农村土地经营权流转中存在的问题及对策

陈晓梅

（辽宁省铁岭市昌图县镇村振兴发展服务中心老城分中心，辽宁 昌图 112000）

随着农村经济的发展和科学技术的进步，农业机械化生产和规模化种植已成为大势所趋。机械化生产对大规模土地生产的高需求与家庭小规模生产之间存在矛盾。此外，城乡二元经济结构使得越来越多的人在城市打工，造成农村大量闲置耕地，影响土地利用率和粮食产量。中国对粮食的巨大需求与大量闲置耕地的出现之间存在着矛盾。

一、我国农村土地经营权流转中存在的问题

（一）土地较为分散，流转方式单一

土地的规模化经营是现代农业发展规划的基本需求，且符合集约化生产的理念。但农村的土地单体连片面积小导致生产分散，不利于投资主体进行农业生产的基础设施、技术等投入，导致土地流转收益较低，从而影响投资者受让土地承包经营权的积极性。当前农村土地流转的主要类型为土地互换、出租、转包、借用、转让等方式。《农村土地经营权流转管理办法》第十四条规定：“承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权”。在实践过程中，农村土地流转的主要方式表现为转包和出租，抵押、入股等其他方式不常见。根据河南省第三次全国农业普查数据显示，河南省农村土地流转以转包为主，出租方式居第二位，其余方式占比均比较少或者没有。由于土地流转方式的单一化难以满足投资主体的多样化需求，所以农村土地流转率总体偏低。

（二）土地流转市场不规范，缺乏相应的配套措施

第一，“散户”和“大户”之间缺乏有效联系的途径。尽管有些地方建立了流转中介组织，由于未能形成科学的价格机制和提供相应的指导服务，无法真正满足农户和受让方的需求，影响了土地流转的进程。第二，流转程序不规范。由于政府对于土地流转的监管制度不完善，农户进行土地流转的方式多为口头约定，尽管签订书面合同，对于双方当事人的关系、流转后双方的权利义务、土地用途等规定尚不明确，很容易引发纠纷，从而削弱了土地流转的积极性。

二、完善我国农村土地经营权流转的对策

（一）农业专业合作社的运行机制

地方政府引导村委会和农民自发组建农村土地经营权流转机构，提供政策和资金支持，保护农民合法权益；农民将承包土地存入农村土地经营权流转组织，取得农村土地经营权流转组织支付的利息，选举理事会和监事会；农村土地经营权流转机构对土地进行整理分类、打包开发、流转市场，为大型农业企业招商引资；农业企业或大型种植者经营土地并支付租金，获得一定的技术服务和营销支持，并获得地方政府的相关支持。大型农业企业为农业企业或种植大户提供农业生产技术服务，并承担农产品的加工和销售。从主营业务来看，合作社主要负责土地流转。土地流转是合作社的主营业务，包括土地流转中介服务、土地开发整理服务、土地代理种植销售服务、农业技术支持服务等。此外，合作社还承担教育培训的职能和责任，解决流通纠纷，监督流通合同的执行，监督租金支付。从合作社章程的角度看，合作社建立了参与和退出机制。根据“自愿进入、自由退出”的原则，只要愿意参加农业资源管理专业合作社的农民，可以自愿加入。他们可以选择以土地折扣的方式参加合作社，也可以通过填写加入合作社的申请书并签署土地转让和土地储存合同来享受利息。当土地转让和土地储存合同到期时，农民也可以根据需要自由选择续约或退耕。

（二）规范土地流转市场，建立健全配套制度

一是规范土地流转市场。加快建立土地流转基层服务平台。区县级建立农村土地流转服务中心，在乡镇设立土地流转服务站，每个村配备专业的土地流转信息管理员，承担土地流转的指导、服务、监督和管理工作。主要职责有：宣传和贯彻土地流转的法律法规、政策；发布土地流转的供求信息，做好供求双方的有效衔接；在土地经营权流转过程中，提供全面的服务和指导；协助其他机关处理流转双方的矛盾和纠纷。逐步建立和完善土地流转价格评估制度，建立统一规范的土地流转价格指导机制，综合地形、地理位置、基础设施条件、产权归属等因素进行科学合理的评估，为双方的平等交易提供有效的依据。二是完善土地流转的配套制度。目前，我国涉及土地管理及土地流转的条文较多，但存在适用上的冲突。应建立健全组织机构，对土地承包经营权的流转主体、法律关系、权利义务、流转程序、管理办法等做出明确规定，制定出一部具有中国特色的《农村土地承包经营权流转管理办法》，为今后规范土地流转活动和城镇化建设提供法律保障。

