资源整合与行动嵌入：慈善参与社区治理的实践路径探析

文｜沈艳 中共湖州市委党校吴兴分校副校长、大东吴慈善文化研究院研究员

慈善力量参与社区治理和发展是未来慈善事业发展的必然趋势之一。近年来，随着各地城市社区建设发展不断推进，社区作为现代慈善事业发展的“最后一公里”，一些地区已经涌现出大量基层社区慈善组织，社区慈善服务已成为群众的迫切需要，各地政府也积极支持慈善参与社区治理。目前，部分地区已经开始对慈善参与社区治理的多种模式进行探索，并取得了一定成效。

一、慈善参与社区治理的现实需求

在西方，慈善组织参与社区治理的过程起源于解决西方国家社会转型时期市场失灵、社会越轨行为频繁、社会公民道德素质低下等问题。慈善组织基于自身价值理念和参与社区治理的功能成为社区治理的主体之一，开始参与社区内公共事务的管理，关注社区内弱势群体的需求，为社区居民提供公益服务，促进社区内的良性发展。中国当前所面临的是一个转型社区，社区本身正在经历重大的变迁。受房屋市场化、基层政府改革以及移动互联网技术等多重力量驱动，社区从一个高度行政化的单位开始走向有限的社会化过程，虽然这一过程仍旧有着一定的行政界限限制，但随着《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“社会治理创新”这一理念的提出，为社区共治这一新的治理机制提供了一定的探索空间。随着《中华人民共和国慈善法》的正式实施以及一系列与基金会发展相关的法规政策的出台，慈善力量参与社区治理成为了新的趋势，具有很强的现实需求。

（一）政府社会治理职能下放的有益选择

我国计划经济体制下形成的包揽一切社会事务、高度集权的全能政府在当代已经无法适应市场经济体制改革和政治体制转轨所形成的新的社会局面，“大政府，小社会”的发展模式正在逐步向着“小政府，大社会”的模式转变。在转变过程中，“政企分开”已经随着我国社会主义市场经济体制的基本确立得以实现，而“政社不分”的现象在广泛的社会领域依然存在，小政府依然“大”，如在对社区的治理过程中，直接管理社区服务中心以及社区工作人员的上岗、编制等做法，实质上混淆了政府的行政职能与非政府性质的社会组织的社会职能。政府不能根据社会需求的变化不断下放权力，在社会治理领域的任务仍然繁重，这势必影响政府在政治、经济、文化等其他方面职能的发挥，特别是资金问题。由于公共资源的非竞争性和非排他性以及出现的“搭便车”现象，使得政府在社会治理中遇到了诸多问题：公共资源提供不足、分配不合理、使用效率难以实现最大化等等，在慈善事业领域同样如此。而以社区为基础发展慈善事业，可以通过政府下放权力，将公共资源的提供交给社会，将慈善资源的供给转交给社区，政府只是作为社区开展慈善活动的合作伙伴、作为监督者及引导者，合理提供慈善资源，为慈善参与社区治理提供助推力。社区的积极参与，可以让政府资金、慈善资源有效项目化，使社区服务项目化运作与居民的需求紧密结合，让服务项目源自于居民、受益于居民。同时社区通过慈善的参与，可以更有效地根据不同群体的需要，为本社区提供及时服务，满足社区不同需求，也可以通过慈善组织的链接，为更广大的公众提供服务，实现社区福祉社会化。这些都有利于分担政府社会管理职能，减轻政府在社会治理特别是在公共服务领域中的压力，使社区成为政府的“减压器”，更成为政府的“助推器”。

