中国共产党基层组织政治功能发展的百年历程及当代启示

邬小平，田 川，吴玉婷

(1.重庆对外经贸学院 马克思主义学院，重庆 401520；2.川南幼儿师范高等专科学校 思想政治理论课教学部，四川 内江 642150)

社会政党的首要功能是政治功能，中国共产党基层组织的首要功能是持续强化党的政治属性及政治功能。习近平总书记强调，“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求”[1]65-66。中国共产党百年历史进程中最大的变化就是从领导人民进行新民主主义革命的政党，转变为领导人民掌握政权，进行社会主义革命和建设并长期执政的政党。根据形势与任务的变化，党的基层组织(或称基层党组织)的政治功能发生几次大的转换。研究中国共产党基层组织政治功能发生转换的历程和规律，有助于我们深入把握中国共产党领导人民不断奋斗的历史，深刻总结历史经验，这对于全面建设社会主义现代化国家具有重要启示作用。

一、中国共产党基层组织的政治功能及其研究现状

政党组织的基本政治功能是指这些组织在政治生活架构(通常包括党、国家、社会、公民等要素)中，为实现政党上级组织或自身政治目标，对党的各级组织、社会和公民产生一定政治影响的功能。中国共产党作为社会主义国家的执政党，其政治功能与西方国家有本质区别。中国共产党的政治功能在基层组织中贯彻实现，是基层组织政治功能的基本内容和主要依据。

中国共产党的组织结构分为“中央、地方和基层”三个层面。《中国共产党章程》规定，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党的基层组织。党的基层组织设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。

政治功能是中国共产党基层组织最重要的功能。《中国共产党章程》指出，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。党的基层组织的基本任务包括“宣传和执行党的路线、方针、政策”，“组织党员认真学习”党的理论，“对党员进行教育、管理、监督和服务，提高党员素质，坚定理想信念”，“密切联系群众”，发现、培养和推荐党员和群众中间的优秀人才，教育和培养入党积极分子，监督党员干部，教育党员和群众自觉抵制不良倾向等。可见，这些基本任务的突出特征就是政治性。

在不同历史时期，基层党组织基本任务所体现的政治功能在形式上没有变化，变化的是具体内容。基层党组织任何时候都要学习、执行、宣传党的理论、方针、政策，都要坚定理想信念、密切联系群众等，但在不同历史时期，中国共产党面临不同的历史境遇、具有不同的历史任务，基层党组织的政治功能的具体内容会发生很大变化。

目前，学界关于中国共产党基层组织政治功能的研究内容主要集中在四个方面，即基层党组织政治功能的内涵、基层党组织强化政治功能的意义、基层党组织政治功能的历史演变、基层党组织发挥政治功能的困境及对策。其一，关于基层党组织政治功能内涵的研究，学界主要有三种说法。“本意说”认为，基层党组织的政治功能是党的政治功能在基层组织中的实现形态；“差异说”认为，基层党组织政治职能的内涵在各个历史时期是不同的，基层党组织政治功能的构建，要符合党领导的政治制度的历史逻辑和国家现代化的现实逻辑；“核心说”认为，基层党组织在众多职能中政治职能居于核心地位(1)参代正光：《基层党组织的政治功能:模式、误区、路径》，见《重庆邮电大学学报》(社会科学版),2016年第6期，第18—24页；黄博一：《党的基层组织建设中突出政治功能的现实路径探讨》，见《领导科学》，2018年第20期，第17—19页；周广均：《农村基层党组织在新农村建设中功能定位探析》，见《毛泽东思想研究》，2009年第4期，第45—48页。。其二，学者们考察了加强基层党组织政治功能的重大意义。刘红凛考察了基层党组织政治功能在不同历史时期的差异，但同时注意到，其中教育党员、联系群众等重要职能没有改变，始终要坚持战斗堡垒作用没有变[2]。丁改新重点考察了新时代如何通过全面从严治党来加强基层党组织的政治功能，以适应社会主要矛盾转变的内在要求[3]。其三，关于基层党组织政治功能历史演变的阶段划分，学界存在不同的划分方式。方开淇认为，历史上基层党组织的职能定位经历了政治领导、统一领导和政治领导三种(前一种政治领导与后一种政治领导有所不同)，实现途径也经历了以思想政治手段为主、行政权力手段为主和思想政治手段为主三个阶段；刘红凛根据党面临的形势任务的变化，把基层党组织的政治功能发展历程划分为革命、建设、改革开放、新时代四个阶段(2)参方开淇：《党的基层组织在不同历史时期功能的比较研究》，见《上海党史与党建》，2002年第3期，第22—27页；刘红凛：《管理、服务与治理功能的政治衡平——从历史变迁看新时代基层党组织功能的新定位新要求》，见《治理研究》，2018年第1期，第38—47页。。其四，关于基层党组织政治功能的困境及对策，彭勃提出，当前基层党组织的组织方式、运行模式无法适应改革需要，基层党组织的资源分配功能和对个人的影响能力有所下降，基层党组织需要发挥利益聚合与组织协调的政治功能，需要开发新的政治资源，强化党组织与群众的关系[4]。与此相似，王海荣认为，改革开放以来，一些基层党组织出现弱化、虚化、边缘化问题，需要解构基层原有利益格局，巩固党组织意识形态统治的核心地位[5]。

