美国如何保护和加强国防工业能力

李伯亭 李笑晨 /文

成立顶层机构，加强国防工业基础政策统筹和协调

为了保证美国国防工业基础能够满足其国防建设需要，美国国防部专门设有制造业和工业基础政策办公室（MIBP），该办公室隶属于负责采办与保障的国防部副部长办公室，其使命是确保国防部能够依靠强大、安全、弹性、创新的国防工业能力来满足国防和军队建设的需求。MIBP 主要通过开展国防工业基础能力评估、国防工业基础薄弱环节改进、对可能影响竞争的并购进行审查、实施工业资源优先分配计划等工作履行其使命。2015 年，为进一步指导并加强国防工业基础，美国国防部在MIBP组建了工业基础委员会（IBC），该委员会以国防部高级官员为主，重点审查讨论工业基础趋势，对工业基础风险进行综合评估，按照国防部战略优先事项安排调整工业基础项目，制定政策填补工业基础漏洞。2017 年，为全面评估美国制造业和工业基础能力，时任总统特朗普发布13806 号行政令，决定成立工业基础联合工作组，并将其作为IBC 的主要依托机构，负责召集国防部和联邦政府有关部门，在国防工业基础风险和问题上进行分享、协调和合作，制定降低风险和解决问题的对策和政策。通过这些顶层机构和跨部门的联合工作机制，有效地保证了美国工业基础政策的一致性，保障了美国国防工业基础的安全稳固。

注重对国防工业能力进行评估，及时发现风险并采取针对性措施

美国十分重视国防工业基础能力的风险监测和控制，通过建立常态化的评估机制，对国防工业能力状况定期进行跟踪、分析和评价，以发现问题和薄弱环节，并及时采取有效措施加以解决，确保美国国防工业安全有效。

美国国防工业能力评估始于20 世纪90 年代中期，冷战结束后，随着美国国防预算缩减，美国国防工业的规模和基础较以往有了一定程度的减弱，引起了美国政府对国防工业基础能否满足军事需求的担忧，由此开启了美国国防工业能力的评估工作。1996 年4 月，美国国防部发布指令DoDI5000.60《国防工业能力评估》，并发布配套指南DoD5000.60-H《评估国防工业能力》。1997 年，美国国会将国防工业能力评估正式写入美国法典第十卷第2504 条，要求国防部每年3 月1 日前向国会参众两院提交国防工业能力评估报告，并将其作为美国制定国防工业政策、编制国防部下一财年预算以及进行国防工业能力调整的重要决策依据。美国对国防工业能力评估经历了针对某项特定产品或服务的供应能力评估，到基于作战效果的国防工业能力评估，再到目前的逐行业、逐层级（S2T2）评估阶段，体现了美国国防工业能力评估由点到面、由面到纵深、由偏重需求侧到注重供给侧的演进和发展。截至2020 年，美国国防部共向国会提交了23 份美国国防工业能力评估报告，报告结论对美国国防工业基础能力“补短堵漏”起到了重要作用。此外，美国国防部和商务部每年都会对供应商基础是否满足未来5 年国防需求进行评估，美军各军兵种每年也会针对具体的武器装备采办项目进行工业能力基础和供应链的评估。如2014 年，美国国防部、美国国防后勤局（DLA）联合美商务部产业与安全局（BIS）就“美国碳纤维复合材料供应链网络的发展状况及其竞争性”进行了评估，并于2015 年11 月发布了《美国战略材料供应链评估：碳纤维复合材料》的评估报告。2013 年，美国空军请兰德公司制定了一项“维持阶段供应链风险管理”战略，并发布了《美国空军维持阶段的供应链风险识别与管理》的报告。

大力维护和推进竞争，确保国防工业活力高效

美国是市场经济国家，十分注重发挥竞争机制的作用，在国防采办领域也不例外。通过有效的竞争机制，极大地提高了国防工业基础的活力和效率。

一是建立需求信息发布机制，扩大竞争范围。美国国防部在20 世纪90 年代就建立了“国防部采办机会网”等信息发布平台，及时发布除高度机密外的国防采购信息；美国国防部还建立了TechMatch 网站，及时发布国防部技术研发需求及各实验室研发成果。二是建立竞争保护机制，维护竞争环境。主要依据《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等联邦法规，对垄断和限制竞争等行为进行约束，并对价格歧视、商业贿赂、欺诈等不正当竞争行为进行限制。2014 年8 月，美国国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室又专门发布了《创造和维持国防部供应与服务竞争环境指南》，从8 个方面提出了创造和维持竞争的一系列措施、策略和范例。三是实施分类分层次竞争，构筑竞争体系。美国《武器系统采办改革法案》（WSARA）明确规定，竞争性样机制造是重大国防采办项目的强制性要求，即使在系统层面不可行，也必须在重要子系统层面施行。目前，美国军工企业已形成主承包商、分包商和零部件原材料供应商三个层次。四是鼓励小企业参与竞争，扩大竞争基础。美国通过国防采购挑战计划（DACP）、小企业创新研究计划（SBIR）促进小企业参与分包项目的竞争；使用法律授权、合作协议或其他交易方式等非合同工具鼓励小企业参与国防采办项目。

