“同步招生”政策对民办义务教育学校的影响及应对策略

刘佳

一、引言

民办义务教育学校是我国义务教育的重要组成部分，自2002年《中华人民共和国民办教育促进法》颁布以来，在各地对民办教育进行扶持的背景下，我国民办义务教育学校（以下简称“民办学校”）快速发展，不少民办学校在升学、地区声望与影响等方面甚至领先于同区域的公办义务教育学校（以下简称公办学校），出现了所谓义务教育学校“国退民进”现象。“国退民进”现象的出现是多方面因素共同作用的结果，其中招生政策区别带来的生源差异是其中的关键因素。我国对公办学校采取了严格的就近入学、不得择校等管理政策，而对民办学校却给予了更大的招生自主权。由此，民办学校得以通过多种方式提前选拔大量优质生源，为学校长期保持竞争优势奠定了基础，相反公办学校却承受着优质生源大量流失、教育质量提升困难的尴尬处境。生源差异导致两类学校在办学起点上的教育不公平，已经严重影响到了双方发展过程中的过程公平与结果公平，也影响了社会整体的教育公平[1]。教育机会公平是我国建设“公平而有质量教育”的重要基础。2019年《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》）要求：民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取[2]。这一被称为“同步招生”的政策规定，首次从国家层面明确将民办学校纳入“义务教育学校免试就近入学”体系，赋予了公办学校与民办学校同等的招生权利，保障了学生的教育机会均等。“同步招生”的核心内容是规范民办学校招生，其实施必然对民办学校的发展产生影响。民办学校如何应对，也将决定其未来发展。

二、“同步招生”政策实施的价值导向

（一）推动义务教育优质均衡发展

义务教育以培育合格的社会公民为目的，追求让每个学生享受公平而有质量的教育。义务教育的发展，需要努力确保校际间各类教育要素投入的基本均衡。在学校发展的诸多要素中，生源是学校发展的基础要素，优质生作为稀缺资源，其分布的均衡与否直接影响义务教育学校整体的均衡发展。因而，义务教育学校的招生政策与制度对于义务教育的优质均衡发展至关重要。近年来，在鼓励民间兴学的政策背景下，我国民办教育享受了比公办学校更大的招生自主权，许多民办学校通过跨区招生、提前招生、掐尖选拔招生等方式争抢了大量优质生源。由此导致公办学校优质生源的大量减少，造成了公、民办学校间生源的差距。一个地区的优质生源过于集中于民办学校，形成了校际间生源质量的不均衡，直接导致各学校发展起点的不公平。而各学校内学生发展水平的正态分布结构被打破，也直接影响了全体学生发展的起点公平。优质生源集中的学校，学生学习压力大；而优质生源短缺的学校，缺少高发展水平同伴的榜样引领与促进，影响学生整体水平[3]。“同步招生”政策的出台正是为了扭转和改变这样的态势与局面。该政策让公、民办义务教育学校享有相同的招生权，既保障民办学校的招生权利，又规范民办学校的招生行为，致力于让义务教育回归基础性、全民性、公共性，通过公平的招生制度确保每个学校的学生都能享受应得的教育机会与环境，实现个体的充分发展，推动义务教育优质均衡发展。

（二）缓解社会中普遍存在的教育焦虑

随着我国经济社会不断发展，教育对个人未来就业选择与职业发展的影响不断增大，由此家长越发重视子女教育，进而形成了社会中的教育焦虑心理。近些年来，我国教育事业不断发展，“学生没学上、上不起学”的问题已基本解决。伴随着我国社会主要矛盾的变化，教育发展的主要矛盾也相应地转变为人民群众日益增长的美好教育需要与教育发展不平衡不充分之间的矛盾。有效解决我国现阶段教育事业发展的不平衡不充分问题，成为新时代我国教育改革发展的主要课题。在这样的背景下，家长对优质教育资源的需求日益强烈，而现实中优质资源的不足与短缺，加剧了家长对优质教育资源的竞争，由此进一步激化了社会中的教育焦虑心理，择校、学区房、竞赛热等社会现象普遍。为此，国家先后出台了学生就近入学、教师轮岗、县管校聘等措施，以缓解社会教育焦虑心理、推动教育均衡发展。但是国家的相关政策主要针对公办学校，民办学校凭借着已有的招生、教师聘任等方面的更大自主权，仍然采用掐尖选拔等方式招生，许多地方出现了“民办热”[4]。一些民办学校通过高薪聘请校长、教师团队，再通过提前招生、面试选拔等方式招收优质生，成为扰乱地区教育生态、加重家长教育焦虑的重要推手。“同步招生”政策的出台就是看到了这样的问题，希望通过同步招生来规范民办学校招生行为，形成义务教育阶段平等规范的招生秩序，以缓解由于掐尖选拔等因素带来的社会教育焦虑心理。