（三）调整农村产业结构，健全社会保障体系

要实现城乡一体化，提高农村经济水平，离不开农村产业结构的调整。目前，农村二、三产业发展滞后，阻碍了农村劳动力的转移和就业。各地要吸引投资，发展特色产业，提高经济发展水平，鼓励农村劳动力多元化就业，增加就业人口。政府应该加强就业技能培训，提高农民素质，参与非农产业，完成从“农民”到“公民”的转变。进一步加快农村土地承包经营权流转进程。建立健全农村社会保障体系，建立农村社会管理保障机构，完善农村社会保障监督体系。逐步建立全覆盖的新型农村合作医疗制度，加强养老保险保障，以最低生活保障制度为底层保障。农村社会保障的滞后严重制约了劳动力的流动，增加了农民对土地的依赖，阻碍了农业的发展和农村产业的调整。因此，只有加强社会保障，才能解决农民的后顾之忧，实现土地承包经营权的自愿流转。

（四）土地信托模式的实践

党的十八大以后，全国土地流转工作有序进行。为探索市场化流转方式，2013 年，安徽省苏州市永桥区政府征用5400 亩农用地，与中信信托共同推出“中信·农村土地承包经营权集体信托计划1301 期”，采用“产权信托”与“基金信托”并行推进的双重信托结构，信托期限为12 年。

苏州土地信托模式涉及三个方面。首先是在关系主体上的信任。苏州市永桥区朱仙庄镇塔桥村、朱庙村共5400 亩土地为A 类信托财产。农民与村委会签订土地承包经营权分包合同，村委会集中全村所有土地；苏州市永桥区政府为a 类委托人，有权处分a 类信托财产；受托人为中信信托，通过设立信托计划全面管理土地信托的转让；服务提供商负责土地规划、整合和投资促进；托管银行负责资金的托管和监管；农业企业或大型种植者是承租人。二是信托财产的运作。a 类委托人将土地承包经营权交付给受托人后，受托人在服务商的配合下，对土地进行整合整理，按要求提供农业基础设施投资，并将整理后的土地承包经营权单独出租给承租人。受托人也可以聘请外部单位评估、整理和转让土地。第三，在收入分配方面。从农民的角度来看，他们的收入是“基本地租+浮动收入”。基本地租相当于每亩500 公斤中粒小麦的价格。如果价格低于1000 元，则按1000 元兑换；如果土地信托产品存在增值收入，则增加的部分应分别按70%和30%在农民和受托人之间分配，这意味着农民将获得大部分增值收入，受托人将只获得一小部分增值收入；如果是国家农业补贴形成的附加值，基本上属于农民。例如，补贴包含在地租价格中，用于土地整理的财政补贴也归农民所有。

（五）规范农村土地经营权流转实践的思考

在坚持农村土地集体所有制性质的前提下，完善联产承包责任制，不仅保证了基本农田和粮食安全，而且通过规范流转增加了农民收入。目前,各地都在不断进行实践探索,有几个问题需要注意。

1.首先，厘清农村土地权利的界限

明确农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分离”，坚持农村土地集体所有权的基础地位，保护农民承包权，放开土地经营权；以土地承包权的“准所有权”确立经营权的用益物权，界定农村土地经营权，将土地承包权确立为“准所有权”；明确土地经营权流转的收入分配机制，包括土地经营权流转的租金收入、流转土地的农业补贴收入和被征收流转土地的补偿收入。

2.设计农村土地经营权流转的基本要素

在基本原则上，农村土地经营权流转应坚持公益性、市场化运作、公开、公正、规范、因地制宜的原则；在运营模式上，一般采用“政府主导、市场运作、多类型合作”；在参与者方面，以农业发展银行为代表的政策性银行，以及具有下沉网点的农村银行和农村商业银行，可以成为农村土地经营权转让的参与者。

3.发挥农村土地经营权流转功能

农村土地经营权转让交易信息服务平台应具备信息传递、价格发现、交易中介等基本功能，具有信息中介服务平台的性质，以及金融服务和产权保护的特殊功能。

结论

土地承包经营权流转是实施农村振兴战略、深化农村土地制度改革的主要切入点。政府有关部门要深入分析土地流转中存在的问题，根据实际情况制定相应的积极措施。完善相关法律政策，建立健全配套制度，加强政府引导和政策宣传，尊重农民意愿，探索灵活的流转方式，进一步提高农民积极性，加快土地流转速度，切实维护农民利益。