关于纪委监委合署办公问题的研究

赵亚倩

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200000）

近期我国提出了深化国家监察体制改革的重大战略部署，构建纪委监委合署办公模式是建设具有中国特色的国家监察体制的重大探索，对完善国家监察体系，提高反腐败斗争能力，提升党和国家治理能力具有十分重要的现实意义。

一、合署办公的含义及两委合署办公的提出

合署办公可以简单理解为两个或两个以上的国家机关在一起办公的意思。[1]但后来随着研究的深入展开，越来越多的学者将合署办公理解为两个或者两个以上的工作性质相近或者联系紧密的机构在一处办公的意思。[2]所谓“职能相近”，主要是指机构所承担的职权、功能等彼此近似，工作内容大致相同或近似，如都承担反腐败职能、统战职能、保密职能、文化职能等。[3]它不同于“一个机构两块牌子”，合署办公更多的是侧重于机构的优化配置而进行的整合、重组。

其实在相当长的一段时间内，党的纪检机构和行政监察机构都是各自独立的。由于很多的政府人员都是中国共产党党员，所以纪检机关和监察机构在监察对象上存在很大程度地重合性，在具体工作开展时是很难将两者区分开来的。而随着改革开放和经济的进一步发展，反腐态势越来越严峻，虽然纪委和监察独立开展工作有一定的好处，但是难以形成较为有效的监督力。尤其是监察机关作为国家行政机关的组成部分，在组织地位上与其他政府职能机构是平级关系，在处理案件时常常会遇到一些掣肘的问题。因此，中央纪委和监察部的合署办公是中国特色党政监督体制改革的重要环节，是适应和加快中国现代化建设，强化党的纪律检查工作和行政监察职能的重大举措。

二、纪检监察机关两次合署办公的时间脉络

合署办公在新中国时期早有尝试。1952 年2 月，我国出台《关于加强纪律检查工作的指示》明确指出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会要大胆创新、酌情实行合署办公。”1987 年，党的十三大确立了党政分开的改革总体思路，纪委和监察部门又开始分而治之。1993 年，《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》，明确中央纪委、监察部再次实行合署办公，实行“一套机构、两个名称”的体制。[4]随后，各地方也纷纷效仿，集中办公。到2009 年，广东顺德将我国合署工作一度推上了新的高潮。顺德模式扩大了党政合署的范围，创造性地组建了大纪检、大政法、大宣传和大社工，由一般合署模式转变为大部门式合署。[5]

2018年3月31日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》指出“深化党中央机构改革，要着眼于健全加强党的全面领导的制度，优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，”“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。”[6]由此标志着新时代中国监察制度的改革开始，同时这是新中国成立以来纪检监察机关的第二次合署办公。

三、纪委监委两次合署办公的比较

2018 年伴随着国家监察体制改革的推进，两委的第二次合署办公是在第一次经验基础上的升级改造，与过去相比有着更多的创新。

第一将党的领导放在国家监察体制的核心地位。与第一次合署办公的目的有所差别，第二次更重要的是为解决反腐败工作力量较为分散的问题，强调了党对反腐败工作的统一领导地位。新组建成立的各级监察委员会将原来的行政监察部门和预防腐败机构等职能部门进行了整合，再通过和党的纪律检查委员会进行合署办公，把党的领导地位放在了整个国家反腐败工作的核心位置，着重凸显“党政合一”的改革理念。

第二优化了顶层设计，提升了监察部门独立性和公信力。2018 年的机构改革组建了国家监察委员会，实现了组织创新。在第一次合署办公室，检察机关仅仅作为国家行政机关的组成部分，地位较低，并没有从顶层设计中明确监察权的独立地位。而各级监察委员会的成立是国家监察体制改革中的重要一环，实质上承担的是反腐败工作，从中央到地方分为中央、省、市、县四个层级，由四级人民代表大会依法设立，监察权成为国家权力机关授予的独立权力，与行政权、司法权并行。合署办公后监察部门对纪检机构也不再是依附的关系，确切地说是“强强联合”。

