全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择

赵警宝

（陕西地建土地勘测规划设计院有限责任公司，陕西 西安 710075）

引言

在社会经济转型以及乡村振兴工作开展的时代发展背景下，要想提高全域土地综合整治工作的质量和效率，必须要加强对理论和措施的研究，对现有的土地整治内涵、功能和目标等进行进一步的优化和完善。近年来，众多研究人员对于乡村土地整治工作的具体内容和方向还存在着一定的分歧，有人提出需要重视功能性建设，也有人提出需要重视经济、社会和生态的综合效益。虽然这些理论和措施仍然处于设计研究阶段，但是能够给农村地区建设工作的顺利开展提供一定的参考。

一、乡村振兴背景下开展土地综合整治的必要性

（一）乡村振兴重要的实施舞台

农村发展的根本在于土地要素，乡村振兴背景下开展土地综合整治能够在土地政策平台的支持下，统筹规划出有理论可依、有政策可依的科学土地利用方案，这能为实施“多规合一”打下坚实的基础，同时也能够使土地资源的利用率大幅度提升。为农村建设做好要素配置，实现公共资源均衡配置。毋庸置疑，土地综合整治能够在一定程度上推动乡村振兴战略的实行，在这种条件下，利用三产用地等形式，来发展第三产业，来解决乡村就业问题，激活乡村发展的“一池春水”。

（二）土地综合整治可以有效保护耕地、改善农村环境

目前，有的乡村仍然存在耕地资源不足的问题，这不利于国家实行的占补平衡制度。通过土地综合整治可以有效保护耕地，拓宽耕地补充来源的渠道，减少耕地占补平衡的难度，可以有效改善农村生产生活环境，促进绿色乡村建设，对于农田建设需要高质量、高标准要求，增加基础设施、翻耕、培肥，以达到耕地质量有所提升的目的，发展综合生产力，建立具有高质量耕地的乡村特色新格局。另外，目前大多数乡村的耕地不成片，分布比较零散，这不利于乡村实现规模化经营模式。通过全域土地综合整治可以有效解决这些问题，实现耕地连片，从而进行乡村耕地规模化经营，加快现代化农业步伐，有效保护耕地资源。

（三）全域土地综合整治有助于乡村文化的传承与发展

乡风文明是乡村振兴战略的重要内容。乡村振兴不仅是物质层面的乡村振兴，也是精神文化层面的乡村振兴。随着城镇化的加速，乡村人才流出农村，不少地方的农村成为空心村，优秀传统文化的继承和发展面临困难，与社会主义先进文化不符的现象在农村滋生，乡风文明建设面临挑战。全域土地综合整治注重乡村的差异性、多样性，注重传统文化和建筑的保护，在乡村文化建设中注重维护农民的主体地位，既重视物质层面的乡村文化建设，也注重软件方面的乡村文化建设。全域土地综合整治注重全方位发掘乡村的个性和特点，尽可能地保留传统农耕文明和民风民俗中的积极元素，挖掘乡村的生态价值和经济价值，打造农事体验、全域旅游、民宿经济等推动城乡融合发展，在原有村庄形态上改善居民生活条件，保持建筑、村落以及周边环境的整体空间形态和内在关系，推动现代工业文明和传统乡风文明相融合，丰富传统的文化形态。

二、全域土地综合整治面临的问题

（一）顶层设计和政策引导不够

全域土地综合整治是在山水林田湖草生命共同体理念下，对村镇田水路林村进行整体推进、系统整治。相对于传统的对某一单项工程进行整治的活动，更加注重规划管控和空间治理。作为新时期一项新的工作部署，部分省份还不能全面把握全域土地综合整治“内涵、目标、手段、效益”的系统性、整体性和综合性，目前的一些做法仍处于探索层面，还没有健全的制度或实施办法来指导和规范工作开展。

（二）缺乏有效的监管措施

全域土地综合整治在试点阶段赋予了试点省份调整永久基本农田和结余建设用地指标在省域范围内流转两大政策杠杆。在耕地保护和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建设用地指标的大背景下，如何杜绝地方以地生财，如何引导和管控地方在保障农民权益的基础上用足用好支持政策，目前还缺乏一系列的监管抓手和监管措施。

（三）资源和资金整合存在难度

全域土地综合整治概念的提出为全面整合资源、促进各部门的协同发展提供了一个良好的契机，同时也给各部门和一些金融机构带来了不小的挑战。土地的综合整治不仅涉及农村，也涉及城市建设、交通运输等部门和机构，要想更好地推进土地综合治理也离不开这些部门的努力。但是每个部门之间的要求和特点不同，所需资金也不同，在协调各部门的问题上存在一定的难度，如果部门之间存在不同的意见，会造成资金的投入无法发挥最大的效用。

（四）农民主体地位有待提高

农民是全域土地综合整治和乡村振兴战略的最终受益者，全域土地综合整治要保障农民的主体地位。从一些地方的实践看，在全域土地综合整治的实施过程中，政府和企业往往拥有项目运作的主导权，自上而下的项目制推进方式虽能保障运作效率，却忽略了农民的主体作用，未充分尊重和吸纳民众的意见。作为分散个体，农民参与往往是个体行为，再加之农民群体素质不高，没有足够的知识参与和权利行使意识参与全域土地综合整治，导致农民参与的先天不足和意愿不强，难以在决策过程中发挥作用，更多情况下流于形式，对政府决策和项目实施的影响很小。