强化外国投资审查，确保国防工业能力安全可靠

确保国防工业基础安全是美国的国家战略，特别是在全球经济一体化发展和外国资本投资美国资产日益频繁的态势下，美国更是将其放在极其重要的地位，从国家安全的战略高度对外国投资进行审查。履行这一使命的核心机构是外国投资委员会（CFIUS），该机构是1975 年由时任总统福特批准成立，主席由美国财政部长担任，成员由财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室以及科技政策办公室的负责人组成。CFIUS主要审查与美国国家安全利益相关的外国投资活动，对可能影响国家安全的外商企业兼并、收购或控股行为进行审查，审查内容包括该投资是否威胁美国国家安全、投资主体是否受所在国政府指使以及该投资是否影响美国对关键基础设施的把控等。其中，外国国有企业在美投资活动是其重点审查对象。仅2017-2019 年，涉及中国公司收购的审查就有140 起，居各国之首。从CFIUS 成立到2019 年，美国共叫停了7 起交易，其中大部分都是近些年发生而且与中资企业有关的。

2018 年8 月，时任美国总统特朗普签发《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），该法案扩大了CFIUS 对可能影响美国国家安全的交易审查权限及管辖范围，要求CFIUS 更加严格审查外资收购美国公司，并对外国投资美国企业提供国家安全评估报告。随后，美国财政部颁布新规，规定从2018 年11 月10 日起，外国投资者在美进行投资交易时，凡涉及美国半导体、电信和防务等27 个行业的关键技术都必须由CFIUS 进行“国家安全评估”。这表明，国家安全而非经济利益已成为左右在美外国投资的关键因素。

加大国防工业基础领域投资，确保国防工业基础能力供应链自主可控

保持强大的技术优势和供应链安全可靠是美国国防建设的核心目标。20 世纪80 年代以后，随着美国制造业的持续萎缩，美国国防工业在一些关键或重要领域对外国依赖度越来越高，供应链风险凸显。在这种情况下，美国于2012 年启动实施国家制造创新战略计划，将“国家制造业创新网络（NNMI）”建设作为维持美国制造业在全球竞争中领先地位的重要举措。到目前为止，美国共建立了14 家制造创新机构，其中国防部投资的有美国增材制造创新机构（AM）、数字化制造与设计创新机构（MxD）、先进轻质材料制造创新机构（LIFT）、美国集成光子制造创新机构（AIM Photonics）、美国先进机器人制造创新机构（ARM）等8 家，国防部共向这8 家制造创新机构投入创始资金6 亿美元。特朗普上台后，更是将国防工业基础和供应链的重视提到了前所未有的高度。2017 年7 月，特朗普签署“评估与强化美国制造业与国防工业基础及供应链恢复能力”总统令（13806 号令），随后，美国国防部于2018 年10 月5 日发布了《评估与加强美国制造业与国防工业基础及供应链稳固性》报告，提出了“扩大对紧缺国防工业能力、制造技术研发等的投资，增加对供应链低层级的直接投入，扩大本土产能”等对策措施。根据评估报告的结果和建议，时任总统特朗普在2019财年发布了“循环锂-海水电池生产”“先进制造技术”“声呐浮标生产”“轻重稀土元素分离和加工”等14 项总统决定，以解决稀土和化工生产等关键领域的供应问题。同年，美国国防部实施了“工业基础分析与维持”计划，投资了新一代固体火箭发动机倡议、海军推进装置铸造项目、本土石墨烯项目、关键电磁计划、定向能供应链安全倡议、雷达可用性及弹性倡议以及无人机项目等，旨在推动新兴国防制造业发展，摆脱国外依赖。

