对转移车辆登记行政行为合法性等问题的探讨

王勇　杨博

摘 要：现代行政中，行政机关作出行政行为时与民事行为及其他行政行为相关联。实践中这类案件法律关系复杂，容易产生争议。穆某某申请行政诉讼监督一案涉及民事、行政法律关系，案件办理中涉及的主要争议问题有案涉机动车的所有人确定、案涉转移登记行政行为合法性审查、提出抗诉法律依据的选择等，应适用行政诉讼法第91条第2项提出抗诉。

关键词： 补办行驶证 转移登记 撤销 确认违法 公定力

现代行政中，行政机关作出行政行为时与民事行为及其他行政行为相关联。实践中这类案件法律关系复杂，容易产生争议。我院办理的穆某某行政诉讼监督案即是如此，该案办理中针对案涉转移登记行政行为合法性审查、提出抗诉法律依据的选择等争议问题进行了有益的讨论，最终该案经我院提出抗诉，西安铁路运输中级法院指令西安铁路运输法院再审后作出改判，取得了良好的法律效果和社会效果。

【基本案情】

穆某某与薛某为朋友关系。2015年11月底，穆某某、薛某二人约定：薛某出资，为穆某某购买二手机动车一辆，用做机动车抵押贷款，无论贷款成与不成，事后穆某某将车款还给薛某，若不还款则将该车过户到薛某名下。2015年12月初，穆某某、薛某二人从李某处购得一辆二手车，按照约定将车辆登记于穆某某名下，但该车行驶证、产权登记证及该车均由薛某持有。后，穆某某抵押贷款未成，薛某要求穆某某将该车转移登记至其名下，由于二人之间有经济纠纷，穆某某未配合办理。且穆某某为防止薛某将该车过户到薛某名下，于2016年1月前往车管所将薛某持有的行驶证挂失，补办了新的行驶证。2016年3月17日上午，薛某向车管所申请车辆过户登记，被告知其持有的行驶证与计算机录入信息不符，不符合过户条件;同日中午，薛某以穆某某的名义向车管所申请补办了所有权人为穆某某的行驶证，使穆某某持有的行驶证作废。同日下午，薛某持补办的行驶证、机动车登记证书及二手车销售统一发票等材料向车管所申请车辆转移登记。2016年3月18日，车管所对薛某提交的材料审核后依据薛某申请将案涉机动车转移登记至薛某名下。2016年7月18日，薛某将案涉机动车转卖给王某，并办理了车辆转移登记。2016年5月，穆某某获知其车被薛某转移登记至薛某名下后，以车管所为薛某办理车辆过户登记行为违法为由向法院提起行政诉讼。法院认为“车管所依法尽到了形式上的审慎注意义务”，作出1号判决驳回穆某某诉讼请求。该判决生效后，穆某某向上级法院申请再审，上级法院裁定驳回再审申请。2016年10月，穆某某又以车管所违法为薛某补办行驶证为由提起行政诉讼，历经三级法院审理，法院最终认为，车管所依据薛某申请，在薛某未出具穆某某委托书的情况下，为薛某补办穆某某名下机动车行驶证，没有法律依据，应予撤销，但因为涉案机动车行驶证已被车管所收回，已经不具有可撤销内容，判决确认车管所补办行驶证行为违法。该判决生效后，穆某某申请检察院对1号判决监督。

【本案涉及的民事、行政法律关系分析】

从民事法律关系角度来看，本案涉及两个买卖合同关系，根据穆某某、薛某二人陈述及相关证据情况，第一个买卖合同关系发生于李某和穆某某之间;第二个发生在穆某某和薛某之间，两个法律关系客体为买卖行为，标的物为机动车，内容为买卖双方的权利义务，如买卖合同成立并有效，买方义务为支付车款，卖方义务是交付机动车及协助办理车辆转移登记等。

从行政法律关系角度来说，本案涉及先后成立的两种行政法律关系，都产生于车管所与薛某之间，第一种法律关系，是以车管所根据薛某的申请为其补办“穆某某”名下行驶证为内容;第二种法律关系，以车管所根据薛某的申请将涉案机动车从穆某某名下转移到薛某名下为内容。第一种法律关系的客体为西安市车管所作出的补办涉案行驶证行为，而第二种法律关系客体则是西安市车管所作出转移涉案机动车的行为。两种行政行为的成立分别以作成行驶证和转移涉案机动车登记为标志。

