关于加强偏远地区乡镇政府专职消防队建设发展的思考——以云南省文山州马关县为例

赵凡

（文山州麻栗坡县消防救援大队，云南文山 663600）

近年来，社会经济持续快速发展，受原现役消防部队改革转隶编制所限，消防救援力量严重短缺的问题日益突出，特别是偏远地区消防应急救援力量不足、覆盖不广已无法适应“城乡一体化”发展需求。加快乡镇政府专职消防队建设已成为有效补充专业消防救援力量缺口最便捷的途径。特别是在应急管理体制改革和应急救援力量体系建设发生深刻变革的背景下，偏远地区若不采取针对性强、操作性强的有力措施，必将严重影响乡镇政府专职消防力量建设质效和可持续发展。笔者试图对此做一些简要探讨，以期引起大家重视[1]。

1.偏远地区乡镇政府专职消防队建设中存在的突出问题

偏远地区社会经济发展较为缓慢，专业消防救援力量缺口问题长期存在。多年来，云南省依据《消防法》《国务院关于加强和改进消防工作意见》（国发[2011]46号）、公安部7部委《关于深化多种形式消防队伍建设发展的指导意见》（公通字[2010]37号）、《乡镇消防队标准》（GB3557-2017）等文件，研究制定了全省政府专职消防队建设发展的指导性意见，各地州（市）根据指导性意见进行了尝试性的探索。现阶段，云南偏远地区建设乡镇政府专职消防队采用的主流模式是在乡镇“五办七中心”机构设置框架内将消防安全管理和应急救援服务保障职责嵌入设有社会综合服务保障或应急管理服务保障等类似中心内，在其内部设置事业编政府专职消防队员岗位，由其担任乡镇政府专职消防队（站）的队（站）长、骨干，招聘一定数量的合同制专职消防队员形成专业消防力量，承担本乡镇的灭火救援、消防宣传、防火巡查等任务。文山州下辖的7县1市除马关县外均采取了这种主流模式。这种将乡镇政府专职消防队建在乡镇级应急管理服务中心的模式有队（站）长事业编易于核定落编、建设人力资源整合快、典型经验易复制等优点，同时也存在着问题和弊端。

1.1 建设主体认识出现偏差、重视程度不够

在工作中发现，《消防法》虽然对建设乡镇政府专职消防队做了原则性要求，明确建设主体为乡镇人民政府，但部分乡镇认为偏远地区乡镇经济总量小、人口数量少，不考虑建设乡镇政府专职消防救援力量。当地消防救援机构根据上级文件安排部署，要求所有乡镇建立政府专职消防队，造成乡镇政府与消防救援机构就如何推进队伍建设产生“矛盾分歧”。乡镇党委政府在队伍建设中既无专项经费保障又无事业编制核定权导致部分乡镇对推动建设工作“撒手”，客观上造成当地消防救援部门在推进此项工作中的“被动”和“单打独斗”。消防救援部门依靠自身力量主导建设的乡镇政府专职消防队既建不好更没有基础支撑，队伍建设和发展失去长久的生命力，出现“建设队伍一阵风、取得成效难持久”的现象。

1.2 事业编制队（站）长配置“兼职化”，落实上级文件走样

按照可以在“乡镇‘五办七中心’机构设置框架内将消防安全管理和应急救援服务保障等职责嵌入设有社会综合服务保障或应急管理服务保障等类似中心，在其内专门设置事业编的政府专职消防队员岗位，由其担任乡镇政府专职消防队（站）的队（站）长和骨干”工作思路，部分县（市）级政府在事业编制压缩的大背景下采用了“短、平、快”方式直接将原乡镇应急管理服务中心负责人（事业编制）调整核定为乡镇政府专职消防队队（站）长。核定事业编队（站）长与原应急管理服务中心具体工作不脱钩，队（站）长兼职化明显，这导致落实上级文件走了样。

1.3 乡镇应急管理服务中心条线工作不清导致队伍职能“不专”

