农村地区留守儿童监护权益的缺失与保障策略

2021-11-27朱宇

现代农业研究 2021年12期

朱宇

（湖南科技大学湖南，湘潭 411100)

监护制度设立的目的，是为了维护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身及财产的合法权益，保障农村地区留守儿童的合法权益与监护制度设立的初衷相契合。2021 年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，应当提升农村基本公共服务水平，加强对农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童的关爱服务[1]。

1 农村留守儿童群体的现实数据

留守儿童并非专业的法律术语，而是中国社会在转型过程中由于城乡经济变化和农村劳动力转移引发的一种社会现象。20世纪90年代以来，我国市场经济进程不断加快，农村剩余劳动力开始大规模向城市流动。因受户籍制度以及经济条件的限制，农村籍务工人员无法将子女带入城市生活，农村留守儿童群体由此产生。结合全国妇联在《全国农村留守儿童状况研究报告》对留守儿童的定义，我国农村留守儿童应定义为“父母双方或者一方外出半年或较长时间，被留在户籍所在地且缺乏相应父母教育的18 周岁以下的未成年人。”关于该群体的数量，民政部、公安部的联合调查数据显示，截至2016 年农村留守儿童数量约6000 万[2-3]。由于缺乏父母的有效监护，部分留守儿童的人身与财产权益得不到有效保障。

2 农村留守儿童监护权益缺失的具体表现

2.1 法定监护缺位、委托监护不力

对留守儿童而言，监护具有保护未成年人利益、弥补行为能力不足的社会功能。农村家庭的父母长期外出务工不能直接行使监护职责，亦未以委托监护的方式妥善安排未成年子女的临时监护事宜，致使子女身心健康以及教育等各项社会发展权益得不到有效保障。即使留守儿童父母为未成年子女选任了临时监护人，但与临时监护人（委托监护的受托人）多数没有签订委托监护合同，双方未就彼此间权利义务的具体事项进行约定，亦未就被监护人产生侵权责任的责任承担方式进行约定，这种散漫、随意性的委托方式对受托人履行监护职责的约束效力十分有限[4]。

《民法典》虽确立了尊重被监护人意愿的原则和最有利于被监护人的原则，但在涉及监护职责方面的条款规定过于抽象和宽泛，实践可操作性不强。《民法典》第34条对监护职责概括性地规定为“代理被监护人实施民事法律行为”、“保护被监护人的人身权利”、“保护被监护人的财产权利以及其他合法权益等”。监护人应如何具体履行监护职责，现有法律规范缺乏明确指引和衡量标准，致使实践中侵害留守儿童利益的行为也无从追责[5]。现实中，农村地区留守儿童父母的法定监护职责趋向弱化甚至完全丧失。

2.2 群体行为失范、犯罪率较高

留守儿童与父母长期亲子分离的状态，让这一群体丧失安全感和归属感，从而引发焦虑情绪，对学习、生活、健康和心理产生一定负面影响，负面情绪极端化则易导致当事人行为失范和违法违纪现象。“社会失范理论”最早由迪尔凯姆提出，我国学者高兆明将其阐述为：“作为规范生活的一些规范，要么消失，要么缺失有效性，不能对社会生活的群体提供有效的调节，从而在社会行为层面表现出来混乱状态。”根据社会失范理论，农村留守儿童如果在初期越轨阶段没有予以行为矫正，最终会使其行为偏差向更深层次发展。

犯罪学研究表明，家庭是预防青少年犯罪的最有效防线。许多留守儿童因父母长期的监护缺位使得他们将情感转向身边的同伴，同伴关系成为农村留守儿童社会性交往的主要渠道，一旦结交不良同伴将对留守儿童起到错误引导效果。北京师范大学的调查报告显示，未成年人违法案件中，长期未受到监护人或照管人管教的涉案儿童高达55%的比例。2018年最高人民法院研究室的统计数据表明，各级法院已判决生效的案件中，未成年人案件年均增长13%，其中留守儿童犯罪率较高，约占总体的70%左右。公开资料显示，农村留守儿童的犯罪率显著高于平均水平。以山东省为例，留守儿童的不良行为率比非留守儿童高24.5%，违纪率比非留守儿童高12.73%，犯罪率比非留守儿童高10.99%。减少留守儿童行为失范问题的发生，关系到整个国民素质的提高以及我国农村地区治安秩序的稳定。