（三）引导学校安心于“立德树人”

教育的根本任务是“立德树人”，各级各类学校“要少一份浮躁与投机，多一份宁静与坚守”，把学校的主要精力投入到人才培养中，更多重视课堂教学质量，而非招生选拔。以往招生秩序存在诸多不规范行为时，许多学校都致力于通过获取更大的招生权限来为学校选拔更多优秀生源，以形成学校发展的绝对性优势。为此，许多学校投入了大量的精力与资源，将招生宣传、争抢优质生源作为学校发展的首要工作。一些民办学校凭借更多招生自主权，更是如此。一段时间以来，各地民办学校跨区域招生、以面试和评测等名义选拔学生等乱象较为普遍。由此，在义务教育领域形成了一股过分重视生源选拔的不良风气，裹挟着众多学校参与其中，造成了干扰学校安心办教育的不良影响。“同步招生”在《意见》中被提出，内容上归属于“深化关键领域改革、为提高教育质量创造条件”部分，表明了其出台的最终目的是服务于提高义务教育质量。义务教育质量即义务教育学校“立德树人”的质量，“同步招生”规范义务教育招生考试制度，杜绝选拔、掐尖、跨地域招生，全面推进公、民学校免试就近入学，背后的价值导向就是让所有学校打消争抢生源的念头，安心踏实于“立德树人”任务。

三、“同步招生”政策对民办学校的影响

《意见》出台，全面实施公办及民办义务教育学校“同步招生”成为国家意志。2020年是全国义务教育学校全面落实此政策的首年，通过对2020年民办学校的招生数据进行分析，并结合对民办学校的调查，能够揭示政策给民办学校带来的实际影响。

（一）显性影响：生源选拔优势被取消，招生热明显降温

“同步招生”作为一项招生政策，给民办学校的招生主要带来了三个方面的变化：一是招生范围的变化，民办学校不能再像以往那样跨区域招生，其招生范围被限定在审批的区域内；二是招生依据的变化，民办学校不能以自设的各类标准作为学生报名的限制性条件，其招生依据同公办学校一样，即是否为招生区域内的学生；三是录取方式的变化，民办学校不能再通过各类考试、竞赛、培训成绩或证书来选拔录取学生，当报名人数超过录取人数时实行电脑随机录取。这些变化直接影响着民办学校的实际招生。根据2020年9月对Z省的调查，“同步招生”的实施给民办学校带来了以下的显现影响。

1.生源范围限制导致生源人数减少

民办学校的生源被限定在审批地范围内，带来了民办学校生源减少。一般而言，民办小学由县（市、区）教育行政部门审批，按照《意见》要求只能在本区县招生；民办初中由设区市教育行政部门审批，只能在本市范围内招生；如果民办学校招不满，可以适当扩大招生范围，但不允许跨市域招生。Z省的调查显示，2020年所有民办学校被严格要求不得跨审批地范围招生，只能在审批地所属区域范围内招生，没有出现以往较为普遍的民办学校跨区域招生现象。由此导致民办学校整体生源相较之前出现了明显的减少，尤其是对于以往较为依赖外市生源的民办学校而言，生源急剧减少。2019年Z省440所民办学校中有45.2%的学校开展市外招生，27.7%的学校市外招生学生数占比超20%，12.3%的学校市外招生学生数占比超50%（见表1）。2020年Z省那些以往较为依赖市外生源的民办学校，面临着生源短缺问题，不得不提早开展市内招生宣传。对于一些民办小学，只能在县域范围内招生，招不足时才能在设区市范围内补招，更是限制了学校首次招生的生源范围。

