新形势下制定“中华人民共和国湿地管理法”的必要性与可行性

郭洋波，秦玉峰

(哈尔滨体育学院，黑龙江 哈尔滨 150008)

党的十九大报告指出：“加大生态系统保护力度。”[1](P51)党的十九届四中全会决议指出：“实行最严格的生态环境保护制度。”习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“坚决打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设迈上新台阶。”[2]我国是湿地大国，据《中国湿地保护行动计划》显示，湿地面积居世界第四，仅次于加拿大、美国和俄罗斯，居亚洲第一，占世界湿地面积的7%，是世界上湿地种类繁多、数量丰富的国家之一。全国湿地生态系统总价值每年达2668.31亿元[3]。在距今两千多年前的春秋战国时期就已经开始利用湿地了，可是在保护与可持续利用方面，却远远落后于加拿大、美国、澳大利亚等湿地大国。20世纪50年代以来，全国沿海湿地面积减少了60%多，30%多的天然湿地面临着结构被破坏、质量严重下降的危机，而且环境污染严重。湿地具有重要的经济、环保、美学、科研、教育等方面的价值，而我国通过立法对湿地的保护与管理远远不足。依法治国是我国的一项基本国策，制定规范严格的湿地立法制度对弥补我国自然资源法律体系结构不合理，加强生态文明建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要的意义。

一、我国湿地立法现状

我国现行的湿地保护法律中存在许多问题，最主要的是缺少顶层规范，没有建立完善的保护体系。国家陆续制定并颁布实施了海洋法、森林法等单项法律，唯独缺少对湿地的专门有效保护，而其他单项自然保护法，说得严重些，甚至在一定程度上会破坏对湿地的保护。如《中华人民共和国土地管理法》把土地分为农用地、建设用地和未利用地。对未利用地“适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地”。这是什么推论？湿地就属于非农用地，是“未被利用地”，国家是鼓励被开发利用的，最后的结果就是这些湿地被改变了功能结构，甚至是被破坏了。对于湿地转化为农田，美国是有严格限制的；而我国根据《中华人民共和国土地管理法》的规定是鼓励的[4](P111-115)。另外，现有法规不完善，对湿地资源主要是从经济效益的角度加以考虑，更多地着眼于如何更好地对湿地资源进行开发、利用而非强调“生态优先”“保护优先”；有的法规虽涉及对湿地的保护，但只是片面保护，如《中华人民共和国自然保护区条例》只对“有代表性的”“有特殊意义的”区域进行保护[5](P132-133)。2003年，黑龙江省制定颁布了第一个省级的湿地保护条例，截至2015年，全国已有22个省制定颁布了省级的湿地保护条例，这对于地方的湿地保护工作起到了重要的作用，但是地方湿地保护条例普遍存在湿地定义混乱、立法定位不够精确、某些条款过于抽象、缺乏可操作性、对破坏湿地的行为普遍处罚力度不足等问题。湿地作为一种自然存在，不可能受行政区域的控制，某些湿地可能跨两个省区或更多，由于湿地定义不统一，就会出现在某处属于湿地，在另一处不属于湿地的现象；或者在某处是重要的湿地，在另一处是一般的湿地，保护力度不统一。同样的一块湿地，在某省被破坏了，可能受到严厉的惩处，在另一省被破坏了，可能没有受到惩罚[4]。政府虽在一定程度上加大了对湿地保护，但是仍面临着许多问题，天然湿地面积仅占土地面积的3.77%，远远低于全球平均水平。我国是现代化的法治国家，依法治国是我国的基本国策，面对我国湿地被破坏的严峻状况，必须实现360度保护无死角，才有利于实现美丽中国的愿景，促进中华民族永续发展。