（二）实现慈善事业民间化的重要渠道

慈善事业本质上即是一项社会化的公益事业，而“民间化”即是社会化的现实体现。慈善事业在一定程度上需要将政府权力的干预排除在外，因为在慈善资源分配时，捐赠者的善捐意向可能与政府部分的布局相冲突，这就需要慈善组织找到其中的平衡点，探索出合理有效的结合方式，使慈善资源最大限度体现捐赠者意志。在我国慈善事业发展初期，在公民的慈善意识不强、慈善资源水平较低的前提下，由政府主导慈善、提供慈善资源支持不可或缺。但是随着我国经济根基的稳固，公民慈善意识的觉醒，慈善事业得到了很大发展，政府的主导性应该逐渐弱化并适时退出慈善事业，还原慈善本质，让慈善事业回归社会，回归民间。同时，慈善力量作为社会治理的重要参与主体，需要找到自己的平台。而社区在慈善事业中发挥基础性作用正是民间性发展的关键一环。以社区为中心，以社区公众、社区组织等为支撑，以社区资源为实现载体，通过慈善项目最大程度整合社会资源，来完成慈善事业的伟大使命，是实现慈善力量参与社会治理、让公众成为慈善资源真正主导者、受益者的重要渠道。

（三）形成共建共治共享社区治理格局的有效途径

社区慈善“既能弥补政府失灵，又能弥补市场失灵。相对于政府行政运行，它的运行方式能够降低社会治理成本；相对于市场调节，它的调节方式更能够保证社会公益的目标”。但之前的很长一段时间内，我国在社区治理方面还是由政府主导推动的，随着城市社区建设步伐的加快，诸多问题不断暴露出来，比较突出的有社区建设中的行政化倾向不断加剧，居民自治组织难以发挥其作用；公共资源提供不足，社区服务范围较小，社区公益领域的服务有待加强；居民参与社区管理的积极性不高，阻碍了和谐社区构建的步伐等等。如果还任由政府主导的行政力量推动，则会在很大程度上影响我国社区治理创新，阻碍治理新格局的构建。以社区为基础运行的慈善平台，可以使社区广泛参与到慈善事业中来，以社区为基础开展慈善活动有利于克服社区建设中的“行政化”趋势；在社区培育慈善精神、宣传慈善文化可以与社区认同感和归属感相联系，更容易在道德上提高居民参与意识，从行动上调动居民共建社区；社区社会组织、志愿队伍、社区义工、慈善资源等都将成为社区建设的主要动力，无形中增加了社区服务的宽度和广度。将社区慈善作为社区建设的一部分，有利于推动我国社区自治发展的步伐，慈善力量作为参与社区治理的重要部分，也将会在社区共建共治共享治理格局中成为重要组成部分。因此，以社区为基础充分利用慈善资源，在有效促进慈善事业发展的同时，也成为推进社区治理创新的有效途径。

二、资源整合与行动嵌入：慈善参与社区治理的功能定位

近年来，一些地方在探索慈善力量参与社区治理方面形成了一些实践经验，通过以项目制的资助方式，聚合政府、社会、市场的各类资源，引导慈善力量参与到社区公共事务和公益事业中来，逐步形成了慈善参与社区治理的基本理念和功能定位。

（一）慈善参与社区治理的基本理念

慈善力量参与社区治理的过程中，应该认识到社区与慈善力量的有效结合，首先需要共同的基本理念作指导，“理念是行动的先导”。因此，慈善力量参与社区治理必须遵循三大理念：

1全民慈善的理念。人人可慈善、人人需慈善，慈善是每个社会公民的责任。要将慈善融入到社区居民的日常生活中，随时可慈善、处处现慈善，将全民慈善的理念播撒到社区的每一个角落，使需救助的人群体会到全民慈善带来的福祉。慈善力量延伸到基层社区的目的就是为全民慈善搭建平台，让全民慈善的理念在普通的社区居民中得到广泛的传播。因此，慈善力量参与社区治理的过程中，社区、社会组织在慈善资源的帮助下，应该承担起动员全民慈善的责任，多多举行调动全民慈善积极性的慈善活 动。