表1 2019年Z省民办学校市外生源情况

2.报名人数降低导致招不足问题凸显

“同步招生”让广大家长对依靠生源立校的部分民办学校的看法发生了较大变化，对选择热门民办学校就读趋向理性。与2019年“同步招生”前相比，2020年民办学校普遍出现了报名人数下降的现象。一方面，以往热门的民办学校报名人数下降，报录比降低；另一方面，一次性招不足的民办学校数量明显增加，以往一次性招不足民办学校的招生计划完成率进一步大幅度下降。2020年，Z省省会城市民办学校的总体报录比为2.88:1，低于2019年的4.36:1，以往热门的3所民办学校的报录比从9:1以上降低至3.58：1、4.69:1和3.97:1。2020年，Z省440所民办学校有58.4%出现未招足情况，对比2019年的25.7%，上升了32.7%，数量增长了一倍以上；2020年较2019年，招生不足计划50%校数增长3.3倍，招生不足计划80%校数增长2.7倍（见表2）。以2020年Z省W市招不足民办学校为例，2020年8月招生计划完成率远低于2019年水平，最大降幅接近50%（见表3）。

表2 Z省2019年和2020年民办学校一次性未招足数量情况

表3 W市2020年与2019年一次性招不足民办学校的招生计划完成率对比

3.随机摇号导致录取学生“质量”下降

2020年《意见》实施以前，许多民办学校通过设置招生条件、提前面试等多种途径，提前选拔区域内或跨区域的优质生源，为此生源往往优于公办学校。而2020年《意见》的严格实施，一方面使得民办学校不能再跨区域招生、选拔和掐尖招生，带来了民办学校招收学生的就近化、随机化；另一方面，政策效应使得区域内不少以往可能选择民办学校的优质生源最终选择了公办学校。以Z省省会城市某优质公办小学为例，近年来家长首选的初中学校不是离家更近的对口的优质公办初中，50%左右的优秀毕业生都流向了主城区的各所优质民办学校，而2020年只有10%左右的优秀毕业生流向了本区的民办初中，家门口的公办初中生源明显好转。访谈中，民办学校校长普遍表示，2020年的生源质量对比2019年出现了明显的下降，学生的水平不再像以往那样优质化、均等化，转而变得差异化、普通化；以往区域内“牛娃”聚集的民办学校，现在的生源“质量”与好的公办学校没有了太多差别。

（二）隐性影响：动摇已有发展根基，产生连锁效应

民办学校以往的发展逻辑大致是：首先通过挖名师、名校挂牌或举办等方式形成社会影响；然后加大招生宣传，借助提前选拔掐尖招生等途径，聚集优质生源；之后以优质生源带来的毕业生出口优质进一步扩大社会影响，经过如此几轮的循环形成区域影响力；最后利用这种影响力进一步强化优势、获得各类利益，并巩固自身优势。而随着《意见》的实施，民办学校招生选拔优势被取消，其整个发展的生态系统被打破，体系中关键环节的改变造成了一系列连锁反应。

1.部分举办者产生“退场”心理

根据修正后的《民办教育促进法》规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校；但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。虽然不得营利，但是举报者仍然可以通过如下途径获得一定比例的补偿和奖励：一是依据新法，在民办学校终止时获取补偿或者奖励；二是参与学校经营管理，通过工作直接获取劳动报酬和奖励；三是借鉴互联网商业思维，通过为学校提供服务获取合法收益；四是多元发展，通过学校良好影响带动其他产业发展；五是通过举办者变更，实现原出资形成的举办权溢价转让；六是通过境外上市和资产证券化等模式，在资本市场上获取经济利益[5]。举办者开办民办学校，虽然并非都是为了获得利益和回报，但是就当前的民办学校市场而言，不少举办者是由于看到了开办民办学校带来的各类获益，才积极投入民办教育。所举办的民办学校能否通过上述途径帮助他们获得回报，将直接影响他们继续投入的热情与积极性。然而上述途径能不能顺利实现与民办学校的办学质量与社会影响息息相关，譬如许多大的民办教育集团都有其他产业，只有民办学校社会影响大、声誉良好，才能通过影响带动投资者其他产业发展。以往，民办学校凭借招生优势很容易获取社会影响和声誉，相应地，举办者投资热情高，社会上出现了民办学校欣欣向荣、数量不断增加的现象。但是随着“同步招生”的实施，民办学校曾经的优势被取消，引发举办者对民办学校发展的担忧。2020年笔者在Z省教育厅挂职期间，遇到多位民办教育集团负责人来到教育厅了解民办学校政策，他们在谈话中不时流露出对“同步招生”后民办学校未来发展的迷茫。对民办学校负责人访谈时，他们都对未来发展充满了不乐观的情绪，表示内部一些举办者在考虑是否要及早退出民办教育市场。而一些举办民办教育的公办学校，也在该政策的影响下积极推动所举办的民办学校转设为公办。