（五）土地资源浪费现象

在乡村有许多父辈这一代继承祖辈宅基地的情况，而父辈的宅基地由此则被荒废或者限制，这造成了很多土地被撂荒。很多年轻人不愿意发展农业而选择进城务工，这一代的宅基地也被闲置。而一些留在乡村的年轻人因为无力购买城里的房子，选择在农村新盖房屋，这样进一步加剧了土地资源的浪费。

三、全域土地综合整治助力乡村振兴的路径选择

（一）加强顶层设计，明确政策指引

国家层面应开展基础研究和顶层设计，形成长效制度体系，这既有利于统一规范管理，也为地方开展工作提供技术支撑。一是加快研究编制全域土地综合整治导向性文件（如导则或技术标准），从国土空间优化、生态保护修复、耕地保护、产业支撑、群众权益保障等方面，提出生态文明理念和生物多样性发展要求下的全域土地综合整治的内涵、整治范围、整治条件和整治方法，明确土地综合整治的负面清单，引导地方科学制订村庄规划，有效开展全域土地综合整治。二是加快研究制定全域土地综合整治验收和综合评估等行业标准，明确验收和综合评估的依据、内容、方法、条件、组织、程序以及技术要求等，规范全域土地综合整治验收及综合评估工作。

（二）加大全域土地综合整治项目监管力度

从具体运作看，政府和企业在农村土地整治中占据主导地位，要以土地综合整治推进乡村振兴，就要加大政府对项目的监管力度。农村土地整治管理部门应向社会公开项目实施过程中的具体流程、资金去向、职责权限等事项，主动接受社会和媒体监督；在规划设计、投资主体准入、新增土地指标、新社区建设等诸多环节加强政府监管，建立健全综合监测监管平台。在日常的项目监管中，运用大数据、云计算等新技术，对各类数据进行实时的汇总评估，实现信息资源共享和可追溯管理，做到动态监测。

（三）健全市场化的投融资机制，拓展资金渠道

破除市场准入壁垒，创造良好的社会资本投资环境，制定引导社会资本参与全域土地综合整治的鼓励政策和指导意见，建立健全吸引社会资本投入全域土地综合整治的长效机制，建立共治共享的市场化格局，确保投资者权益。充分利用农村土地制度改革、农村集体经营性建设用地入市等政策，建立健全建设用地入市收益分配机制，在保障农民权益的基础上，引导土地入市增值收益投入到全域土地综合整治中。

（四）坚持农民主体地位

农民是土地整治的最终受益者，也是乡村振兴战略的主体。只有依靠农民，为农民参与全域土地综合整治提供有效途径，才能真正实现乡村现代化建设。一是充分发挥村民的自治作用。通过在乡村一级成立理事会和合作社，鼓励和引导农户参与相关项目管理决策，以此来强化农户主体意识。二是在全域土地整治过程中，高度重视当地居民的实际需求与利益表达，构建平等的合作关系。按以人民为中心的发展理念推进全域土地综合整治，保障农民主体的知情权、参与权、决策权，保障农民的利益共享，妥善处理好项目规划与农户生产生活实际需求的关系，从而保障农民在全域土地综合整治中的主体地位。

（五）用好土地政策

开展全域土地综合整治需要在原有的土地基础上不断地解放思想并做好创新。首先，优化土地的布局和利用结构，对在项目区内比较零散的土地需要采用不同的方法，根据土地的情况合理分配。其次，实行农村土地的集中连片政策，将一些比较零散的土地重新划分，形成高质量的连体耕地。最后，支持农村的产业融合，通过村庄与村庄之间的合理归并，将一些腾出来的土地联合发展，可以用于一些养老或者集中生产等用地。通过这些方式实现对于村土地的合理规划调整，最大程度利用土地。

（六）多功能生产空间综合整治

在全域土地综合整治工作开展过程中，为了保障整治工作的进度和效果，还需要积极地引进科学化的整治技术和手段，使得农村地区的位置优势和自然优势得到充分发挥，使地区功能和价值导向得到进一步确定。除此之外，还可以通过多功能生产空间来开展综合整治工作，这样能够确定限制土地整治工作开展的因素，进而使土地整治措施的实施效率能够得到有效提升。在新时代背景下的全域土地整治工作中，还应该给予生态良田建设足够的重视，要在土地基本功能得到可靠保障的基础上，使农村地区土地的各项社会保障功能得到更加深入地挖掘，确保多功能生产空间整治工作的开展得以实现。

结语

综上所述，乡村振兴战略是一项具有重大现实意义的工程，对于我国实现乡村全面提升，实现综合发展，加快推进农村、农业现代化发展的进程，具有不可撼动的地位。在乡村不断进步和发展过程中，土地整治作为乡村振兴重要的实施舞台，可以有效保护耕地，保护乡土特色，但是土地利用仍然存在着一定的不足，目前存在乡村人口流失、生产人力资源缺少以及土地资源浪费现象等问题，这在一定程度上阻碍了乡村振兴战略的实行。因此，笔者认为土地整治亟待转型，并且需要以全域土地综合整治作为落脚点，以此来提升土地整治的实际效果，促进乡村振兴战略的实行。