二、制定“中华人民共和国湿地管理法”的必要性

(一)有效保护我国湿地资源的需要

我国对湿地的管理与保护工作是不到位的，与“生态文明”的要求相去甚远。湿地的面积在减少，湿地的功能在退化，湿地成为生态系统中最脆弱的、最容易受到破坏的部分。根据国际认定标准，水资源的开发率不应超过40%，但是我国黄河、淮河、海河等几大河流应用率远远超过国际标准，水质富营养化极为严峻。南京秦淮河和玄武湖、武汉东湖、杭州西湖、昆明滇池等中外闻名的旅游胜地，近年来都出现了严重富营养化现象。据国家林业局统计，全国70%的江河遭到污染。长江口、闽江口、杭州湾、珠江口、潮海湾等水体污染十分严重，水质污染会导致河流、湖泊湿地中生物大量死亡，物种多样性大幅减少。白暨豚是国家级珍稀动物，国家在1983年明确提出对这一动物的保护工作，但是这一动物还是在不断减少，从1986年的300余头，到1998年只剩下7头，2006年30多名中外专家组成科研考察小组从湖北宜昌到上海1700公里的范围内进行调查，历时26天时间，最终没有发现一只活的白暨豚，白暨豚被宣布灭绝了。对环境的破坏导致湿地的生态和社会服务功能大大降低了。对环境的不尊重，受到伤害的不仅仅是动物、植物，人类自身也会受到大自然的惩罚。湿地面积减少，质量下降，除了自然演化因素以外，最主要的是人为作用。为了追求经济利益，不惜将湿地改为工业用地、农业用地；为了获得物质收入，大量捕获鱼类，导致50多年的时间全球金枪鱼、旗鱼等大型海洋鱼类减少了一半多。物种的变化导致生态不平衡，湿地生态系统也遭到破坏。黑龙江省大庆地区曾有大量的沼泽地带，后来很多都挪作他用。

我国对湿地的管理实施的是“分部门实施、综合协调”的体制[6](P82-86)。在中央层面有国家林业和草原局、住房和城乡建设部、生态环境部、水利部、农业农村部、国家海洋局等，它们分别从不同的职责对湿地进行某方面的管理和保护，如国家林业和草原局开展湿地资源的普查、监测、评估等各项工作；生态环境部负责监督、检查湿地环境保护工作，制定污染防治法规等工作；水利部对水资源进行管理，对湿地生态补水进行指导等。我国目前的湿地有的是牧区，在放牧；有的是油田，在采油；有的是农田，在种地……如果没有一部国家层面的湿地立法，如何对这些挪作他用的“湿地”进行有效管理？沼泽湿地被归入未利用地，而对未利用地国家的政策是鼓励开发利用的，这样就会使沼泽湿地遭到破坏。2013年，国家林业局制定了《湿地保护管理规定》，明确了林业部门对湿地保护工作整体的职责和地位。而《中华人民共和国自然保护区条例》第8条规定：“国家环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。”据此，环境保护行政主管部门属于湿地的综合协调部门[7](P82)。显然，这两个行政法规是矛盾的，在处理湿地问题时必然会出现混乱的状况。国外许多国家对湿地的管理也是采用分部门管理的，但是通过法律的规定，明确各部门的职责、权限及相互协调的具体要求。如美国在1972年颁布的《清洁水法》中明确环境保护署、陆军工程兵团等各自的职责，并对协调工作提出具体的规定，从而建立了一套规范高效的湿地保护管理体制。制定一部专门的国家层面的湿地立法，有利于协调各部门的关系，齐心协力共同保护和管理好湿地资源。

环境保护部环境与经济政策研究中心主任、《环境与可持续发展》主编夏光建议，成立环境资产经营公司，把支撑经济发展的环境承载力(环境容量)由公司直接承包下来，按照市场化运作模式进行经营，这样就使有限的环境承载力获得最大的经济产出。笔者认为，这是一条非常好的建议。所以仅仅是制定颁布《中华人民共和国湿地保护法》是不适宜的，显现出一种被动的状态，准确地说制定“中华人民共和国湿地管理法”更为科学，更体现出对湿地的科学精神和人性化态度。

