运用GIS 技术创新规划审批档案管理的实践

施仲添/杭州市规划和自然资源调查监测中心（杭州市地理信息中心）

姚 叶/杭州市规划和自然资源档案馆

1 问题的提出

建设项目审批档案是在城市规划建设、项目审批等活动中形成的具有保存价值的材料，能为开展城市规划、建设、管理、维护等各项工作提供重要的信息支撑。长期以来，建设项目审批档案主要以纸质形式为主进行保管。以杭州规划审批档案为例，在日常管理中通常以单个建设工程规划许可证为立档单位，所有审批文件材料按审批程序划分为选址、用地、方案、工程证4个部分的文件，并按上述顺序进行组卷。纸质档案整理与数字化同步进行，需经历预整理（立卷）、著录、扫描、质检、装订等环节。在预整理（立卷）环节，按照确定的归档范围，规范文件顺序、检查文件质量，保证档案的完整性、准确性；在档案著录环节，对案卷基本信息（包含档案类别、年度、档号、案卷题名、编制单位、编制日期、密级、保管期限等）和项目审批信息（包含审批阶段名称、规划受理号、许可证编号、发放日期、地形图号、用地性质、用地规模、幢数、层次、建筑面积等）分别进行详细记录；在档案扫描环节，对纸质文件逐页进行全文影像扫描，并与目录数据建立一一对应的关联关系，为档案在线浏览和利用、减少纸质档案调阅、降低纸质档案损害提供便利。

一直以来，传统档案管理模式效率较为低下，难以有效提升档案利用率、发挥档案的利用价值。查询利用主要是基于纸质档案进行手工检索，或者基于关系型数据库进行纯文字式查询检索，对检索条件的信息精准度要求比较苛刻，存在利用不便、工作效率不高等问题；虽然后期通过档案著录、档案数字化、项目位置坐标录入等手段提高了档案检索和利用的效率，但是档案管理和利用的规范化程度不高，表现如下。

一是著录不规范，影响检索准确性。著录时建设单位名称、项目名称等信息使用混乱，如将1号楼写作“一号楼”或“1#楼”，再如有的名称使用全称而有的使用简称等，直接影响后续档案检索的准确性。二是建设单位名称变更，影响检索的准确性。建设单位因改制、股权转让、收购、拍卖等名称发生改变，名称变更前和变更后形成的档案上同一家建设单位的名称不一样，直接降低检索的准确率。三是查阅者提供的信息不全或有误，影响检索的准确性。四是建设项目位置点坐标值输入错误，导致地图展示的空间位置不准确。手动输入项目位置点坐标值难免会出现录入错误或横纵坐标值输反的情况，导致展示在空间地图上的位置和实际位置有很大偏离。五是项目建筑单体多、档案卷数多，精确检索某页档案难度大。

2 基于GIS的档案管理新思路

地理信息系统（Geographic Information System，简称GIS）是一种特定的空间信息系统，能够分析、显示、描述整个或部分地理表面，可以对与空间、地理分布有关的数据行分析与处理，还可以把地理分析功能与一般的数据库操作进行集成。建设项目审批档案往往内含若干建筑的档案资料，为此提出以地块、建筑物的空间图形为本体，融合审批信息、档案信息的空间图形可视化、精准化管理的新思路，实现空间图形信息与档案信息的图文互动，进而实现审批档案图形可视化管理、地理分析辅助利用的新模式，提高档案信息利用率。

2.1 总体思路

就杭州而言，建设项目规划审批档案通常以单个建设工程规划许可证为立档单位，以项目编号（串联整个项目周期的唯一编号）为线索，往上至选址意见书、用地规划许可，下至规划核实等全过程不同阶段，进行档案案卷整理。

为此，我们提出的总体思路大致为：以工程规划许可证附件中的建设项目总平图的建筑单体、用地红线范围为空间载体，以建设项目工程规划许可证证号为信息连接点，实现空间载体与规划审批信息的关联，以建筑登记号（档号）为信息连接点实现空间载体与审批档案信息（纸质审批档案）关联，从而实现了空间载体、规划审批信息、审批档案信息大融合，最终实现纸质审批档案的空间展示和利用。

完成信息整合后，空间载体（建筑单体+用地范围线）可以叠加地理空间框架数据，利用空间地名、建筑物名称等地名地址数据实现项目的快速查询定位，并通过档号、幢号等关键信息传递，以接口服务的形式快速检索定位到想要查阅的审批档案的电子页，最终实现“以图查档”的目的，提高档案利用效率。

