地方性法规的规定亦极为混乱。

四、集体经济组织享有集体财产所有权的谬误补正：法定代表权

（一）集体经济组织代表行使集体财产所有权的制度价值

“财产是从对财产的拥有中获得收入的权利，而获得收入的途径，或者是通过资源的生产性开发或者是通过资源的交换。”［19］139农村集体产权制度改革明确了集体资产所有权的财产属性，所有人可以从土地等资源性资产所有权中派生出使用权，通过市场交易获取收益，亦可直接转让集体所有的股份、知识产权、建筑物等经营性资产权利。明晰产权主体是我国集体产权制度改革的重要目。［20］“资源变资产”的前提是明确集体资产的权利主体。如前所述，集体财产所有权的主体负有保持集体财产所有权的完整性、独立性、防范包括国家在内的社会不特定第三人的不当干预和侵害的任务，负有保障集体财产所有权的运作符合本集体成员共同意志与利益的任务，负有保障不因其成员的变更使集体土地使用权的受让人的权利受到干预的任务。虽然集体经济组织享有集体财产所有权可实现上述目标，但因其与我国现行法律规定不符，不利于保障集体财产的安全与稳定，并且亦会导致集体经济组织治理的复杂化，因而不足取之。

明确的权利主体是农村集体产权制度改革绕不开的问题，既然集体经济组织享有集体财产所有权的方案行不通，就需另辟蹊径。具体而言，民事主体制度是大陆法系财产权制度的基本分析工具，然而特定的主体享有特定财产所有权的理论模型亦导致了大陆法系财产权制度的僵化。信托财产权、国有或社区财产权在大陆法系财产权制度中难觅妥当的解决方案。法人的规模庞大、机构复杂，不可能像自然人一样亲自从事民事法律行为，基于此，法律创设法定代表人制度。法定代表人以法人名义从事的民事法律行为视为法人本人的行为，由此产生的法律后果由法人承担。国有土地所有权的主体是全民或者国家，全民或国家并非民事主体，没有民事权利能力与行为能力，无法自己处分国有土地。由此，法律创设国有土地代表行使制度，市县级土地管理部门以自己的名义代表国家或全民行使土地所有权，承担由此产生的民事法律责任。可见，法定代表权是解决权利主体无法或不便行使权利的问题。随着我国《民法典》的颁布实施和《乡村振兴战略规划》等中央政策的推进，集体经济组织具有了特别法人资格，享有民事权利能力和民事行为能力，可以代表集体行使集体财产所有权。集体经济组织以自己的名义处分集体财产，所得的收益由集体、集体成员享有，破解了集体没有民事权利能力与民事行为能力难题。

集体经济组织代表行使集体财产所有权不仅破解了集体没有民事权利能力和民事行为能力的问题，而且有助于实现农村产权制度改革目标。按照代表法律关系的结构，集体所有权不属于集体经济组织的法人财产，集体的经济组织的债权人无权请求法院拍卖或变卖集体所有权。由此，集体经济组织代表集体行使集体资产所有权，既可以实现集体资产的财产属性，又可保障集体资产的安全与稳定。此外，集体经济组织法人接受外来资金的投入，有利于通过土地与资金的优势组合盘活集体资产。［21］在此背景下，集体经济组织不享有集体财产所有权，无疑有助于防范外来资本控制或侵占集体财产风险的发生，保障了集体财产的成员性与社区性。因此，本着对我国现行实定法的尊重，以及考虑到法律制度改革的体系效应等因素，［22］我们应该继续坚持集体经济组织代表行使集体财产所有权的法律制度。

（二）集体经济组织代表行使集体财产所有权制度的完善

集体经济组织代表集体行使集体财产所有权属于民事法律行为的范畴，民事法律行为必须有确定的行为模式与明确的法律后果。然而在《民法典》《村民委员会组织法》《土地管理法》等法律法规中，集体经济组织代表行使集体财产所有权尚属于原则性规定，还存在相应的制度完善空间。立足于我国农村集体产权制度改革的现实需要，遵循法解释论范式，应从以下几个方面来完善农村集体经济组织代表行使集体财产所有权法律制度：

其一，集体经济组织处分集体财产未获得村民会议或村民代表会议授权的法律后果。按照《村民委员会组织法》的相关规定，涉及集体财产处分事项应当由村民会议或村民代表会议按照法定的议事规则形成决议。如前所述，集体经济组织代表集体行使所有权，旨在解决集体缺乏民事权利能力与民事行为能力的难题，并且切断集体财产所有权的市场风险。由此，为了保障集体成员对集体财产的民主管理权，保障集体财产的社区性。集体经济组织应按照村民大会或村民代表会议的决议处分集体财产。从现行实定法来看，如果集体经济组织处分集体财产未获得村民会议或村民代表会议的授权，那么该处分行为亦就缺乏了法定权限，应属于效力待定的民事法律行为。须指出的是，除集体经济组织外，村民委员会亦有权管理集体财产，并且村民委员会是村民“自我管理、自我服务”的组织。因此，集体经济组织处分集体财产未经村民会议或村民代表会议授权的，村民委员会有权请求人民法院确认该处分行为无效。此外，集体经济组织成员权中包括了对集体财产的监督权，集体经济组织处分集体财产的行为与集体成员的利益有利害关系，由此，集体成员亦有权请求法院确认集体经济组织未经授权的处分行为无效。