第三实现监察对象全覆盖，弥补了以往监察范围过窄的问题。第一次合署办公虽然实现了党内监督和行政监察的有效统一，但实际在监察对象上还存在盲区。当时监察机关属于国家行政部门，对行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，这意味着监察机关的范围仅是行政机关公务人员和任命人员，纪检仅对党内检查，两者合署办公，但还是未能解决监察范围过窄，尤其是针对那些非党非行政机关公务人员的监管成为了权力监督体系中最薄弱的一环，如基层村民委员中行使公权力的非党员基层干部就是最具代表性监管空白。而在党的十八大以后通过两委的合署办公构建起了全覆盖的监督新格局。

四、纪委建委合署办公有待解决的问题

两委合署办公的积极作用是毋庸置疑的，这种具有中国特色的国家监察制度改革模式，不仅强调了党的领导，并且大大改善了原有行政监察里不足的问题，有效地将党的决策力与执行力都整合到反腐工作中去，同时也改进了原有行政监察机关依附从属的尴尬地位。虽然合署办公具有直接的便利性与客观实效性特点，但是相应的还是有些丞待解决的问题产生。

（一）内部协调合作的问题

在国家监察体制改革的前提下，纪委监委合署办公后，内部组织机构设置遵循的是“一套机构”的原则，但内设机构的设置，部分机构的职责权限分工需要进一步细分，同时派驻机构作为纪委监委的重要组成部分，承担着两委之向基层一线延伸的重要作用，虽然在改革过程中对纪检监察组已经进行了一部分的重新调整，但是对其监察权的实践工作还存在认识不清的问题。

（二）纪委监委权力行使的介入标准有待厘清

合署办公确实大大强化了反腐工作的主体力量，明确了纪检机关和监察机关的合宪性地位，通过强强联合打造了反腐政治新格局。但是，纪委与监委作为独立于外的反腐主体，有着各自独立的运行制度、内部程序、规范制度等，纪委与监委的权利其来源、行使依据、程序手段等多方面都存在着较大的差异，违纪、职务违法、职务犯罪如果同步开始调查会存在权力不清，以及可能产生程序和手段滥用的问题。[7]

（三）监督反馈机制有待完善

在合署办公的形势下，两委深度融合，实际上将监察权的地位提高在行政权、审判权、监察权之上，这大大增加了对两委的监督难度，而监督的薄弱很容易使得纪委监委在具体的工作过程中产生越权的问题，不利于合署办公优势的最大发挥。

五、纪检监察机关合署办公的优化路径

正如赵乐际在中央纪委国家监委机关干部大会上的讲话中指出的，“纪委监委合署办公重中之重是职能、人员、工作的深度融合，是“形”的重塑、“神”的重铸。”[8]

（一）健全体制机制，确保纪法完美衔接

是“先纪后法”还是“先法后纪”是各地纪委监委在具体办公实践中探索的衔接模式。究竟采取以上哪一种模式，一般还是需要根据具体案件的违法违纪情节来决定。纪检监察机关履行的是纪律检查和国家监察两项职能，为保证职能行使的统一性和有效性角度，一方面纪检监察机关要将反腐工作重心前移，将以往惩戒为重点转变为事前监督，加强执纪监督一线部门的人员力量；两一方面要从实现工作无缝衔接的角度，及时将发现的腐败案件的线索和证据资料移交给调查和案件审理部门，同时也要让案件审理和调查部门做好反馈工作，一边执纪监督部门对腐败行使进行正确的分析研判。[9]

（二）突出精准运用，细化处分标准

在制定实施细则规范方面，要制定部分具体的实施细则，如办公室分配、人员编制管理、后勤保障服务、绩效考核奖励等细则，同时还要建立适当变通的原则，通过先期的预测和适时调节保障日常政务活动的有效进行。[10]建设专业化的纪检监察队伍，构造良好的规范制度保障。

（三）强化内部监督和外部监督相结合，不断提升监督效能

需要结合内部监督和外部监督，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《检查机关监督执法工作规定》相继出台，为纪检监察机关提供了内部监督的依据，同时在外部监督方面，除了各级人大及其常委会的监督以外，要加强社会力量对纪检监察机关的监督，建立特约检察院机制，主动接受外部监督。[12]