(二)有利于构建与完善我国合理的自然资源法律体系

早在1954年颁布的《中华人民共和国宪法》中就将“湿地”纳入法律调整的范围[8]。2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》在对“环境”进行定义时，第一次将“湿地”归入其中，体现了对湿地的正确认识和重视。对湿地的有效保护、合理开发利用、严格管理等是一项复杂的系统工作，为了使这项工作有条不紊地进行，需要建立一系列完善健全的具体的湿地保护法律制度，而建立湿地的配套法律制度需要在国家层面的湿地立法的基础上制定。美国早在20世纪80年代初期就建立了湿地占用付费补偿制度，随着“零净损失”政策的出台，湿地占用付费补偿制度进一步发展，成为美国湿地管理与保护工作的重要组成部分。湿地占用付费制度有三个方面的益处：第一，提高了湿地占用和湿地开发者环境保护的责任感；第二，由于增加了湿地使用的成本，体现了湿地的经济价值，有利于限制湿地的过度开发和利用；第三，扩大了湿地管理与保护的资金来源。只有规范各种法律制度，才能有利于对湿地进行有效保护，进而促进湿地可持续发展。由于各种原因，如果需要占用某处湿地进行开发利用，是否可以在异地重新开发一处比占用处面积更大、质量更好的湿地？在我国现行的环境保护法中没有这方面的规定。最高人民法院曾经总结了9个典型的环保案，其中之一就是：江苏省无锡市惠山景区管委会在2009年到2010年擅自占用2万平方米林地建设了动植物园和儿童游乐园，其中3000平方米林地被改变了用途。如果在原处恢复林地，经济成本和社会成本会非常高。惠山景区管委会提出了在杨湾异地补种林木恢复生态系统的方案，得到了认可。对湿地的占用、改变用途，也应允许异地恢复。美国从1980年开始实施的湿地银行制度大大缓解了美国湿地的减损状况，美国进而把这种制度用于对濒危物种的保护上。虽然我国也有在不同地域恢复的个案，但是没有相应的规定出现在法律条文中。

我国早在2009年中共中央、国务院出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中就明确提出，启动湿地生态补偿试点工作。第二年，财政部启动中央财政专项资金用于对湿地保护的补助。2010年和2011年中央财政共安排4亿元人民币预算用于对湿地的保护，但是这种湿地生态补助主要是用于国际重要湿地的监测与生态恢复工作，与对湿地全方位的保护补偿要求还相去甚远。另外，目前湿地生态补偿还存在以下问题：一是湿地生态补偿力度不足，标准偏低，范围狭小；二是没有建立长效湿地生态补偿机制；三是缺乏市场化的湿地生态补偿机制，湿地补偿单纯依靠中央财收拨款，资金来源不足。应制定湿地生态补偿方面的法律文件，规范对湿地的生态补偿工作，更好地发挥湿地的生态效益，促进湿地的可持续发展。

湿地的保护需要公众的积极参与，如湿地方面的评估报告的编制、审批湿地项目的出台等，政府或相关部门都应主动邀请公众的参与，才能更加客观，也有利于提高公众参与环境保护的积极性，但是实际情况是，很少有公众可以事先了解湿地的审批、建设的基本信息，更不要说参与工作了。制定规范的公众参与湿地管理的法律制度就很有必要。广东省成立了非政府湿地保护组织——国际湿地生态保护与国际建设联合会，该组织在宣传教育、国际交流、科学研究等方面做了大量工作，还与美国环保协会合作，实施“绿色出行”等许多活动，在湿地保护方面做了大量工作。应健全法律法规，鼓励公众参与湿地保护与管理的积极性。

(三)切实履行作为国际《湿地公约》成员国应尽的责任

应该说我国在湿地保护方面是积极的，在履行国际《湿地公约》方面是积极的，2004年湿地国际将首个“全球湿地保护与合理利用杰出成就奖”授给中国[9](P64-69)。2005年，我国专家首次获得拉姆萨尔湿地科学奖，这是国际湿地保护系统最具影响力的奖项。国家林业局在2007年成立了湿地管理委员会，加强对湿地的整治维护工作，并成立了《国际湿地公约》履行委员会。2012年世界湿地公园秘书长格尔特先生赞誉中国，在湿地保护与合理利用方面取得的成绩成为发展中国家的典范。这些成绩标志着我国在湿地保护方面所作出的贡献得到了各国的普遍认可，在国际湿地保护工作中发挥着越来越重要的作用。我国地域广大，各地地理环境千差万别，湿地种类和特性存在很大不同，如果没有一个国家层面的专门的湿地立法，是不利于对湿地的全面保护的，也不利于履行世界《湿地公约》。建议国家充分调研，统筹安排，做好高层设计，推进湿地的有效保护。