2.3 受教育权落实不到位，隔代教育问题突出

未成年人的家庭教育起着基础性作用，决定了自然人在整个社会化过程中的发展趋向。留守儿童的父母在启蒙教育过程中缺席，长期务工在外导致家庭教育的核心角色功能丧失。而农村留守儿童家庭中的（祖辈）隔代监护因老人受制于文化、体力方面的客观原因，教育模式简单粗暴，对未成年人缺乏情感交流、亲子互动、学习指导、行为引导，部分留守儿童形成了重度叛逆性格或者讨好型人格，易诱发人格认知偏差,产生心理疾病。农村留守儿童隔代教育及其效果直接影响到农村家庭的内在和谐，更影响到中国新农村建设的发展与稳定[6]。

3 加强农村地区留守儿童监护权益的保障策略

3.1 明确监护人职责，引入监护监督制度

在家庭层面，鉴于临时监护人（受委托监护人）承担着重要的监管职责和监护责任，留守儿童家长应尽量选择有能力的受托人照顾孩子的生活起居和教育学习。政府层面，相关部门应开展相应培训普及留守儿童心理发展的知识，使监护人能够真正地承担起监护人的责任。同时建立专门的留守儿童档案资料，加强家校联系，掌握留守儿童的家庭情况以及受委托监护人的履职情况。

针对留守儿童监护人怠于履行职责现象，预防监护人侵害被监护人利益，大陆法系国家建立了国家公权监督与私力监督（监护监督人）相结合的监护监督机制。其中国家公权监督主体，主要是从源头及宏观方面进行监督。德国由法院代表国家进行一般监护监督，法国则由法官和检察官共同承担国家公权监督的职责。关于私力监督（监护监督人）制度的具体内容，包括了监护监督人职责、监护监督人任职资格以及选任程序等。至于监护监督人的选任资格，笔者认为既可以是自然人，也可以是经授权的官方机构、社团或者社会组织。

3.2 社会工作介入留守儿童生活，加强法制教育

针对我国农村地区留守儿童监护人角色的缺位，留守儿童群体行为失范的现象，国家相关职能部门以及社会工作应及时介入，给予未成年人必要的情感交流、精神关爱，学校也应在学习生活上予以必要引导和规束。参考大陆法系德国，实行国家对未成年人监护的公权力干预和监护社会化模式。德国建立起以青少年局、家庭法院、监护法院为中心，以非政府自愿性社团和个人为辅助的完善监护机制。我国妇联等相关部门，应密切关注农村留守儿童权益保护服务热线，及时介入、解决监护权益保障等方面的问题。就学校层面而言，留守儿童所在学校成立心理健康咨询中心，对于有不良心理问题趋向的学生及早发现、辅导、疏通、纠正。

针对留守儿童体行为失范这一问题，可以有针对性地开展儿童权益保障法制宣传。当前部分学校片面追求升学率，忽略了留守儿童法制教育的重要性，还有一部分农村学校的法制师资力量不足，教师本身自身缺乏专业的法律知识。针对该种情况，应加大对农村地区未成年人法制宣传投入的力度。每年高等院校进行的“三下乡”活动中，组织法学专业学生深入乡村基层，为农村留守儿童普及法制宣讲。同时健全农村地区的法律援助机制，依托妇联、共青团设立法律援助工作站，为留守儿童提供法律咨询、维权指导等服务便利。

3.3 开展多样文化服务，制定《家庭教育法》

农村留守儿童的教育是一项复杂社会系统工程，事关乡村振兴战略的文化建设体系。为此，中央和地方各级政府在公共财政预算加大资金投入，中西部地区的乡镇寄宿制学校各项办学条件得到大幅度提升。政府除了加强留守儿童教育方面的硬件资金投入，还应重视留守儿童精神文化建设。比如建立村级图书馆、青少年关爱基地和活动中心等。只有正确引导和改善农村留守儿童的文化生活，解决文化信息获取的障碍，才能更好的为农村留守儿童打造一个全新健康的文化环境。全国文化信息资源共享工程、农家书屋工程，给广大农村留守儿童提供了良好的学习平台，通过该项工程引导他们正确获取网络知识，为农村留守儿童营造健康的网络环境和活动乐园。

农村留守儿童的教育体系应对家庭教育予以重视。国家教育、社会教育、家庭教育共同组成了国民教育的整体，前两者已经在我国法律体系中得到确认，而家庭教育基本法在我国法律体系中处于缺失状态。全国人大代表邓丽提出《关于将制定家庭教育法列入全国人大五年立法规划的议案》，该议案建议中国尽快制定《家庭教育法》，以制度化、规范化的方式提高家庭教育在整个教育体系中的法律地位。