规划管理档案数字化过程中质量控制策略研究★

常建法

(北京市规划和自然资源委员会海淀分局 北京 100097)

0 引言

规划管理档案是指在城乡规划及其管理活动中直接形成的应归档的具有保存价值的文字、图表、声像等不同载体的历史记录。由于城乡规划与发展的决策、纠纷案件、再建设项目的借鉴等方面用户需求的日益增长，社会对规划管理档案的管理机构提出了越来越高的要求。传统的手工管理模式，已经严重影响和制约了规划管理档案的合理、高效利用。因此，规划管理档案的数字化就成为一种必然的选择。数字化是规划管理档案工作现代化的必要前提条件之一。在推进规划管理档案数字化的工作中,档案管理机构应注重在条件允许的前提下，有效利用现代信息技术手段,实现档案数字资源的深度整合,充分共享,将规划管理档案资源的深层次价值挖掘出来,为城乡规划、建设提供借鉴和数据支持与服务。规划管理档案的数字化是一项工作量大、技术要求严的系统工程，涉及许多环节。每一工作环节完成的质量，对整个数字化建设的质量都会产生重要影响。因此，在数字化过程中必须进行质量控制，以保证每一个环节的质量都符合预设计划或方案的要求。

1 规划管理档案数字化质量控制要点

1.1 规划档案的构成和特点

规划管理档案的主要构成材料有建设项目的立项批文、建设项目选址意见书、建设项目规划许可证及批复文件、国土部门建设用地批文、用地位置图、建设工程规划许可证及批复文件、建筑红线图、建设工程规划设计要点、审查意见等。它具有四个特点：一是法律权威性。在城乡规划管理活动中形成的建设工程的“一书两证”原件，是按照《中华人民共和国城乡规划法》规定的法规程序形成的。其中汇集了计划、国土、规划等职能管理部门的审批意见，以及各管理部门批复文件。“一书两证”是土地使用、工程建设的凭据，具有权威性法律价值。在我国的现行法规体系中，只有档案的原件才具有无可置疑的凭证作用和法律效力。二是客观真实性。规划管理档案直接反映建筑工程各方面的情况。在报建批复书存根上有工程项目的建设单位、施工单位名称，工程性质、建筑特面积（长度）、功能、建筑物层、幢、造价等关键性的原始记录，这些原始记录是建筑工程的批后管理（包括监督和工程规划验收）的重要凭据。三是唯一见证性。规划管理档案是工程项目合法建设的唯一见证，在办理建筑物产权证，起的法律凭证作用是其他城建档案无法比拟的。四是档案的数量多，内容广泛。城乡规划档案包括的范围很广，一部分是国家建设项目的资料，一部分是建设单位和个人的建筑资料，立卷归档后形成了统一的、分门别类的城建规划档案。包含了单位、个人的建设工程报建、建筑物改造、改功能、建设单位更名、广告招牌、装修的报建等。[1]

1.2 规划档案数字化质量控制的内容

档案数字化又可称为档案信息数字化，是指通过计算机录入、扫描技术、缩微与声像档案的数字化转换技术、影像技术、数据库技术、数据压缩技术、数据存储技术等，将传统载体档案的目录与内容（包括文字、图像、声音、事物）等转换成计算机可以识别的数字形式，形成档案信息数据库的过程。[2]据此，规划管理档案数字化可定义为：利用现代信息技术,将传统模拟形态的规划管理档案的内容转化成数字形态的信息,并将数字化成果纳入到数字信息管理系统中,为合法用户提供方便快捷的规划管理档案信息服务的过程。规划管理档案数字化是一项涉及多环节的复杂性工作。每一个环节的工作质量都要满足相应的要求。一个环节的工作在质量上出现了问题，都会对下一个环节造成一定的影响，最终还会影响到规划管理档案数字化工作的整体质量。在规划管理档案数字化过程中应进行质量控制，所谓质量控制，即为达到质量要求所采取的作业技术和活动，它是为了监视质量形成过程，消除质量环节上所有引起不合格或不满意效果的因素，以达到质量要求。所以应采取一定的措施分析和探究质量问题产生的原因，保证每一环节都能达到相应的质量要求，从而使得整个数字化过程达到预期的整体质量要求。