已有研究成果涉及基层党组织政治功能的诸多内容，但纵观中国共产党百年历史的基层党组织政治功能研究仍然较为薄弱，尤其是把政治功能演变与时代背景相结合的研究不多。在中国共产党成立100周年之际，探讨基层党组织政治功能的发展历程，探索其历史启示，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。

二、中国共产党基层组织政治功能发展的百年历程

纵观中国共产党基层组织政治功能发展的百年历程，我们可以在方针制定、组织设置、领导民众等方面，总结出基层党组织政治功能发展历程的四个阶段。每个阶段基层党组织的政治功能有很大区别，以中华人民共和国成立和社会主义制度确立为分界线，中国共产党完成一个重大转向，即从领导人民进行新民主主义革命的政党转变为领导人民进行社会主义革命和建设、进行社会主义现代化建设的执政党，这一转向带来基层党组织政治功能的巨大变化。

(一)新民主主义革命时期中国共产党基层组织的政治功能

新民主主义革命时期，中国共产党的政治功能凸显“革命导向型”[6]的模式，基层党组织的政治功能也主要围绕“革命导向”展开。

1.执行革命目标和纲领。制定革命目标和纲领主要是中共中央和全国代表大会的任务，但目标和纲领要细化为基层党组织的具体工作，因而发挥基层党组织的政治功能要从制定明确的政治纲领开始。党的一大、二大在政治纲领中明确提出推翻资本家阶级政权的政治目标，同时强调基层党组织要加快发展党员，所有党组织和党员必须严守纪律和规矩，维护组织权威和中央权威。当时，党的生存环境极其危险，党的中心任务是加强政治领导，教育和组织民众去夺取政权，基层党组织的功能确定、理论要求和斗争实践，都要与“革命的党”“战斗的党”的角色相适应。土地革命战争时期，中国共产党强调必须“加紧官兵的政治训练”[7]728，特别重视发挥基层党组织凝聚战斗力的政治功能。

2.通过加强基层党组织建设发挥政治功能。中国共产党一开始就重视基层组织建设。从1920年到1921年，从共产主义小组到中国共产党成立，中国共产党“先有基层组织后有中央组织”，这与一般政党“先有中央组织，后有基层组织”的成立顺序是不同的。从“八七会议”到“三湾改编”，我们党逐步建立起“党指挥枪”“支部建在连上”等重要原则。抗日战争时期，毛泽东指出要“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的‘布尔什维克化’的中国共产党”[7]602。解放战争时期，党的基层组织发展更加成熟，并提出“用党内外结合的方法整理党的队伍”[8]。