其二，集体经济组织代表行使集体财产所有权的收益归属。虽然现行法律并未规定集体经济组织代表集体行使财产所有权的收益归属，但集体经济组织是实现集体与成员利益的工具。并且现行法律亦未赋予集体经济组织获取集体财产收益的权利。因此，集体经济组织代表集体处分集体财产，如果未经村民会议或村民代表会议授权的话，集体经济组织无权获得集体财产的收益。前已述及，按照中央政策，国家、集体、农民是现阶段集体财产收益分配的主体。由此，集体与集体成员有权分配集体财产收益。立足于集体经济组织代表行使集体财产所有权的法律关系，集体经济组织以自己的名义处分集体财产与收取集体财产的收益，而后集体经济组织按照村民会议或村民代表会议的决议将集体财产的收益分配给集体和集体成员。［23］

其三，集体经济组织代表行使集体财产所有权的责任承担。按照传统民法合同相对性规则，集体经济组织以自己名义对外签署处分集体财产协议的，集体经济组织应当承担处分集体财产的法律后果。然而，集体经济组织的财产构成具有多元化的特征，包括集体成员投入的土地承包经营权与宅基地使用权、外部工商资本的投资等。若集体经济组织承担处分集体财产的责任，亦就意味着这些财产都属于责任财产，在此背景下，可能会给集体成员和外部工商资本带来不公平的后果。此外，集体经济组织按照村民会议或村民代表会议的决议处分集体财产，由其承担责任，有违代表制度的法理。集体虽然没有民事主体资格，然而享有财产所有权，有承担民事责任的能力。对于处分集体财产的债务，可通过变卖集体资产使用权的方式来实现。

其四，集体经济组织侵占集体财产与收益的法律应对。如何保障农民利益的最大化实现，一直是我国涉农立法的重大课题。［24］集体经济组织代表集体行使所有权，可能出现代表人侵占集体财产及其收益的问题。对此，除完善集体成员的监督权能、赋予村民委员会监督集体经济组织代表集体行使所有权的职责外，还需完善集体成员的诉讼救济渠道。我国《民法典》第265条第2款继受原2007年《物权法》第63条第2款，作了如下规定：“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”与集体经济组织处分集体财产未获得村民会议或村民代表会议的授权不同，《民法典》第265条规制的是集体经济组织未按照村民会议或村民代表会议决议、村规民约等规定将集体财产收益分配给集体成员等集体与成员之间的内部法律关系。因此，在司法实践中，集体成员对集体经济组织作出的分配集体财产收益的决定持有异议的，法院依照该条规定作出判决，当无异议。由此，集体经济组织侵占集体财产收益的，应属于《民法典》第265条的适用范围。此外，须指出的是，集体成员请求撤销集体经济组织不分配或违法分配集体财产的决定的，还可同时请求法院判决集体经济组织按照法律、地方法规、村民会议或村民代表会议决议、村规民约等规定支付集体财产收益。法院直接判决集体经济组织支付集体财产的收益，以司法强制力保障了集体成员的收益分配请求权，避免了法院只审理当事人的撤销之诉，而对当事人所提出的分配财产的诉讼请求另行审理问题的发生。

五、结 语

所有权是特定的主体对客体的支配权。长期以来，我国存在集体财产所有权主体虚位的困境，导致集体财产既无法通过市场交易的方式获取增值收益，亦无法应对公权力的侵害。为了破解集体所有权人虚位的难题，推进我国农村集体产权制度改革的顺利进行，我国部分地区的农村集体产权制度改革实践明确了集体经济组织享有集体财产所有权，这获得部分学者的支持。然而，集体经济组织享有集体财产所有权的理论和实践，不仅违反了我国现行实定法的规定，不利于保障集体财产所有权的安全与稳定，而且亦会导致集体经济组织结构复杂化等诸多负效应的发生。

我国现行实定法明确了集体经济组织具有了特别法人资格，亦就意味着其享有民事权利能力和民事行为能力。本着对我国现行实定法、农村集体产权制度改革重大政策要义之尊重，维持集体经济组织代表集体行使所有权的立法结构实属理性之抉择。法定代表制度不仅克服了集体没有民事权利能力与民事行为能力的难题，而且亦能保障集体财产的安全与稳定，明晰了集体、集体经济组织、村民会议与村民代表会议之间的法律关系。