1.3 规划档案数字化质量控制的意义

开展规划管理档案的数字化，相关单位和人员必须充分认识规划档案的基本特点，才能有效地做好数字化的质量控制。在开展规划管理档案的数字化的工作中，相关单位必须根据规划档案的特点，认真制定档案数字化的工作规划或计划方案，才能更为有效地开展该项工作。规划管理档案的法律权威性，要求在数字化的质量控制方面，应明确提出数字化成果在反映原始档案的本来面貌方面，要注重的控制细节方面的标准要求，不能遗漏关键性的记录痕迹和细节数据。规划管理档案的客观真实性，要求在数字化的质量控制方面，要注重数字化加工对象的内容构成要素的完整性与符合性。规划管理档案的唯一见证性，要求在数字化的质量控制方面，应特别注意对数字化成果与档案原件在内容上的高度一致性，这样才可以确保在实际工作中，为用户提供可以有效证明相关工程项目的合法性证据的数字化证明材料。规划管理档案的数量多、内容广泛的特点，要求在数字化的质量控制方面，应根据不同来源、不同规格、不同种类、不同形态的原始档案文件材料，制定精细化的数字化加工和处置方案，并强化过程成控制，才能确保规划管理档案数字化成果质量达到预期的目标要求。

2 影响规划管理档案数字化质量的主要问题

2002年《全国档案信息化建设实施纲要》颁布后，各地的档案信息化建设如雨后春笋般的开展起来。纸质规划管理档案数字化是城建档案信息化工作的重要组成部分。实践经验表明，如果缺乏高质量的规划管理档案数字化的支撑，城建档案的信息化的整体工作质量就会收到一定影响。纸质档案数字化是一项繁琐的系统工程，涉及多个环节，在实际工作中会遇到各种各样的问题。

2.1 对档案数字化工作的认识不全面，观念尚显落后

质量是档案数字化的根本。档案数字化不只是简单地将档案信息从传统载体转化为数字化载体。在网络信息环境下，数字化后的规划管理档案信息可以通过数据库管理系统和网络通信技术等现代化数字信息管理手段进行管理和利用，从而极大地提高档案信息资源的管理效率，充分实现规划管理档案的利用价值。城市规划管理部门如果对规划管理档案数字化建设认识不全面，对规划管理档案数字化项目没有明确的目标和要求，只是把它看成是传统档案管理方式简单转移到计算机管理方式，对计算机信息管理相关功能缺乏清楚的认识，不能按照计算机信息管理系统建设的要求进行规划，就会造成建设初期因缺乏规划，或者是规划标准较低，使档案数字化成果不能满足使用需求，无法充分发挥作用。事后还要进行再次建设，从而使投入资源严重浪费。

2.2 档案数字化的基础条件依然欠缺

档案数字化工作是一项复杂的系统工程，需要一定的基础条件作为保证，如人员、技术、设备和经费等。由于受到单位开展档案数字化工作基础条件的限制，档案数字化工作的水平必然会受到一定的影响[3]。例如：从档案数字化整体工作的阶段划分，可以将其划分为档案目录数字化和档案全文数字化。全文数字化需要扫描设备才能对纸质档案进行转换加工。单位如果经费充足，可以购置高速扫描仪，或根据不同幅面档案采用不同功能的扫描仪。这样可以提高工作效率，提高数字化成果的质量。如果单位因经费等原因限制，无法购置专业扫描仪等设备，则只能开展目录级的数字化加工，或者根据设备条件选择数字化范围，影响了档案数字化建设的整体质量。

2.3 档案数字化标准和规范内容还较粗放

在档案工作中，建立档案行业的法律法规及标准规范一直是档案管理的重要工作之一。在实际工作中，还需要制定符合实际情况的具体标准和规范。比如，有的单位只有上级业务指导部门下发的一般性档案数字工作文件，但却没有结合本单位具体情况和档案特点的档案数字化工作实施的细则、有关档案数字化的流程及工作要点和质量管理办法等规范、细致的标准规范。再如，有的单位没有重视明确规定规划管理档案数字化工作中的技术要求和安全保障条件，结果给实际工作埋下了严重的安全隐患。