就行、民二种法律关系联系而言，根据《物权法》[1]第23条规定，动产物权的设立和转让，自交付时发生效力。《物权法》第24条规定，动产物权的设立、转让、消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。根据《机动车登记规定》第18条，已经注册登记的机动车所有权发生转移的，现机动车所有人应当自机动车交付时起30日内向车管所申请转移登记。由上述规定可以看出，机动车所有权自交付时起发生转移，买卖行为或者说机动车所有权发生转移是机动车转移登记的前提和基础，机动车转移登记制度的目的是对二手车所有权转移行为的结果确认。

【抗诉理由及法理评析】

（一）谁是案涉机动车的所有人

2016年3月18日，车管所转移案涉机动车登记之前，谁是该车的所有人？这个问题牵扯到该行政行为的基础民事法律关系，即第一次围绕案涉机动车交易发生主体是谁，到底是李某和薛某，还是李某和穆某某？探讨这个问题的意义在于捋清穆某某、薛某二人之间的民事法律关系，确定本案是否有需要通过行政诉讼监督保护的权益？

围绕第一次购车情况，没有争议的事实是穆某某、薛某二人约定，薛某出资为穆某某购车，涉案机动车也确实从李某名下转移到了穆某某名下。可见，穆某某为购车人，薛某为涉案机动车的出资人，薛某出资是给穆某某的借款，如此法律关系明确，涉案机动车买卖发生在穆某某与李某之间，穆某某为涉案机动车的所有人，这点有买方为穆某某、卖方为李某的二手车交易发票为证，与薛某“给我錢，车就是他的，不给我钱，车就是我的”自述也不矛盾。至于穆某某和薛某之间对车辆行驶证、产权证及车辆约定由薛某保管和使用，而且穆某某已经将该车移交薛某占有，从民法上考量，可视为二人之间成立了质押合同。质押属于一种担保关系，质押意味着穆某某要是不还钱，薛某可以采取一定方式实现质权。就质权的实现，《物权法》第219条第2款对此作出了规定，质权人可以与出质人协议以质押财产折价，也可以就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。协议不成的，依民事诉讼法第196条的规定，薛某可以向法院起诉实现其质权。需要注意的是，两人之前“事后不还款即将该车过户于薛某名下”的约定，属于流质条款。所谓流质条款即债务人到期不履行债务的，债权人可以直接取得担保财产所有权，法律对此是不认可的。因此，二人约定无效，薛某不能依据该约定将车申请过户到其名下。

从本案有争议的事实来看，主要是薛某借给穆某某的车款是否归还？对于穆某某而言，无论其是否归还，作为案涉机动车所有人，其名下机动车都不能被非法转移登记至他人名下，其权益在行政法上有被保护的必要。对于薛某而言，如果穆某某已归还其车款，自不必说，其应归还穆某某车辆及手续;如果穆某某确实没有归還其车款，如前所述，薛某的权益具有法律救济渠道，而不能采取非法手段通过车管部门将车辆转移登记至其名下，这点对车管部门来说亦复如是。在行政诉讼中，行政机关和行政相对人同为守法主体，只是守法的形式不同。对于行政机关而言，依法行政就是其守法最重要的表现形式;对于行政相对人来讲，其守法主要表现为依法行使法律权利和认真履行法律义务。本案中薛某显然没有依法正确行使其权利，虽然是为了维护自己的权益，但通过欺骗手段补办穆某某行驶证进而申请转移登记，违反了行政法规，对行政管理秩序造成损害。而车管所在薛某未出具穆某某委托书的情况下，为薛某补办穆某某名下机动车行驶证，并基于薛某违法补办的穆某某名下机动车行驶证作出了案涉机动车转移登记行为，显然也违背了依法行政的原则。故本案具有行政诉讼监督的必要，且本案要保护的不仅仅是穆某某的权益，还有被薛某所侵害的行政管理秩序。

（二）1号判决作出时，该转移登记行政行为是否合法

《机动车登记规定》第19条：“申请转移登记的，现机动车所有人应当填写申请表，交验机动车，并提交以下证明、凭证： （一）现机动车所有人的身份证明; （二）机动车所有权转移的证明、凭证; （三）机动车登记证书; （四）机动车行驶证……现机动车所有人住所在车辆管理所管辖区域内的，车辆管理所应当自受理申请之日起一日内，确认机动车，核对车辆识别代号拓印膜，审查提交的证明、凭证，收回号牌、行驶证，确定新的机动车号牌号码，在机动车登记证书上签注转移事项，重新核发号牌、行驶证和检验合格标志。”