3.通过强化马克思主义政治素养来发挥基层党组织的政治功能。中国共产党注重党员政治理论学习，提高马克思主义理论水平，注重用马克思主义理论和无产阶级思想去改造农民的小农意识和知识分子的自由主义，纯洁党的队伍，增强基层组织的战斗力。1941年5月，中国共产党启动延安整风运动。整风运动使党员干部在思想觉悟上大为提高，党内空前团结。基层党组织在整风运动中得到发展，其政治功能的发挥为抗日战争乃至解放战争的胜利奠定了组织基础和政治基础。

(二)社会主义革命和建设时期中国共产党基层组织的政治功能

新民主主义革命的胜利结束了中国共产党“革命导向”的政治功能，党的任务转向组织经济建设、管理社会事务。与此相应，基层党组织几乎可以包揽镇(街)等基层部门的所有事务，变成“无所不包，无所不能”的全能组织。这一功能模式基于中国特殊的历史背景而形成。当时，党的基层组织的主要工作是组织群众从事物质资料和生活资料生产，以发展经济、提高人民群众生活水平、进行社会主义革命和建设。工厂、农村、企事业单位全都建立起基层党组织的统一领导。1950年，党中央在《关于发展和巩固党的组织的指示》中强调，今后党组织的任务主要是“如何加强党的教育和调整党的组织工作”[9]。1956年，党的八大提出，“党的基层组织必须把工人、农民、知识分子和其他爱国人民同党和党的领导机关密切联系起来”[10]。开展思想动员，组织民众，积极投入社会主义革命和建设是当时党的基层组织的主要功能。

这一时期，基层党组织建设和政治功能发挥总体上取得良好效果，封建土地制度的彻底废除、一化三改的胜利完成、社会主义制度的建立、现代工业体系的形成都离不开基层党组织政治功能的充分发挥。同时，我们需要看到，基层党组织发挥政治功能不是一帆风顺的，“左”倾思想对基层党组织政治功能的定位产生一定影响，基层党组织逐渐膨胀成“超政治”组织，其政治功能的实现从主要依靠思想政治手段转向主要依靠“行政权力”手段，出现片面依赖政治运动的倾向。另外，基层党组织被繁琐的事务拖累，全方位包揽基层社会几乎所有事务，模糊了政党组织功能和政权组织功能。这些问题在改革开放时期得到了解决。

(三)改革开放时期中国共产党基层组织的政治功能

在改革开放“以经济建设为中心”的历史背景下，党的政治功能由“集中全能型”转向“政治领导型”，基层党组织的政治功能回归“政治领导”。基层党组织回归“政治领导”功能主要通过变革领导体制、调整组织设置、调整功能定位来实现。

1.变革领导体制是政治领导功能回归的关键。1978年3月，邓小平指出，党委的领导主要是政治上的领导[11]。这就从中央层面厘清了基层党组织的职能要由“全能型”功能逐步转变为政治领导功能，使基层党组织从繁琐的具体事务中解脱出来，主要从事政治上的领导。

2.调整组织设置是夯实基层党组织政治功能的组织基础。行政村、企业、社会组织以及街道、社区都建立了基层党组织，提升了基层党组织与社会之间的耦合度。

3.调整功能定位是适应新要求的有力抓手。党的十六大、十七大先后提出，基层党组织要推动科学发展，服务群众，促进社会和谐。

这一时期，基层党组织政治领导功能的主要内容有，确保党的集中统一领导，确保党的大政方针得以贯彻落实，确保影响党的先进性纯洁性的问题得到及时整治。中国改革开放取得举世瞩目的伟大成就，这与基层党组织政治功能的转换和发挥密切相关。