2.4 档案数字化人员的整体素质有待提高

档案数字化工作是一项专业性较强的工作，对工作人员的要求也相对较高。在档案数字化建设中需要各类专业人员的参与，人员素质的高低直接影响着档案数字化的质量。其中主要的是档案管理人员和档案数字化加工人员的素质对档案数字化工作的影响最大。

档案管理人员一般都具有较专业的档案管理相关知识，对传统载体档案的整理、鉴定、著录等技术工作具有丰富的经验。但是，现代信息技术发展速度非常快，对计算机及网络技术的依赖性逐渐加大。[4]这对于档案管理人员来说，需要不断学习计算机及网络相关知识才能适应这种快速发展的形式。然而，由于档案管理工作繁忙、相关知识涉及面广等原因，使得当前档案管理人员难以及时补充所需的知识。原有的知识和观念在规划管理档案数字化过程中已不能满足需要。

档案数字化加工人员一般应具有较强的计算机操作能力，能够快速录入文字信息，少数人员还应具有数据库管理能力和网络搭建的基本知识。但是，规划管理档案数字化工作并不是仅仅具有计算机、数据库和网络知识就能够完成的。还需要档案管理技术与计算机相关技术的衔接。[5]因此，参与规划管理档案数字化工作的加工人员必须对档案管理相关技术和规范有一定的了解，才能够达到开展相关工作的基本素质要求。

2.5 档案数字化加工过程中的安全防范意识和安全保障措施尚待完善

规划管理档案数字化工作中存在着安全问题主要来源于两个方面，其一是加工过程中对实体档案的安全问题，其二是计算机及网络安全对档案信息资源安全的影响。在规划管理档案的数字化加工过程中，很多环节都需要直接接触档案原件。安全工作不仅在于档案原件的物理安全，也包括档案信息内容的安全，也就是不能泄密。规划管理档案数字化加工成果是存储在计算机数据库中的，成果的管理和利用需要在计算机系统中和网络环境下进行，这就涉及到计算机及网络安全问题。包括：系统的安全、病毒的防范、非法入侵的预防等。

3 规划管理档案数字化质量控制的对策

3.1 有效提供档案数字化所需的各项基础条件

规划管理档案的数字化离不开相关基础条件的保障。没有良好基础条件作保障，档案数字化的质量难以提高。基础条件提高的主要方法是通过上级主管部门和档案主管部门依据新修订的《中华人民共和国档案法》，结合规划管理档案的特点和实际需要，制定的相关制度和管理规范，为规划管理档案的数字化提供相应的组织保障和制度、标准、规范与人财物等方面的充分保障。具体建议是：

城乡规划管理部门应落实档案工作领导负责制。分管档案数字化工作的领导应当得到充分的授权，并具有良好的横向协同能力。有条件的单位还可以成立“档案数字化治理临时工作委员会”，为规划档案的数字化工作的健康、顺利进行提供充分的组织条件保障。委员会的成员建议由分管档案工作的领导，本单位的人事、财务、采购、档案等部门负责人组成。这种委员会的职责就是按照现代档案治理的“多元共治”思想，集中解决规划管理档案数字化工作中存在的大事和难事，从而避免因部门之间的相互扯皮造成的档案数字化质量问题的产生。

同时，相关单位的档案部门应通过积极开展档案管理工作，提供优质的档案服务，加强档案数字化质量宣传，强化质量意识，突出质量控制的重要性与必要性，坚持质量第一的原则，将高质量数字化成果作为档案数字化质量的控制目标，以此来推动规划管理档案数字化基础条件的建设，为档案数字化的质量的提高创作条件。