部分乡镇部门没有明确的职责分工，具体工作凭乡镇领导指派，乡镇人少事多、点多线长面广，乡镇政府专职消防队人员常被安排从事无关工作，专职消防队员被“抓包”的现象时有发生，无法保障针对灾害事故开展演练，不能系统性地开展消防安全知识学习和普及。由于杂务较多，冲淡队伍的主业，队伍和队员落实工作“推、拖、拉”现象出现，整支队伍的职能不专、稳定性变差。

1.4 乡镇应急管理服务中心管理模式不统一，队伍安全管理埋下隐患

大多数基层应急管理服务中心对消防救援工作无统一标准，对队伍管理无统一要求，基层乡镇机关管理本身就存在着“松、散、软”的问题，这影响队伍的管理水平和战斗力。由消防救援机构派员实行专管既不现实也不可能，一是人员编制不允许，二是外派人员自身的管理也面临着巨大风险。此种情况下，乡镇政府专职消防队组织涣散、纪律松弛、作风散漫易出现，为日常管理、救援行动安全埋下巨大的隐患[2]。

1.5 规模灾害处置统一调动“一盘棋”受到“掣肘”

由于乡镇应急管理服务中心直接受辖区乡镇党委政府领导管理，队伍建在乡镇应急管理服务中心上，当一定规模灾害发生需多支队伍协同处置时不排除个别乡镇出于自身利益考虑变相拒绝参与处置，灾害处置限于被动，这种情况在基层时有发生，应急救援工作“一盘棋”的良性局面形成存在一定难度。

2.偏远地区乡镇政府专职消防队建设模式的探索

乡镇政府专职消防队在主流建设模式下存在的问题如不及时解决，势必影响这支队伍稳定、健康可持续发展。结合云南偏远地区经济社会发展状况，如何解决好这支队伍的“建、管、用”，形成有效战斗力，笔者考虑从5个方面入手。

2.1 结合实情，上调建设主体，解决好“谁建设”问题

各地在领会上级文件精神的基础上主动探索适合本地实情的建队模式，可通过政府文件的形式固定下来。从顶层设计上可将乡镇政府专职消防队建设主体上调一级，由县级政府组成部门（县级应急管理部门）具体负责等。制度化上调建设主体有效解决新增事业编制岗位核定、建设资金通盘调配等一些列问题。也有利于实现县级部门同心协力办大事，避免在队伍建设过程中资源浪费和“单打独斗”。更能使县级地方党委政府从思想上认识到自己在乡镇政府专职消防队建设中主体责任，为将消防救援机构打造国家队、主力军“松绑”。

2.2 合理设置机构，打破事业编人员配备“兼职化”倾向

上调建设主体后，在县级应急管理部门下设置对乡镇政府专职消防队实施专业管理的机构，机构工作人员确定为事业编制人员，全面负责辖区乡镇政府专职消防队的合同制消防员招录、队伍日常管理、工作绩效考核等并直接受县级应急管理部门领导。对乡镇政府专职消防队（站）长直接由县级层面核定为新增事业编，统一归属专业管理机构。事业编制队（站）长人事任免、职务晋升均由县级应急管理部门负责。通过优化机构设置，彻底解决事业编队（站）长由乡镇应急管理服务中心负责人兼任，打破人员配置“兼职化”倾向。

2.3 厘清条块工作，确保队伍职能的专业化方向

在上调建设主体和合理设置机构的基础上，县级层面应出台具体的队伍管理职责任务文件，明确乡镇政府专职消防队工作职责。在职能配置上，将队伍作为基层社会专业化应急救援单元，承担火灾扑救、消防宣传、防火巡查及自然灾害抢险等救援职能。制度化严控队伍非主业职能，切实让专业的人干专业的事，确保队伍专业化方向发展[3]。

2.4 重设管理模式，增强队伍自身稳定性

因队伍的特殊属性，采取“县级主建、派驻乡镇”模式紧抓事业编队（站）长管理，依托专业管理机构紧抓事业编队（站）长人事管理权，全面负责对事业编队（站）长日常考核、年终绩效、职务晋升工作，通过采取“垂直管理”方式，将队伍管理要求、职业能力等要求直接下达到队，抓住关键的人，解决主要的事。队（站）内合同制消防员直接隶属于县级专业管理机构，合同制消防员待遇保障、能力培养、晋升渠道等均由县级应急管理部门负责协调落实。从根本上增强队伍自身稳定性，为有序管理、安全管理打下坚实基础。