2.优秀教师流失意愿明显增强

近年来随着民办学校的快速发展，许多地方出现了“国退民进”现象。高工资与高社会影响的民办学校，成为一些优秀教师、优秀大学毕业生向往的学校。由此不仅出现了一些公办学校教学骨干教师大量去“国有民办”“民办公助”等模式民办学校任教的情况，还出现了公办优秀教师辞职转入民办的现象[6]。一些民办学校招聘教师时，名校、高学历毕业生“霸榜”的新闻也不时出现。2019年以来，中央编办会同教育部、财政部、人力资源社会保障部，在人事和编制管理方面，要求从严查处中小学教职工“吃空饷”占用编制等问题，严禁公办学校在编教师长期到民办学校任教，严禁长期空编和有编不补、编外用人等问题。其中严禁公办学校在编教师长期到民办学校任教，在各地实施时考虑到民办学校教师队伍的稳定性，一般给予3年左右的调整期。3年后现有在民办学校任教的公办教师，必须选择是回公办还是继续留在民办。按照以往的情况，只要民办学校仍然维持较好的发展，应该会有较大一部分公办教师选择留在民办学校或者至少等3年调整期过后再回到公办学校。但现实情况是，当前民办学校内许多公办教师考虑着早日离开。究其原因，许多公办教师表示主要是因为“同步招生”严格实施后，民办学校已有的优势被打破，缺少了生源优势，后期很难再像以往那样获得绝对性发展优势，他们对民办学校未来发展没有太多信心，担心继续留在民办学校，时间长了，民办学校教育质量问题逐渐暴露，反而会影响自己的教学声誉。而那些从公办学校退出选择去民办学校的优秀教师，也开始想着重新回到公办学校，流失意愿开始萌发。而想要离开的理由，也与目前在民办学校任教的公办教师基本相同。除了这些现在或曾经的公办教师，民办学校招聘的大量优秀毕业生、自己培养的优秀教师也有许多想着离开。在对某民办教育集团483名教师的调查中，有83.6%的教师在“同步招生”后考虑过离开的问题，而其中的优秀教师，有72.1%的人认为“同步招生”后自己离开的意愿增强。

四、民办学校应对“同步招生”的策略

（一）实然策略：涨学费筛选学生，扩大投入提高吸引力

1.提高学费筛选学生

面对“同步招生”的严格实施，民办学校以往的招生优势被取消，不能再通过跨区域招生、面试筛选等方式择优选拔学生。但是民办学校仍然对挑选高质量生源孜孜以求，在现有规定要求下，如何尽可能为学校招收到更优秀的学生，依旧为许多民办学校所热衷。

区别于公办学校，民办学校的办学主要依靠举办者投入和学费收取。《民办教育促进法》规定：民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。在规定要求与市场需求弹性下，许多民办学校以学费为“工具”，积极做学费的“文章”。利用学费的筛选功能，通过调节学费高低，帮助学校选择学生群体的家庭条件与背景。不同家庭条件与背景的学生，家长对学生学习的投入能力与投入量各不相同，往往学生的学习能力与学习基础也不一样。当前教育评价体系下，一般而言家庭条件与背景更好的学生，其学习能力更强、学习基础更好。因而，不少民办学校认为如果能选择这些学生，能最大限度地降低“同步招生”给学校带来的生源影响，更有利于学校维持学校生源质量，进而取得较好的办学成效。因此，许多曾经热门的民办学校较为普遍地提高了本校2020年的学费标准。以Z省为例，2020年全省有25%的民办学校，其学费相较2019年有所上调（见表4）。具体而言，学费上涨最低为3000元，最高达到两万以上，平均在7000元左右。