3.2 做好档案数字化建设的前期调研与组织规划

为保证规划管理档案数字化的质量，负责此项工作的档案部门或相关部门应注意做好档案数字化的建设前期调研工作和组织规划工作。具体建议是：

3.2.1 开展室藏档案情况调研

室藏档案信息调查是开展规划管理档案数字化的前期工作之一。主要是对室藏规划管理实体档案的管理情况进行详细调研。调研内容包括室藏档案的类型、归档方式、年代、数量、纸质情况等。摸清室藏档案情况，可以确定规划管理数字化建设方案、工作量、工作难点、所需设备、人员配置情况等。有利于制定规划管理切实可行的档案数字化的整体规划。例如，纸质档案可主要通过扫描方式进行转化。纸张状况和字迹情况不同，所需扫描设备就会不同。针对纸张质地较差，或过薄、过软、超厚、字迹不清的档案文件材料，应采用平板扫描方式；纸张状况好，字迹清楚的档案文件材料可采用高速扫描方式进行转化，以提高工作效率。

3.2.2 开展用户需求调研

用户需求调研主要是以数字档案使用者为调研对象，通过交谈了解用户对档案数字管理系统功能的需求。只有明确用户的使用需求，才能确定能够满足用户需求的数字化内容，尤其是档案条目数据内容和全文数据的格式。进行规划管理档案数字化的一个重要目的就是为用户提供更加方面快捷、高质量的档案信息服务。因此，在规划管理档案数字化建设之前，有关部门可以通过用户需求调查，摸清用户对档案数字化后档案信息的使用需求情况就十分重要。通过问卷调查、个别交谈或召开档案数字化工作会议等方式，从使用者的角度出发考虑问题，可以为档案数字化规划的制定、档案管理软件的选型、档案数字化加工重点等提供依据。

3.2.3 正确选择数字化软件

选择档案数字化管理软件是规划管理档案数字化工作的一项重要环节。也是档案数字化建设之后，档案部门开展规划管理档案信息管理和服务的基础。因此，应当根据单位或部门对规划管理档案数字化所需要达到的目标，结合各个档案管理软件开发部门开发的档案管理软件的技术特性，做出正确的选择。我国的实践经验表明，一般应选择市场上较为成熟的管理软件。因为这些管理软件代表了档案数字化管理的最新技术。性能稳定、结构合理、适合于今后对档案数据资源的迁移和通过网络进行交换。

另外，在选择档案管理系统时就应当选择功能各自独立，操作时只显示相关功能界面的软件。这样也符合在规划管理档案管理和利用时加强规划管理档案信息的安全保密的要求。

3.2.4 正确选定档案数字化加工范围

由于规划管理档案的数量庞大，档案数字化建设工作量大，投入资金多。因此，必须按照一定的原则划定档案数字化加工的范围。中华人民共和国行业标准《纸质档案数字化技术规范》对档案数字化对象的确定原则是“应当对所要进行数字化的对象按照一定的原则和方法进行确认，只有符合一定要求的纸质档案文献才能进行数字化。”[6]其中的原则包括：符合国家法律法规的原则、价值性原则。价值原则主要指“应永久或长期保存的、社会利用价值高的档案可列入数字化加工的范围。”可见，规划管理档案数字化对象范围的确定原则中，档案数字化的合法性、档案保存价值、档案的社会利用价值应当是最基本的原则。

3.2.5 制定合理的档案数字化加工方案

规划管理档案数字化加工工作开展之前，应该制定合理的加工方案。使参与加工工作的人员了解整个加工工作有哪些阶段；明确每一阶段要完成的任务、完成每一项任务所需要的设备和质量要求；以及达到要求应采取的措施。