2.5 升级运行机制，理顺救援力量与管理部门关系

依托乡镇应急管理服务中心建设乡镇政府专职消防队的模式中因乡镇应急管理服务中心与县级应急管理部门并非上下级隶属关系，与消防救援机构更无密切业务来往，一旦发生需要多支队伍协调处置的灾害时，极易受到乡镇党委政府的影响。升级运行机制后，直接采取“派驻模式”实行垂直管理，实现县域内所有队伍统建统管统调。派驻至乡镇的队伍接受县级专业管理机构和辖区消防救援机构调动指挥，提升救援处置效能，催生队伍战斗力生成。

制度化上调建设主体、设置管理机构、重设管理模式、厘清工作职责、升级运行机制是补缺政府应急管理部门常备专业力量不足的重要举措，也是乡镇政府专职消防队建设发展由粗放型走向集约型的重要道路，更是对习近平总书记2019年11月29日重要讲话中提出“要采取多种措施加强国家综合性消防救援力量建设，采取地方专业队伍、志愿队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式发挥好各方面力量作用”重要指示的深刻领会和忠诚实践。

3.文山州马关县乡镇政府专职队建设管理模式转型升级和实践效果

文山州马关县地处云南省东南部，全县人口37.96万人，下辖9镇4乡1个农场，2019年度公共财政总收入13.6亿元，地方公共财政预算收入7.6亿元。2009年至2015年，全县建设的10支乡镇政府兼职消防队设置在乡镇人民政府中。因消防员不固定，管理不到位，10支兼职消防队正常运转无法保障。2016年、2017年、2018年相继组建了都龙镇政企联办专职消防队、夹寒箐镇政企联办专职消防队，2支政企联办专职消防队均实现“有专职人员、有标准装备、有经费保障、有业务用房”四有标准。但由于队伍建设管理部门不明，2支队伍长期处于自主建设和缓慢发展阶段。2018年10月随着原县公安消防大队转隶，结合上级下发的加强乡镇政府专职消防队建设文件精神，同年马关县率先启动了乡镇政府专职消防队转型升级工作。制度设计上，县政府出台《马关县乡镇消防队管理规定（试行）》并印发相关部门。《规定》中明确了按照单独建设、政企联建、多镇合建等方式，由县应急管理局负责全县乡镇政府专职消防队建设、管理。在县应急管理局下设一个一级一类事业单位即县政府专职消防队并核定2名事业编制专门负责全县乡镇政府专职消防的队员招录、日常管理、绩效考核、督导督查工作。对乡镇政府专职消防队采取县级设立、派驻乡镇的模式设置。在队伍人员配置方面，为全县5支中心型乡镇政府专职消防队核定新增事业编制5人用于解决队（站）长配置，5名事业编人员按照事业单位人员招录相关程序进行招录，其余40人采取“合同用工”形式招聘和管理。在职能配置方面，乡镇政府专职消防队承担火灾扑救、消防宣传、防火巡查及抗洪抢险等综合应急救援职能。在执行灭火救援过程中，乡镇政府专职消防队接受县应急管理局和县消防救援部门统一组织和指挥调度。《规定》中特别明确对履职不到位影响消防工作的、发生火灾造成重大影响的，由县人民政府予以通报批评或给与处分。构成犯罪的，依法追究相关人员刑事责任。截止2020年9月，马关县政府专职消防队事业编人员全部配置完成，合同制消防员、车辆器材装备均配备全部到位，县乡镇政府专职消防队转型升级完成。据统计，2018年1月1日至2020年10月1日，全县共接火警102起，其中消防执勤站到场处置45起，乡镇政府专职消防队到场处置57起，消防执勤站到场处置率为44.1%，乡镇政府专职消防到场处置率达55.8%。同时，2018年度全县乡镇火灾44起，2019年度全县乡镇火灾31起，2020年1月1日至10月1日全县乡镇火灾26起，县域内乡镇火灾发生起数保持每年10%左右速度下降。