(四)中国特色社会主义进入新时代中国共产党基层组织的政治功能

中国特色社会主义进入新时代，中国共产党提出全面从严治党、国家治理体系和治理能力现代化，基层党组织政治功能朝向“治理现代化”方向发展。与管理不同，治理强调主体与对象平等对话，经过协商达到治理目的。现代社会治理要求公民享有知情权、参与权，要求尊重人的主体性。中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，坚持以人为本、一切以人民为中心，具有现代社会治理坚实的理论基础。在基层党组织政治功能的发挥中，我们需要不断探索符合人民意愿、体现现代治理特色的社会治理方式。坚持党的群众路线、采用现代信息技术、坚持以人为本、以专业化技术处理社会事务是基层党组织发挥社会治理功能的有效手段。中国共产党全面从严抓好基层党组织建设，形成鲜明的政治导向，充分发挥基层党组织“治理现代化”的政治功能。

1.总揽全局、协调各方。改革开放后，基层党组织从制度层面回归政治领导的功能定位，下决心解决现实中工作缺位、越位和错位问题。党的十八大以来，我们党强调发挥总揽全局，协调各方的作用，并指出党的领导方式和执政方式不是党政分开，而是党政分工。《中国共产党章程》依据不同类型的基层组织进行差异化功能定位，街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织要加强对基层社会治理的领导，国有企业党委(党组)要在深化国有企业改革和企业治理中发挥领导作用。

2.严格基层党组织生活制度。党的十八大以来，全面从严治党要求基层党组织不断加强自身建设，以落实“两学一做”“不忘初心、牢记使命”主题教育活动和“四史”教育为切入点，不断强化政治引领，下大气力解决基层党组织的软弱涣散问题。为此，中央出台《中国共产党发展党员工作细则》，要求发展党员要严格标准以突出党员政治上的先进性，严格程序以突出党组织的把关作用；出台《新形势下关于党内政治生活的若干准则》，严肃党内政治生活，提升基层党组织的组织力。

3.在服务中提高党的领导水平。党的十八大要求基层党组织的功能定位由领导型转向治理服务型，实质不是不要党的领导，相反，是要以人民的要求为标准，通过服务强化党的领导。党的十九大以来，党中央强调，基层党组织政治功能与服务功能的有机统一体现为强化政治功能、注重政治引领，强化服务功能，坚持人民至上、一切以人民为中心。

4.营造良好的政治生态。基层党组织与群众接触最多，基层“微腐败”直接损害群众利益、损害党和政府的公信力。习近平总书记指出：“相对‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。”[12]我们党坚持思想引导和制度约束同向发力，逐步减少和消除“微腐败”问题，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，营造良好的政治生态。

三、中国共产党基层组织政治功能发展的当代启示

(一)党的历史方位是基层党组织政治功能转换的客观依据

中国共产党在不同时期面临不同的历史任务和政治目标，把握这一历史方位是基层党组织充分发挥政治功能的客观依据。党的历史经过新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和中国特色社会主义进入新时代四个阶段，党的历史任务和政治目标分别是夺取全国政权、巩固新生政权和推进社会主义革命建设、开启社会主义现代化建设、实现“两个一百年”奋斗目标。新民主主义革命时期，“农村包围城市，武装夺取政权”是中国革命胜利的必由之路，中国共产党基层组织在革命根据地发挥政治领导、政治组织、政治传达、政治监督等功能。基层党组织从实际出发，通过深入细致的思想政治工作来发动群众、组织群众，以夺取政权，建立新民主主义国家。社会主义革命和建设时期，在新民主主义革命胜利的基础上，党领导人民进行土地改革，建立社会主义制度，探索社会主义建设规律。改革开放时期，党的中心工作转移到经济建设上来。社会环境和组织结构发生变化，基层党组织不能简单依靠行政权力来实现政治功能，要尊重经济规律和社会历史发展规律。基层党组织要结合实际开展工作，要把党的政治功能融入党和国家重大决策部署的制定和落实的全过程。中国特色社会主义进入新时代，我们走在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，在国家治理体系和治理能力现代化新的历史方位中，基层党组织需要不断更新观念、采用新的技术手段，不断提高现代社会治理能力，充分发挥应有的政治功能。