加工流程的制定应当根据前期调研所了解的室藏档案情况、档案数字化加工的方式（档案目录数字化还是档案全文数字化）、设备和人员等情况制定。

3.2.6 依据国家制定的标准，结合实际设定相应加工标准和参数

依据国家制定的标准，结合实际设定符合本单位实际需要的标准和相应参数，建立规章制度是档案数字化质量控制的又一关键。

目前，国家制定的档案数字化标准主要包括：《纸质档案数字化技术规范》《缩微胶片档案数字化技术规范》《档案数字化光盘标识规范》《录音录像档案数字化规范》，等等。在实际工作中应以国家标准为依据，制定符合本单位实际的规划管理档案数字化具体标准和规范以及相应参数。以档案数字化工作中的扫描参数设定为例，依据《纸质档案数字化技术规范》对档案扫描所提出的参数要求是“采用黑白二值、灰度、彩色几种模式对档案进行扫描时，其分辨率一般均建议选择大于或等于100dpi。特殊情况下，如文字偏小、密集、清晰度较差等，可适当提高分辨率。”“需要进行 OCR 汉字识别的档案，扫描分辨率建议选择大于或等于200dpi”。其中的100dpi、200dpi都是最低标准。在早期的计算机技术环境下依据最低标准参数进行扫描是适合的。但是，现在的计算机技术已经有了巨大发展，计算机存储容量发展到T时代；用户对数字化后的档案原件的利用要求也会有所提高。如果仍然按最低标准参数的设置进行扫描，有可能不利于今后的管理和利用。因此，标准和参数的设定应充分考虑到本单位工作情况、数字化管理软件的功能等应当根据档案部门档案数字化基础条件，用户需求的情况，对具体规划管理档案扫描参数做适当调整，以满足管理和利用需求为基础。

3.2.7 加强档案数字化项目人员的培训，提高业务素质

规划管理档案数字化工作是一项专业性较强的工作，对工作人员的要求也相对较高。档案数字化工作中人员素质的高低直接影响数字化建设的质量。为保证数字化工作能高质量完成。必须在开展工作之前对从业人员进行一定的培训。参与档案数字化工作的人员一般包括两部分：一是档案管理人员，二是档案加工人员。针对不同人员应采取不同的培训内容。

对多年从事规划管理档案管理工作，特别是对于传统载体档案的管理具有一定的管理基础的档案管理人员的培训，应侧重于新技术设备和档案管理软件的应用能力。同时，注重加强档案管理人员的职业道德和责任心的教育。

档案数字化加工人员一般都具有一定的计算机操作和数据库应用能力。针对他们的培训内容主要是有关档案管理的基本知识，以及数字化加工过程中相关参数和要求控制方法等。使他们能够依据制定好的数字化加工标准和参数开展工作，减少著录、分类、扫描等方面的错误。同时，相关组织和管理部门还应加强对参与规划管理档案数字化工作人员的档案工作安全意识方面的教育。

3.2.8 强化档案数字化质量控制的制度建设

在规划管理档案数字化加工过程中要特别注意完善制度规范，重视安全问题。加强安全管理，防止档案信息在加工过程中受到损害和泄密是做好档案数字化加工工作的重要环节，一般应从管理和技术两方面采取措施。

首先，加强规划管理档案数字化规章制度的建设。建立一整套有效的安全和保密管理制度。包括档案交接和使用的制度、档案数字化系统及设备使用的安全保密规定、加工场所安全保密方案、访问权限控制的相关规定等。

其次，采取措施从技术手段上保证规划管理档案的安全保密工作。例如使规划管理档案数字化系统服务器和客户端计算机与外网实现物理隔绝。防止网络入侵和黑客攻击；加强计算机病毒的检查；做好对档案数据库进行定期备份。

另外，严格选拔数字化加工人员。要求参与档案数字化工作的人员具有责任心和较强业务素质。相关工作人员应对数字化档案加工和管理中存在的安全隐患有清楚的认识。

3.3 做好档案数字化转换的前期整理工作

规划管理档案进行数字化加工的首要工作是对传统载体档案的整理，这是顺利开展规划管理档案数字化转换的前提条件。主要工作包括：档案鉴定、档案修复和档案规范化。[7]

规划管理档案鉴定主要是依据以确定的档案数字化加工范围，对具体档案进行鉴定。将具有较高价值、有特色或利用率高、需求大的档案挑选出来，作为数字化加工的对象。

档案在长期保管过程中难免受到环境因素的影响而造成载体的损害。在档案数字化建设开始之前，除了需要挑选出具体需要加工的档案外，还应当对这些档案中受到一定损坏的部分进行修复。主要工作是对破碎的档案页面进行修复、裱糊，对看不清或褪色标签、粘连的塑料封皮、档案装具进行更换等。这项工作既保护了档案原件，也为档案扫描工作的顺利开展打下基础。

