城乡规划建设与土地管理分析

张平

（菏泽市自然资源和规划局，山东 菏泽 274000）

目前我国正处于社会稳定的背景下，加快了城镇化建设的速度，且从城乡可持续发展的角度分析，必须优化土地利用资源才能缩小城乡之间的差距，从而提高城乡规划建设效率，提升土地资源的开发和利用效率。基于此，当前背景下相关工作人员很有要对土地管理和城乡规划建设进行研究。

一、城乡规划建设与土地管理现状

（一）缺乏健全的工作体制、工作模式单一落后

无论是何种工作都离不开系统且健全的体制，这是发展的关键，城乡规划建设与土地管理同样如此。但仍有部分地区比较落后，无法紧跟时代步伐，工作水平不高，并没有结合自身工作环境和特点构建完善的工作体制，工作模式单一落后，并没有创新与发展的特点。比如说管理过程中在团体合作和工作分配方面效果并不理想，一定程度上与思想落后守旧有关。此外，工作模式单一，最终就会出现城乡不科学和不合理规划等问题，严重浪费宝贵的土地资源[1]。

（二）监督和管理制度不健全、并未贯彻落实工作计划

健全的监管制度是顺利开展每个重大工程必须具备的内容，若缺乏完善的监督和管理制度，就会陷入到局限中，甚至埋下较大的安全隐患。若城乡规划工作中部门内部存在不良风气，缺乏完善的监督管理制度，就会给部分工作人员偷懒的机会，并不利于高效开展相应的工作，严重影响团队精神建设，埋下巨大安全隐患，并不利于后续的发展。

（三）城乡规划建设与土地管理水平不高

城乡规划建设与土地管理并非与人们诞生后毫无联系，而是有着相当密切的联系，且在人们的生活中扮演相当重要的角色。因此，相关工作人员无论在城乡规划建设还是土地管理中都必须全面考察并了解自然地理环境、当地人们生活习惯等。但当前阶段仍然存在工作人员流于形式，仅在意审批指标和数据报告，很少了解实际情况，无法保证分析与考察工作的质量。此外，部分工程团队负责人综合素质偏低，工作效率不高，这就导致当前阶段我国城乡规划和土地管理工作或多或少都存在效率低和成果不理想的问题。

（四）监管力度不足，规范执行不到位

部分地区开展城乡规划工作时受到缺乏监管力度影响导致项目建设达不到满意的效果，项目建成后工程方和开发商集约和节约利用土地的意识不强，规划建设时土地资源浪费问题比较常见。此外，受到利益影响，施工方可能擅自更改方案，并没有严格按照指定方案实施，影响了规划的权威性，无法发挥健全部门的监督管理作用。

（五）资金投入不足，行政审批效率不高

我国地大物博，且幅员辽阔，严重缺乏土地资源。加之受到复杂资源环境以及历史背景影响，土地资源不充足的问题比较常见。当前阶段无论是城乡规划建设还是土地管理或多或少都存在管理机制不科学、不合理等问题，且城乡规划建设审批流程相当复杂，因此需要较长的审批时间。部分综合工程项目具有较高的战略意义，必须投入充足的资金，且需要高效的审批流程。但受到多种因素影响，城乡项目缺乏较多的投入资金，无法实现预期的城乡规划建设和土地管理的目标[2]。

二、城乡规划建设与土地管理之间的矛盾

（一）管理模式方面的矛盾

从管理模式上分析，观察规划建设和土地管理二者差别较大，具体来说不仅表现在数据管理模式方面，而且表现在空间管制要求方面，这从某种程度上来说阻碍了规划管理工作。二者使用的管理平台不同，且在规划数据和基础数据方面表现出较大的差异。受到空间数据差异影响，因此两者又表现为规划成果的表达方法、空间数据差异、规划管理平台和规划实施动态管理等方面的差异，最终导致建设用地边界问题等产生矛盾的关键原因。

（二）编制方法方面的矛盾

编制方法方面的矛盾具体表现在三个方面：一是“市场化”和“计划性”的差别。土地利用总体规划管理的关键点在于保护，尤其是保护耕地资源，因此制定指标时计划性更突出。但城乡规划侧重于发展，注重城市建设并满足经济发展的需要，市场经济的特性更为突出。其次，出现“需求为上”和“以供定需”等矛盾。土地利用管理整体规划基本上根据供求确定需要，以刚性控制为主。城乡总体规划则主要以城市规划时期末城市化和人口的预测为基础确定了用地规模发展的设想。最后，远期和近期的区别[3]。远期规划是城乡总体规划的重点，城市发展远期整体构建更为突出，且近期规划是土地管理的核心内容。

（三）体系衔接之间的矛盾

部分职能部门对本部门规划的重要性，最终容易出现土地规划管理内容出现成分较重且重复编制的问题。在“两规”调整中无法轻易充分衔接，必须在高层次的规划中统筹土地问题。由此可见，当前阶段衔接的主要障碍就是规划战略等高层次的规划缺位。