2以社区促慈善，以慈善助社区的互促理念。一方面，社区接近居民的天然优势，使得社区在慈善资源募集上可以充分挖掘社区资源，动员社区居民的募捐热情，有效丰富慈善资源、壮大慈善力量；在慈善资源使用上，社区了解最基层一线的情况，可以根据社区及外部需求合理分配；在慈善项目的设计和执行上更具针对性和有效性，保障慈善项目的顺利实施，避免资源浪费，节约项目运行成本等等，实现以社区促进慈善事业的进一步发展。另一方面，慈善力量参与社区治理，它所带来的社会资源，比如募集到慈善物资等，可以有效弥补由于社会保障和社会福利的不足而带来的社区居民的多元化需求无法满足的现状，使慈善成为社区治理与发展的助推力，最终形成以社区促慈善、以慈善助社区的长效机制。

3多元合作治理慈善的理念。单一的参与治理模式在后工业化时代已经无法适应社会的多元化需求，多元合作治理作为新的社会治理模式应运而生。在慈善参与社区治理过程中，社区作为连接营利部门与非营利部门的纽带及各方参与慈善进行合作治理的桥梁，在寻求契合点的基础上将各方利益社区化，能有效保障慈善力量参与治理的责任感培养。充分运用社区治理的平台，激发各慈善主体的积极性，将其身份定位于社区多元治理的主体之一，要使社区治理的参与作为慈善力量参与社会治理的重要组成部分，让社区共同治理成为其应该承担的义务和责任。

（二）慈善参与社区治理的功能定位：资源整合与行动嵌入

从国际经验来看，慈善力量参与社区治理的过程中，一般发挥社会资助者、慈善资源管理者、社区问题回应者、社区议题倡导者以及跨界合作推动者的作用和功能。在这个过程中，慈善的功能定位逐渐清晰起来，它主要发挥了行动嵌入与资源整合两大主要功能：

1资源整合。资源整合既要对个体有限资源进行动员，也要对非个体资源进行发掘和应用，以共同目标和共同需求为纽带，促成慈善资源共享、服务设施同建、慈善项目联办、慈善活动合作，为实现组织内外联动搭建链条。在慈善参与社区治理过程中，将面对的是多样化的资源来源，其中包括了各类慈善资源、社区自身具备的资源、社区平台链接到的资源等等。慈善力量应发挥资源动员和整合的功能，有效将链接到的全部资源合理支配、优化和使用。多样化的资源来源是慈善力量参与社区治理区别于其他参与主体的重要特征之一。民间慈善资源向来是分散于社会成员手中，需要通过创新资源整合机制、改进资源整合方式，挖掘潜在资源成为可在现实中有效运用的慈善资源，提高资源共享水平。其中，本地资源的动员是慈善资源的核心。例如慈善力量可通过成立社区基金会等形式，最大程度将社会资金引向社区。调查显示，深圳、上海和北京三地社区基金会的原始基金总额达到1.4亿元，平均规模分别为200.3万元、268.1万元和250万元。而社区资源则包括人力资源、物质资源、文化资源、社会资本等，资源整合意味着慈善志愿力量在慈善服务活动中主动引导，带动诸如政府、企业、社会组织等形成一种网络状的互助和合作的资源合作机制，共同承载满足社区群体复杂需求、解决社区公共事务的责任，需要慈善力量的形成和扩散。例如，向企事业单位链接人员、资金、场地资源，向专业社会组织链接专业社工技术资源，同时整合社区内理论宣讲、文化教育、科学普及、健身体育等多类服务平台，拓展慈善志愿组织活动阵地资源。