规划管理档案规范化是对室藏档案信息的案卷及其卷内文件进行规范，使其符合数字化管理的需要。档案规范化的内容包括对案卷、卷内文件、案卷备考表等进行规范化处理。

3.4 加强档案数字化各环节的登记制度

规划管理档案数字化工作环节较多，每一环节的质量都对下一环节和整个加工成果具有重要影响，为保证每一环节工作质量。在加工的各环节都应该建立登记制度。例如在规划管理档案整理过程结束后填写《纸质档案数字化加工过程交接登记表》，详细记录档案整理后每份文件的起始页号和页数。在档案扫描工作结束后应填写《纸质档案数字化转换过程交接登记表》，登记扫描的页数，使实际扫描页数与档案整理时填写的文件页数一致。

3.5 强化各个环节的验收工作

档案数字化工作开展过程中，需要对工作流程中各个环节进行检查、监督、验收及评估。这是规划管理档案数字化质量控制的重要环节，也是保证规划管理档案数字化成果质量的关键手段。通过检查和监督可以保证档案数字化工作的各个环节能够按照预先设定的技术要求正常进行，对出现的问题能够及时发现并通过调整各项参数等方式加以解决。验收包括各环节的验收和总体验收。各环节的验收保证了交往下一环节的工作能正常开展。总体验收是保证加工成果能满足档案管理和利用的要求。评估工作是对整个数字化过程中，档案的扫描质量、档案信息的真实完整性、档案数字化成果等通过制定评价指标、评价标准等 进行综合测试和评价。

3.6 注重档案信息的深层次加工

规划管理档案的数字化工作，应注意档案信息的深层次加工问题。不能将规划管理档案的数字化工作简单化、形式化。规划管理档案数字化的目的是为了更好的管理档案，并为用户提供更方便的利用条件。

在规划管理档案数字化加工过程中完善档案著录信息，是对档案深层次加工的一个重要手段。通常情况下档案著录主要内容包括：文件名称、责任者、文号、页号等。规划管理档案数字化中如果仅是将这些信息转化到数据库中，就很难满足用户的需求。也不能完全体现出数字化后著录信息对档案工作带来的更多优势。档案数字化应充分体现计算机数字库管理系统对信息管理所带来的优势。

在规划管理档案数字化之后，由于计算机数字库管理系统具有强大的检索能力，可以同时按来源和主题对档案文件进行分类组织，而并不重复占用档案物理空间。使得档案文件之间的内容联系和历史联系可以同时得到体现。规划管理档案数据库管理系统通过元数据对档案信息进行描述。可以表现档案文件的来源机构的层次关系，也可以通过主题标引实现档案文件事由方面的集中。因此，在规划管理档案数字化加工中应该加强对档案著录信息的关注度。通过著录来描述档案文件之间的深层次的联系，从而进一步提升规划管理档案信息的利用价值。对规划管理档案主题信息的描述，可以增加对档案信息背景的描述，这对用户的检索具有特别的意义。

4 结语

规划管理档案数字化是对保存在传统载体上的档案信息，通过现代化的技术手段转化为计算机可以识别的形式，使其能够在数字环境下进行管理和利用的一种方法。这项工作是一项复杂的系统工程。高质量的数字化成果是档案数字化所追求目标。为了使这项工程能够满足规划管理档案管理和利用的现代化目标需要，档案数字化质量控制策略的制定和实施就显得尤为重要。城乡规划管理部门应在规划管理档案数字化项目建设的各个环节，加强质量控制，强化项目参与人员的质量意识和知识技能培训，在科学规划、认真实施、稳步推进的思想指导下，开展数字化工作。在数字化工作中，城乡规划管理部门还应做好系统规划，注重考量规划管理档案所具有的特殊性，做好有针对性的规划设计和计划安排，并在实际加工工作时严格按照设计规划、计划要求进行加工；同时要加强质量检查和监督，做好规划管理档案信息的深层次加工，不断提高规划管理档案的数字化质量。