(二)维护党中央权威是基层党组织发挥政治功能的纪律要求

坚决维护党中央权威是各级党组织增强群众组织力、社会号召力的根本保证。马克思曾指出“没有权威的政权，只是一片无政府状态”[13]，这是巴黎公社革命失败的原因之一。1935年，在遵义会议中，中国共产党开始确立以毛泽东为核心的党中央的正确领导。党在长征途中反对张国焘分裂主义的斗争，有力维护了党中央权威，确保党中央的路线方针政策在全党全军各级组织中得到贯彻和执行。改革开放后，受国内外形势影响，中国出现这样或那样的思潮，对此，中国共产党强调党中央和国务院的权威性。党的民主集中制为保持党中央权威提供了依据。习近平总书记在党的十九大报告指出要“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导”[1]62，他同时强调要“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”[1]20。这既是新时代党的政治建设的重要任务，也是基层党组织发挥政治功能的必然要求。

(三)实事求是是基层党组织发挥政治功能的思想路线

基层党组织政治功能正确发挥一个重要经验是坚持实事求是的思想路线。历史证明，偏离实事求是路线会给党和人民的事业带来损害，坚持实事求是路线，党和人民的事业就会健康发展。基层党组织发挥政治功能时不能不顾主客观条件而操之过急。中华人民共和国成立初期，党的任务从领导人民进行新民主主义革命转变为领导人民进行社会主义革命和建设，党的基层组织要适应这种转变，结合实际开展工作，正确发挥相应的政治功能。中国特色社会主义进入新时代，基层党组织必须始终坚持实事求是路线，只有这样才能发挥好政治功能，实现国家治理体系和治理能力现代化。基层党组织在工作中要坚持依靠党中央集中统一领导，坚持开展思想政治工作，坚持服务群众，同时要充分考虑本地区经济社会发展状况，政治功能的发挥要求从这些实际情况出发，不要拍脑袋、从主观意志出发，不搞一刀切。

(四)人民群众是基层党组织发挥政治功能的目的归宿

对中国共产党而言，在不同历史时期，社会环境和政治任务有差别，基层党组织宣传群众与组织群众的方式也有差别，但密切联系群众从未改变。唯物史观认为，人民群众是历史的创造者。中国共产党坚持走群众路线，人民群众是基层党组织政治功能正确发挥的目的和归宿，也是其力量保障。党在不同历史时期有不同的历史任务，基层党组织相应也有不同的政治功能，即革命年代的组织斗争功能、建设年代的全能包揽功能、改革开放时期的政治领导功能、新时代的现代化治理功能，发挥这些功能的目的始终是人民群众，这些功能的发挥始终要依靠人民群众。党面临的最大危险是脱离群众，党始终强调密切联系群众、走群众路线。党的二大明确提出要建设“群众党”，如何教育群众、组织群众成为基层党组织的一项重要功能。刘少奇同志在党的七大会议上强调对党负责和对人民群众负责本质上的一致性。从中华人民共和国成立到改革开放，中国共产党始终坚持把党的群众路线与党的政治路线有机结合。中国特色社会主义进入新时代，如何继续坚持全心全意为人民服务的宗旨，如何做到一切以人民为中心，是基层党组织发挥政治功能、实现治理体系和治理能力现代化的根本着力点。

四、结语

中国共产党走过百年光辉历程，领导中国人民从站起来到富起来，如今正走在强起来的新的征程上，中华民族伟大复兴的中国梦正在实现。在这一伟大历史进程中，基层党组织的政治功能的发挥始终起着关键性作用。中国共产党基层组织在党领导人民进行革命、建设和改革的过程中，历经百年而依旧保持青春活力。除了历史规律决定了基层党组织兴衰存亡，基层党组织自身的主观努力对其生命力的强弱也起着重要作用[14]。基层党组织在不同历史时期面临不同的社会主要矛盾，肩负不同的历史任务，其政治功能的内容和发挥方式也有很大不同。研究基层党组织政治功能发展变化的百年历程，总结其政治功能强化规律，对于进一步做好新时代基层党建工作、继续发挥好基层党组织政治功能、全面建设社会主义现代化国家意义重大。