2行动嵌入。慈善力量参与社区治理的过程，并不是自己单枪匹马一股力量在进行。总的来说，在治理结构上是一种多元参与的治理，在治理主体上呈现多元主体共治局面。在多元主体、协同治理的结构中，政府、社区、社会组织、村民以及慈善组织等都需要贡献自己的力量，但是在整个过程中，有主次之分，也同时需要互相协作。各类要素在社区治理中都各自发挥着重要作用，例如政府主导政治方向，提供政策支持。但相对来说，社区和慈善力量是深度融合的——彼此间一定程度的目标互嵌、思路互学、行动协同，即“嵌合”，成为慈善嵌入社区治理有效运行的基础。在具体的社区治理项目中，慈善组织有两个协助者：一个协助者是社区，社区在这个过程中扮演多方位的角色，它旨在传达政府的相关政策，确保社区内的治安稳定、社会保障以外，协助慈善组织提供社区服务；另一个协助者则是慈善组织链接到的社会资源，他们作为慈善组织的合作伙伴参与社区治理。慈善力量行动嵌入社区治理的典型类型有：慈善社会组织作用发挥突出型、社区慈善志愿服务发展突出型和社区公益慈善资源筹措突出型等。

三、慈善参与社区治理的实践路径探索

通过慈善力量充分发挥社区的基础平台作用、慈善组织的服务载体作用、慈善资源的支撑作用，建立慈善参与社区治理的机制，广泛链接政府、社会、居民各方资源，在社区构建独特的基层治理结构。

(一）以慈善资源动员为核心，构建多元化的慈善资源筹资体系

慈善力量参与社区治理过程中的重要核心是将社会慈善资源链接到社区，但不能仅仅停留在社会慈善资源一个层面，而要形成社会资源、社区本地资源相结合的多元化慈善资源筹资体系。来自本地的捐赠应在社区慈善资源收入结构中占据重要地位，在地性也是社区慈善区别于其他类型慈善活动的重要特征之一。其意义不仅在于资金的筹措，更为重要的是培养社区居民捐赠意识，促进社区捐赠文化的生成，这也是社区慈善持续发展的根本。对此，社区慈善组织制定更为多元化的筹资战略，要优先建立和完善三大筹资机制与体系：第一，基于公民慈善理念，利用移动互联网技术及慈善募捐信息平台，建立社区居民小额捐赠机制，为居民日常捐款、捐物提供便捷的渠道；第二，发挥社区的媒介功能与平台优势，建立社区公益项目与企业等社会捐助方之间的动态匹配机制；第三，探索股权捐赠、社区慈善信托等新型捐赠模式，为社区累积永久性资产，增强社区慈善资源的“活性”和持续性。

（二）以促进社区自我服务为切入，培育社区志愿组织

完善社区服务体系、增强社区服务功能是目前中国社区治理的重点，也是当前慈善参与社区治理的切入点。但是与直接提供一线服务的社会服务机构不同，慈善力量基于资金等比较优势，需要定位在社区自我服务体系的中游或上游，通过资助其他社会组织实现服务创新。慈善力量在促进社区多元服务体系建设过程中，应优先以公益慈善类社会组织为切入，支持它们基于社区需求，开展形式和内容多元的自助、互助及志愿服务。让社区公益慈善成为政府、社会、居民达成共识的重要领域。虽然很多社区问题不能经由社区公益来解决，但是慈善力量的参与有助于在不易受到外力强势影响的前提下形成一个小的社会生态，促进社区志愿组织培力和成 长。

（三）建立战略资助体系和模式，支持社区公益生态营造

在社区公益生态建设时，需要依靠不同功能的公益组织组成的在一个地域空间内的密切合作联盟，形成一种规模集聚效应。其中，慈善力量可以通过提供资金、技术及理念等全方位的支持，促进公益行业内部以联合之势共同面对和解决社区问题。社区慈善力量可基于生态视角，不断优化自身资助战略，探索“社区资助+ ”模式，比如形成立体资助的模式，慈善资助除了提供项目资金支持外，还可开展专业能力建设、行动研究等相关工作，多层面地支持慈善公益组织的成长与发展；形成联合长效资助的体系，通过有效整合社区内外资源，应用参与式资助方法，与枢纽型组织、社区组织、捐助人等建立长期的伙伴关系；探索社区人才培育计划，慈善组织立足长远，参与规划社区的发展，注重培养社区人才，探索社区领军人才培育计划，形成热心公共事务、能够自我组织、在社区中有较高威信的社区公益人才队伍。

（参考文献略）