本案中，薛某按照《机动车登记规定》的要求填写了转移车辆登记申请表，交验了机动车，并提交了相关资料。车管所受理薛某的申请后，按照《机动车登记规定》和《机动车登记工作规范》的要求，对申请转移登记的车辆进行了查验，对申请人提交的相关证明、凭证进行了审查，并于当日签注了登记证书，收回原号牌和穆某某的机动车行驶证，重新核发了所有人为薛某的机动车行驶证、号牌和检验合格标志。车管所提供了相关证据包括：（1） 机动车转移登记申请表;（2）机动车查验登记表;（3）薛某的身份证复印件;（4）某二手车交易中心出具的买方薛某、卖方穆某某的二手车销售统一发票;（5）穆某某的行驶证。故2016年3月18日，车管所根据薛某申请转移涉案车辆登记至薛某名下的行为符合法律规定，1号判决作出时，该转移登记行政行为合法。

（三）确认补办行驶证行为违法的判决生效后，案涉机动车转移登记行为是否合法

笔者认为，法院确认车管所补办行驶证行为违法判决生效后，转移登记行政行为不再具有合法性。首先，本案涉及前后两个行政行为之间存在事实上和法律上的关联关系：一方面，根据《机动车登记规定》第19条第1款规定，机动车行驶证是转移登记的必要材料之一;另一方面，从薛某向西安市车管所申领涉案行驶证目的来看，是为了将涉案机动车由穆某某名下转移登记至其名下，转移登记行为是以补办行驶证行为为目的的。

其次，本案补办行驶证行为的合法性被法院判决否定，意味着该行政行为公定力的丧失。行政行为一经作出即具有公定力，所谓公定力是指具体行政行为一经行政主体作出，不论是否合法或存在瑕疵，即被推定为合法有效，并要求所有国家机关、社会组织或个人尊重的一种法律效力。公定力所要求的尊重，是指具体行政行为的结论应作为其他法律行为的前提，不能任意否定…即使具体行政行为存在瑕疵，在被依法撤销或确认违法前，也同样应得到尊重。[2]所以本案补办行驶证行为的合法性在被人民法院否定之前，转移登记行为的合法有效性不能被推翻。但后来针对该行政行为，穆某某提出行政诉讼，请求撤销该行政行为，历经三级法院审理后，最终法院作出了确认违法的判决，该判决生效后，补办行驶证行为的公定力即丧失，其结论即客体不能再作为转移登记行为的支撑。因此，本案转移登记行为因为补办行驶证行为被确认违法，失去合法性的前提和基础，从而不再具有合法性。

（四）本案提出抗诉法律依据的选择

本案办理中，对于提出抗诉适用法律依据具有不同意见：有人认为应该适用行政诉讼法第91条第3项即原判决认定事实主要证据不足;有人认为应该适用第91条第2项即有新的证据足以推翻原判决。笔者认为，本案抗诉应该适用行政诉讼法第91条第2项。理由如下：首先，1号判决作出时所依据的车管所提交的行驶证等证明凭证皆为合法有效，虽然穆某某提出补办行驶证申请书为薛某假冒其名书写，且没有取得其委托，但如前所述，基于行政行为的公定力，即使该行政行为存在瑕疵，在被依法撤销或确认违法前，其法律效力同样应得到尊重，故确认违法判决作出前，未有证据能够推翻该1号判决;其次，针对补办行驶证行为确认违法的判决可视为新证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第52条，原告提供的在举证期限届满后发现的证据，即新发现的证据可视为新证据，故该判决可视为新证据;最后，上述新证据足以推翻原判决。如前所述，补办行驶证行为确认违法判决的生效意味着，补办行驶证行政行为公定力的丧失，补办行驶证行为的客体即行驶证不能再作为本案转移登记行为所依赖的登记条件之一，不能再作为转移登记行政行为合法有效的基础，因此，转移登记行为失去合法性的前提，从而构成违法，故本案应该适用行政诉讼法91条第2项提出抗诉。

*陕西省人民检察院西安铁路运输分院党组书记、检察长[710054]

**陕西省人民检察院西安铁路运输分院[710054]

[1] 《物权法》于2021年1月1日因民法典施行而废止，因本案发生于2016年，故本案涉及的民事关系应适用当时施行的《物权法》。