三、制定“中华人民共和国湿地管理法”的可行性

(一)系统的理论基础

制定“中华人民共和国湿地管理法”的理论基础是多方面的，但最主要的是“可持续发展”理论、“生态文明”理论以及湿地科学理论。“可持续发展”这一名词是在1987年2月召开的第八次世界环境与发展委员会上被赋予明确含义的。片面追求经济利益导致对环境的任意破坏，是一种不负责任的态度，既对不起与人类的发展息息相关的大自然，也对不起子孙后代。1992年，联合国环境与发展会议将“可持续发展”观念确定为全人类共同的发展战略。“可持续发展”是对生态文明建设最完美的解读。“可持续发展”包括三个要素，即“环境要素”“社会要素”“经济要素”，三个要素各有区别，又有本质的联系。“可持续发展”理念一经提出，就格外受到重视。“可持续发展”被称为20世纪80年代最富创造性的理念。“可持续发展”理念用在湿地的保护上，就是湿地的保护与利用要坚持生态安全的理念，既要满足当代人的需要，又要顾及子孙后代的利益，应将“可持续发展”的理念作为理论基础，使湿地的保护与管理有章可循、有法可依，更好地保护湿地，管理湿地、发挥湿地的整体生态功能，造福子孙后代。

制定“中华人民共和国湿地管理法”是保护生态环境、推进生态文明建设的重要方面。“生态文明”的思想古已有之，儒家“天人合一”的智慧，主张顺应自然，与自然和谐相处，与自然融为一体的思想，很好地诠释了“生态文明”的内涵。而作为名词的提出，是在近现代时期。1869年，德国科学家海克尔就提出了“生态”这一词汇。海克尔认为，动物与有机世界和无机世界形成的关系就称为生态。美国科学家小米勒在海克尔研究的基础上提出了生态学的三个定律：第一定律是人类作用于大自然的任何行为都会产生难以预料的后果；第二定律是生态系统中所有事物都是存在联系的；第三定律是人类在各种经济、社会等活动中所产生的物质都不应对地球上其他生物产生干扰。诺贝尔和平奖获得者、德国社会活动家施伟哲在1912年出版了《敬畏生命》一书，阐述了自己对生态环境问题的理解。1962年，美国海洋生态学家卡逊在《寂静的春天》一书中首次提出“生态文明”一词，该书反思了在工业文明时代对生态环境的破坏，提出了“生态文明”的理念。我国近些年对生态文明理论的研究形成了一个热点。对生态文明既有广义的界定，也有狭义的界定。这些理论为尽快制定和颁布“中华人民共和国湿地管理法”提供了很好的理论依据。随着1956年“湿地”这一名词在美国进行的自然环境调查中被提出后，专家、学者开始运用生态学、地理学、水文学、环境科学、生物学等理论对“湿地”进行研究，已建立了湿地科学，我国工程院院士、湿地学研究专家刘兴土就是这一领域的学术带头人。截至2015年年底，全国已建立了17家“湿地实验学校”，加强了对湿地保护的研究与宣传教育工作，深圳明德实验学校是深圳市第一家“湿地实验学校”，该校开设了“湿地研究”课程，整合了地理、化学、物理、生物等四门学科。2015年，北京林业大学开始招收“湿地生态学”专业的硕士研究生，培养湿地方面的高层次人才。

(二)完善的政策保障

1983年12月，在全国第二次环境保护工作会议上，“环境保护”作为国家的一项基本国策被正式提出。在开幕式上，万里同志指出，环境保护是一件关系到后代的大事，是我国的一项基本国策。1986年，国家制定并颁布了《中国自然保护纲要》，明确提出了环境保护在物质文明建设和精神文明建设中的重要作用。1994年，国家通过了《中国21世纪议程》，提出了对湿地的管理目标：通过国家和地方两级管理机构对现有的湿地资源进行科学规范的保护与管理，建立100多处湿地自然保护区，对破坏湿地的行为实行严厉打击。2007年，党的十七大报告首次提出了“生态文明”的概念。2017年，党的十九大报告明确提出：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国……强化湿地保护和恢复”，为我国今后经济、政治、社会等方面的发展指明了方向。党和国家高度重视环境保护工作，将生态保护工作落实到经济、社会等各项建设中去，保护好湿地，促进湿地的可持续发展，是环境保护工作的重要方面，在建设“美丽中国”中发挥着重要的作用。2013年，国家林业局颁布并实施了我国首部全国性的湿地行政规定《湿地保护管理规定》，提出了湿地保护方针，规定了湿地生态补偿制度等。2015年，国务院颁布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出对湿地严格保护，明确划定到2020年全国湿地数量不少于8亿亩的保护红线。2015年，中共中央、国务院还颁布了《生态文明体制改革总体方案》，明确规定了生态补偿等制度。2016年，国务院办公厅出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》。这些重要的文件为“中华人民共和国湿地管理法”的制定提供了完善的政策保障。另外，国家对破坏环境的行为高度重视，坚决查处，如2017年12月上海垃圾倾倒太湖案两名主犯韩建林、张斌最终被判3年以上有期徒刑，体现了国家依法治理环境的决心，这也为出台“中华人民共和国湿地管理法”创造了良好的氛围。