2.2 信息整合流程

第一，基于地块、建筑单体等空间图形的审批档案管理和应用思路，没有彻底改变原有的档案归集模式。空间图形规范化整理、审批档案归集和系统建设、规划审批流转可以并行运行且各自独立运转，只需要相互之间预留了信息融合连接点即可。

二是纸质审批档案归集，档案归集工作不改变原有的模式，仍然按照传统模式进行预整理（立卷）、著录、扫描、装订等环节。只是档案著录时要求更规范，对档号、幢号、卷号、页码等关键信息必须做到清晰明了，能通过这些信息可快速定位到相应的卷（页），并能唯一定位到相应的电子档案文件。

三是规划审批信息仍采用原有的审批系统进行采集，只需对项目编号、工程规划许可证号、建设单位名称、建筑登记号（档号）等关键信息进行收集并对外发布。

四是空间图形规范化整理，根据相关要求，建设项目工程规划许可证发放后，建设单位需委托第三方制作建设项目批后告示图，告示图制作依据审批附图的平立剖面图制作的。为此，采用经审批后的建设项目总平图进行规范化整理后的建筑单体轮廓、用地红线范围为空间图形载体。规范化后的总平图应包含用地范围线、建筑单体轮廓线、楼栋号、建筑登记号（档号）、工程规划许可证号等关键信息，且应按要求分层存储、用地范围线和建筑单体轮廓线须闭合。规范化后，通过编写相关的转换程序，实现总平图原始数据（CAD格式）向GIS数据（shape格式）转换，在转换的同时通过建筑登记号（档号）、幢号、工程规划许可证号为信息连接点，实现空间图形与审批档案信息、审批信息的信息融合。

3 档案管理新模式的优势和应用场景

基于GIS的档案管理新模式在继承了传统档案管理优点的基础上，充分整合与发挥空间数据优势，进一步提升档案管理的便捷性、拓展档案应用范围，主要体现在以下方面。

3.1 借助空间地名，为档案利用的空间检索提供多种选择

基于GIS的档案管理新模式是充分利用GIS先进技术，为实现建设项目空间位置与文档数据库相互查询提供一条更加便利的档案检索途径。在实际工作中，经常会遇到因建筑物建成时间长、产权单位变换等因素造成现有人员对原建筑的建设单位、地点、时间等不十分清楚，导致检索工作难以进行。鉴于原建筑的空间位置始终不变，基于GIS的档案管理新模式利用空间载体（建筑单体+用地范围线）融合多种信息、叠加地理空间框架数据，借助最新的空间地名、建筑物名称、道路交叉口等信息的查询实现项目档案的快速查询检索，并且通过楼栋号、案卷目录等信息，将所需档案页精确定位到存放在哪一卷，大大提高档案利用检索效率。

3.2 辅助决策、支持规划，提升档案利用深度

在开展某区域的详细规划编制时，现状调查必不可少，事先需要详细了解该区域内的各类动迁户数量、各类建筑物的规模、层数及所涉及的单位等信息和资料，然后依据总体规划，提出该区域的新建和复建规模，区域内商业、公建、学校、绿地等详细规划方案，为领导决策提供依据，为设计者提供方便。这些工作虽然可以通过现场踏勘、收集等方式来完成，但是利用信息整合后的档案空间载体，借助GIS强大的空间分析功能可以快速地完成上述工作，而且结果比现场踏勘更加精确。当然，用同样的方法亦可在房地产评估、拟定道路拓宽方案等方面，为相关部门提供科学的决策依据。

3.3 可视化表达，增强档案管理利用的用户体验

相对于条目繁杂的电子规划审批档案来说，通过清晰直观的图形、可视化表达能够为用户的管理、利用提供更加方便快捷的应用体验。利用信息整合后的档案空间载体（建筑单体+用地范围线）叠加地理空间框架数据，搭建GIS平台，借助GIS 平台良好的可视化表达功能为用户提供不同比例尺下的电子审批档案数量的分级显示，为用户在视觉上提供了范围内审批档案的空间分布、单体建筑的数量及建筑要素的密集程度展示，增强了用户档案管理和利用的体验度，同时也方便为城市的管理及后续发展规划提供科学参考。

3.4 借助空间载体，拓展档案管理范围成为可能

由于基于GIS的档案管理新模式是利用空间载体（建筑单体+用地范围线）融合多种信息，因此与此空间载体（建筑单体+用地范围线）相关的其他档案均可以借助空间载体实现关联，如不动产登记档案等。随着自然资源部门的成立，原先分段管理的土地审批、规划审批、不动产登记等不同阶段的档案均可通过用地范围线、建筑单体等空间载体实现档案管理大串联，进而拓展档案管理范围、进一步丰富档案利用价。