表4 Z省2020年上调收费的民办学校数量

2.扩大要素投入

一是扩大招生宣传力度。对于民办学校而言，招生关系着学校的学生数量与质量，进而影响学校的生存与发展。因而民办学校一直将招生作为学校发展的头等大事。面对“同步招生”的全面实施，许多家长对民办学校的发展充满了疑惑和担忧，原本准备报读民办学校的家长出现了较为普遍的迟疑和观望现象，部分家长放弃了让子女就读民办学校的选择。在这样的现实背景下，2020年大多数民办学校都加大了学校的招生宣传力度，不仅招生宣传时间提前、拉长，而且投入的人力和资金也明显加大。一位民办学校招生负责人表示：得知2020年要全面实施“同步招生”，他们学校的2020年招生宣传从2019年年度就开始了，而以往一般是当年4月份后；同时，今年学校招生宣传的人员增加了一倍，宣传的途径从线上到线下全面拓展，投入明显增大。

二是加强校园建设投入。民办学校的设施设备、校园环境等硬件条件，一直是吸引家长和学生的重要因素，也是保障家长能够让子女获得区别于公办学校现有条件与环境的物质基础。在“同步招生”背景下，民办学校已有的发展逻辑被打破，传统的发展路径难以支撑学校继续顺利发展，因而寻求发展新路径成为民办学校必须直面的问题。自2011年我国实现义务教育全面普及以来，义务教育巩固率不断提升，保障“有学上”的低端民办教育市场的空间越来越狭窄，提供更高品质的教育服务成为大多数民办学校的共同选择。新时代，面对人民群众对教育质量的高需求与期待，民办学校只有不断提升教育品质才有发展空间。为此，一些民办学校纷纷加大校园建设投入，意图通过改善和优化教育教学环境来吸引和留住家长学生。

三是加大教师队伍的招聘与引进力度。教师是学校发展的根本，“同步招生”的实施，一方面民办学校中优秀教师的流失意愿提高，学校面临优秀教师短缺的可能性；另一方面举办者习惯性沿用“名师效应”发展思路，认为只要能招聘到有影响的优秀教师就能提高学校的社会关注与认同。由此，许多民办学校纷纷加大力度招聘名校毕业生、引进高职称有影响力的名师，招聘和引进的待遇明显提高。

（二）应然之路：优化资源配置，重视内涵与特色

民办学校应对“同步招生”的上述举措，本质上仍旧属于外延式发展策略。以往在我国教育投入不足的时代背景下，民办学校通过扩大要素投入等措施，确实为自身赢得了办学优势。但是在我国整体教育条件不断改善、越发关注内涵建设与高质量发展的当下[7]，面对“同步招生”带来的发展困境，民办学校依然习惯性地走外延式发展道路，并期望以此维持自身办学地位与优势，显然很难再行得通。新时代满足家长学生的更高教育需求，坚持以学生为中心的内涵式发展与特色化发展，才是民办学校与公办学校竞争、获取发展空间与地位的必由选择。

1.围绕学生发展需要优化资源配置

学生发展是教育教学成效的最根本体现。长期以来，民办学校在招生宣传、生源选拔和教师招聘方面投入的资源和精力较多，对学生的投入过分重视所谓优质教育资源的供给，满足家长需求相对较多，照顾学生主体的自我需求相对较少。“同步招生”后，民办学校的各类应对策略更是将该类问题扩大化，由此极易导致两方面的问题。