(三)坚实的法理基础

在1954年颁布的《中华人民共和国宪法》中虽没有明确提出“湿地”一词，但是提出将作为“湿地”类型之一的“水流”纳入法律调整范围，实际上也意味着在一定范围内将“湿地”纳入法律保护的范畴。《宪法》中对调整湿地资源的开发、管理、保护等的法律规范对国家层面的专门的湿地立法的制定提供了重要的基础。后来我国又陆续出台了多部关于环境保护方面的法律法规，这些法律法规的制定既为我国的环境保护提供了重要的法律依据，也为出台“中华人民共和国湿地管理法”提供了一定的指导与借鉴。如1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》，第一次从法律上明确规定在制定国民经济和社会发展规划时必须考虑环境保护问题。2014年重新修订的《中华人民共和国环境保护法》中有相关的湿地保护的规定，这为专门的湿地法的制定提供了重要的依据；森林、海洋、湿地并称为地球的三大生态系统，1984年制定、1998年修正的《中华人民共和国森林法》与1982年制定、1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》为制定“中华人民共和国湿地管理法”提供了重要的借鉴。另外，从2003年《黑龙江省湿地保护条例》制定颁布以来，全国已有22个省出台了省级的地方湿地保护条例，这些条例都是从本地湿地保护入手，在制定的过程中进行了一定的调研，在执行的过程中总结了经验，尤其是2015年黑龙江省又对2003年制定的湿地保护条例进行了修改，北京市从2010年便开始进行湿地立法的调研工作、2011年正式立项论证、2012年开展法规审议、2013年5月1日起正式颁布施行，对湿地进行最严格的保护，对破坏湿地的行为、造成严格后果的最高可罚款50万元，该条例科学、规范、严谨、完整，实施以来北京市湿地面积恢复达3000多公顷[10](P33)。可以说这些地方湿地保护条例为出台“中华人民共和国湿地管理法”打了前站，进行了预演，为制定“中华人民共和国湿地管理法”提供了可靠的保障。

(四)广大民众的心愿

近年来，PM2.5是广大国民异常熟悉的一个词，这个数值越高，标明空气质量越差。根据世界卫生组织的规定，当PM2.5指标低于10时才是安全的，但是看看每日的天气预报，每年PM2.5指标低于10的天气有几天？屈指可数吧！北京市由于PM2.5数值高，有取代伦敦成为世界雾都之危。我国每年由于空气污染导致呼吸系统疾病而死亡的高达70万人。随着环境保护、可持续发展等理念不断深入人心，尤其是党的十八大报告中提出的建设“美丽中国”的设想，党的十九大报告进一步提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，使国人对美好的环境更加充满期待，对环境保护的意识进一步加强，如把家中不用的物品送到社区设置的“济困环保箱”中；在部分居民中流行制作环保酵素；去超市、菜市场等处随身携带购物袋等。在新华网联合《半月谈》杂志社开展的“每日调查”中有72.6%的网友投票认为，推进生态文明建设应该从每个个体开始自觉维护环境，倡导公民在日常生活中自觉坚持绿色、低碳理念[11](P185)。人们对湿地的保护也越来越重视，在每年“两会”上，都有人大代表和政协委员呼吁加强我国湿地保护，尽快制定“中华人民共和国湿地法”的建议和提案，从舆论上支持“中华人民共和国湿地法”的制定，也为国家级专门的湿地法的出台增强了可能性。

四、结语

人类生存的地球，可供人们利用的资源是有限的，而人们为了满足各自的生存目标，对大自然的索取是无限的。湿地既是大自然赋予人类的重要财富，也是人们为满足自身需要争夺的对象。我国对湿地的保护力度不足，最主要的是缺乏一部国家层面的专门的湿地管理立法，分析了制定“中华人民共和国湿地管理法”的必要性与可能性，希望在一定程度上可以促进“中华人民共和国湿地管理法”的早日出台，完善自然资源法律体系，促进生态文明建设。