充分挖掘和利用民用技术，提升国防工业创新能力

随着民用技术的快速发展，美国国防部发现单纯依靠传统的国防供应商已经难以满足不断增长的军事需求，迫切需要利用民用先进技术为国防和武器装备建设赋能。为此，美国国防部采取了一系列行之有效的举措：一是成立国防创新单元（DIU）。该机构成立于2015 年，是美国国防部的常设机构，由负责研发与工程的国防部副部长主管，是美国国防部获取外部前沿技术与尖端科技企业对接的桥梁。其主要职责是利用其他交易协议（OTA）、竞赛等方式，简化初创及非传统企业参与国防建设的路径，协助国防部获取商业领域与作战相关的技术信息。截至2019 年底，国防创新小组已成功实施了72 个项目，其中33 个项目已经完成；将16 个商业运营模式和技术解决方案推广到国防部有关机构；共与商业公司签订166 份合同，涉及120 家非传统承包商，其中60 家是首次成为国防部承包商。二是充分发挥战略能力办公室（SCO）的作用。SCO成立于2012 年，现隶属于研究与工程副部长办公室，是与国防创新单元（DIU）、国防高级研究计划局（DARPA）并列的5 个直属机构之一。SCO 的使命是，在明确的军事需求牵引下，通过“集成创新”方式利用现有武器和商业技术，发展2～5 年内可投入作战部署的新技术，形成快速交付新能力，从而为DARPA 研制出下一代领先技术争取时间。目前，SCO 的年度预算经费已经从2012 年成立之初的5000 万美元，猛增到2019 财年的14 亿美元。三是实施前沿扫描和重点监视计划，在科研与采办系统内成立专门的科技情报分析部门，面向全球顶级学术期刊、创新机构的信息，开展系统扫描分析，主动发现和挖掘可军用的前沿或颠覆性技术。此外，美国还十分注重发挥各类创新平台的作用，汇集全社会优势资源，促进协同创新。

加强与盟国国际合作，构建可信的全球化国防工业基础

利用美元霸权在全球范围内配置和利用资源是美国确保其大国地位的重要手段，在国防建设领域也不例外。加强国际合作，提升国防工业基础的全球化，已被列入美国国防部工业基础调查三大优先事项之一。早在1993 年，美国就将和加拿大之间高度综合的国防工业合作列入年度“国防授权法”中。2017 财年的“国防授权法”再次将英国和澳大利亚纳入国家技术和工业基础的定义。2018 年10 月，美国国防部发布的《评估和加强美国制造业及国防工业基础与供应链弹性》指出，供应安全安排是与参与国签署《关于加强国防设备和工业事项合作的总体原则声明》。目前，澳大利亚、加拿大、芬兰、意大利、荷兰、挪威、西班牙、瑞典和英国的供应安全安排已经到位。2020 年6 月，美国参议院军事委员会发布的《2021 财年国防授权法案》进一步提出，将“国防工业基础”重塑为“国家安全创新基础”，通过提高工业基础灵活性和弹性进行重塑，降低依赖外国供应商的风险并加强与盟友合作致力于国家安全创新。目前，美国正在计划参照情报五眼联盟形式（Five Eyes Arrangement）建立一个“五眼国防自由贸易区”，在国防工业基础创新、技术和投资共享方面建立“可信赖空间”，构建综合的国防工业基础。

重视人才培养和培训，吸引并保留优秀人才

高水平的人才队伍是美国国防工业强大的重要保证。美国十分重视各类人才特别是科学、技术、工程和数学（STEM）人才的培养，早在20 世纪80 年代中期，美国国家科学委员会就提出要将培养优质科技人才、工程师、科学家和数学家，作为提升国家竞争力的基础；2006年，小布什政府在《美国竞争力计划》中又进一步提出，培养具有STEM 素养的人才是知识经济时代教育目标之一，并将其视为保持美国在全球竞争力的关键。但随着制造业的萎缩，美国国防工业领域高技能人才和STEM 人才流失问题日益突出，2006—2016 年，美国STEM 人才就业量增长了52%，但在制造业领域却减少了74%；在航空航天领域，18～34 岁的STEM专业人才比例不到20%。针对这种状况，特朗普政府建立了联邦、州和地方政府协同机制，支持高中、职业学校、高校和企业面向制造业未来需求开展STEM 教育和培训。美国联邦政府还鼓励各州制订战略计划，建立一支受过教育和有技能的劳动力队伍。美国国防部也采取了多项措施，以吸引和稳定各类高水平人才。例如，2019 年，美国国防部开发了汇集各级政府、制造业各环节力量的“工业技能劳动力开发生态系统模型”，并启动技能大赛等项目，吸引高水平人才进入国防领域。美国国防部还通过加强制造创新机构与高校、企业的合作来吸引和保留人才，目前8 家美国国防部投资的制造创新机构已与1200 家相关公司、高校和政府机构建立合作，吸引了波音、通用电气、洛克希德·马丁、福特等公司，以及其他数百家高校和企业参与合作，引进和培养了大量高水平人才，为美国国防工业发展注入了活力。