三、城乡规划建设与土地管理策略

（一）建设标准制度体系

土地资源是宝贵的国有资产，加之我国缺乏土地资源，无论建设管理者还是城乡规划建设者都应该正确认识土地资源，并合理利用土地资源并正确规划。城市发展的该过程中城市规划起到相当重要的作用，不仅可以刚性控制，而且可以战略引领，因此每个城市要想得到发展都必须做好相应的土地规划。从城乡规划的角度分析，必须对空间布局、战略定位等要素进行科学配置，始终坚持城乡统筹规划，促进多项规定的统一，从而真正促进城乡规划、生态环保、土地利用规划等多项工作的融合，进而从促进县城和市区实现一张蓝图和一本规划的目标，让当前阶段规划中内容存在冲突、支撑体系以及衔接不足等问题得到解决[4]。比如说城市主要以发展轻工业为主，因此可以适当地放宽对轻工业厂房规划建设方面的审批，促进整体行政审批效率的提高。若部分城市具有珍贵的绿地资源，除了要保护生态资源之外还要合理开发利用土地资源。比如说陕西西安保留了古代建筑以及历史文物，实施城乡规划时必须保证历史文化资源的完整性，避免其受到人文因素影响。总之，无论是土地管理还是城乡规划建设都必须以提高人们生活质量、保护人文资源安全以及促进生态可持续发展等内容为基础，制定完善的土地规划标准、土地使用规则等内容，促进多规合一的贯彻落实，提升土地资源的管理效率。

（二）破解城乡二元结构

我国城乡发展不平衡一定程度上与城乡二元体制有关，而要想贯彻落实城乡规划，必须及时解决城乡二元结构体制方面的问题[5]。分析城乡二元结构体制出现的原因可知，其主要是处理城乡事物时合理利用城市偏向的差异化思维解决，对城乡要素互动产生直接影响，城乡之间的距离被拉大，城乡居民地位不平等、身份有别以及公共服务等问题得到解决，最终出现土地、资金和人才等资源出现城乡发展失衡的问题。因此，要想解决上述问题，首先应对城乡之间发展中存在的差异进行明确，但解决问题时不可将绝对平等当做解决问题的对策，必须从制度以及政治等方面强调其平等，发挥城乡之间的互补作用。其次，改变以往差异化的思维。解决问题时合理利用城乡一体化思维，让城乡之间经济差距不断缩小，促进城乡融合发展，推动城乡规建设进程。

（三）加大执法力度

开发和利用土地资源的过程中违法行为是多种多样的，需要相关部门加大执法力度，及时制止非法圈地和用地的行为。与此同时，相关部门应加大宣传力度，合理使用土地资源并加大宣传力度，在宣传和普法中增强居民利用土地的意识，深刻体会支持城乡规划的意义，增强公众参与感，科学规划土地管理和城乡规划建设[6]。

土地利用的规划主要以国家实施土地用途管制为主，其指的是以一定区域为主，严格按照国家经济可持续发展要求不仅仅从时间上更要从空间上总体布局和安排土地的保护、开发与利用等工作，合理配置了土地资源，确保人民政府可以依法整治、开发和保护等开展的统筹安排和综合部署。上述举措从某种程度来说有利于合理利用土地资源，避免出现盲目开发土地资源等问题，且让人们意识到科学进行呈现规划和保护土地资源的必要性。

（四）积极实施乡村振兴战略

党的十九大报告中习近平已经对乡村振兴问题提出明确的要求，报告指出国计民生之根本在于农业、农民以及农村，必须解决三农问题，这是全党工作的重中之重。因此，新时期背景先要想解决我国社会主要矛盾，必须贯彻落实乡村振兴战略，这也是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然[7]。实施乡村振兴战略以乡村多样化需求为主，建立了多种多样的实施模式，有借助“互联网+”精准扶贫，也有建立丰信农业服务模式等等。该战略的实施让农村政治、文化、经济等方面的建设得到进一步推进，且推动农业农村的现代化发展，促进农业的快速发展，甚至让农民这一职业更具吸引力，也让农村成为人们安居乐业的乐园。

（五）完善城乡规划建设体系

城乡规划建设工作的开展需要相关工作人员把握土地管理地位，及时解决城乡规划中存在的土地分配问题，不占用耕地也不浪费土地，提高土地开发的生态效益和经济效益。城乡发展的过程中若盲目追求经济发展而不注重保护生态环境，就会出现乱垦的问题，不合理地规划设计生态景观，且生态建设方面缺乏投入资金，最终对生态环境规划质量产生直接影响，破坏了生物多样性，后期修复需要耗费较多的资金[8]。由此可见，现代化呈现建设必须以生态为基础优化城乡建设布局，不可污染后治理，必须从地理环境和区域土地性质为基础，以风向为依据优化城乡格局，合理划分工业局、居住区和农业区等等，构建可持续发展的城乡规划布局。

结束语

总之，由于城乡之间发展差距较大，最终导致城乡居民生活品质的差距被拉大，这是我国贫富差距较大的原因。城乡规划建设从某种程度来说有利于促进城乡可持续发展，这就需要相关部门高度重视城乡规划建设，同时重视土地管理，促进二者的平衡，发挥土地资源的作用，合理规划城乡布局，保障人们生活水平，促进整个社会的可持续发展。