首先，教育发展是有成本的，需要消耗办学资源，而对于任何一所学校而言，其办学资源总量都是一定且有限的。如果民办学校在招生宣传、生源选拔和教师招聘上投入了过多的资源，必然会导致投入到教育教学过程中的资源减少，如此将不利于学生发展。其次，学生发展需要是包含两方面：一是学生自己的主观发展需要，指向个体需求；二是国家对学生发展的期待与需要，是学生需要获得的发展，体现为“谁培养人”“培养什么人”的国家要求。根据中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》，教育要树立科学成才观念，要坚持以德为先、能力为重、全面发展，坚持面向人人、因材施教、知行合一，坚决杜绝用分数给学生贴标签的做法，创新德智体美劳过程性评价办法，完善综合素质评价体系，切实引导学生坚定理想信念、厚植爱国主义情怀、加强品德修养、增长知识见识、培养奋斗精神、增强综合素质[8]。如果民办学校过于强调满足家长的教育需求，围绕家长需求配置教育资源，必然不利于学生的个性化与全面化发展。

因而，面对“同步招生”的大背景，民办学校应该凭借其体制机制相对高效灵活的优势，立足时代围绕学生发展需要优化资源配置，将学生主观发展需要与国家“立德树人”的学生发展需要结合起来。具体而言，一方面要严格保障国家要求的各类教育活动有效落实，除学科教学外，更需关注学生德育、体育、美育、劳动教育的足量足质开展；另一方面，要为学生的个性化发展提供便利条件与资源，通过配备指导教师、组建学生社团等方式，支持学生兴趣与特长发展。

2.强化内涵建设与特色发展

一是要更加重视课程建设与教学过程。课程是学校教学建设的基础，加强课程建设是有效落实教学计划、提高教学水平和人才培养质量的重要保证。民办学校需要在落实国家课程、地方课程的基础上，围绕学生发展，加强校本课程的开发与实施，构建系统的课程体系。与此同时，在文化课程外，需要基于“立德树人”“全面发展”的要求，重视活动课程和实践课程的设计与组织与实施。传统的教学评价过分关注教学结果，对教学过程较为忽视，以教学结果作为自身宣传资本的民办学校更是如此，因此容易出现低效课堂、无趣课堂等现象，教师的课堂教学能力也难以得到提升。民办学校实现内涵发展，必须关注教学过程本身，关心课堂教学的有效性，重视学生的感受与体验，加强教学研究。例如，浙江某民办学校重视校本课程建设，创设HBA篮球联赛、《阅读者》《生涯发展》《心理教育》等特色课程，每年举办学生体育节、阅读节、艺术节活动，学生家长认可度高，在“同步招生”背景下招生并未受到影响。

二是更加重视教师队伍规划与专业成长。教师是教育发展的第一资源。当前民办学校也非常重视教师队伍建设，但是存在重引进忽视培养、重名气忽视适合、重绩效忽视人文关怀等问题，导致教师职业压力大、职业倦怠强、专业提升机会少等问题突出[9]，影响了民办学校教师队伍的整体效应与稳定性。民办学校需要基于学校发展规划来建设教师队伍，不能有名师就挖、有骨干教师就抢，不能在教师招聘中过分关注名气和高学历，而需要更多考虑是否契合学校发展需求、是否能带来学校内涵的提升。民办学校也不能过分依赖强绩效考核来管理教师，不能只用教师而不重视培养教师，对教师应给予更多人文关怀，多为教师的专业发展创造条件和机会。例如，浙江某民办学校通过探索“教师组”管理体系，以考核团队统筹学校教师招聘与管理，为教师个人减轻压力；与公办学校组建教师发展联盟，实现教师发展资源共享，确保为教师提供与公办教师等同的培训学时；并且为教师提供年休假、轮休假等福利；教师对学校归属感强、认同度高。

三是更加突出办学特色，形成比较优势。新时代，家长对教育的需求区别于以往，虽然仍然关注分数与升学，但是又不止于此，除此之外还重视教育品质与教育理念，关注子女素质能力提升等等[10]，特别是“80后”和“90后”的家长。由此，新时代民办学校追求更好发展必须重视家长教育需求的变化，关注自身区别于公办学校的特色，重视能否提供区别于传统教育的不一样教育。因而，民办学校必须围绕社会大背景、国家教育发展规划、家长需求等多方面因素来凝练、确定并强化自身的办学特色，形成比较优势，以此来为社会提供更多样化的教育选择。以浙江某民办教育集团为例，该教育集团强化一校一特色，下属不同学校差异化地凸显外语、传媒、艺术、理工等特色，为有需求的学生与家长提供特色化教育，因此始终保持着较好的地区认可度。