水利行业强监管的网络化治理范式研究

何楠, 李一婧

(1.华北水利水电大学 公共管理学院，河南 郑州 450046; 2.华北水利水电大学 管理与经济学院，河南 郑州 450046)

“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”是十九届四中全会上习总书记对我国当前行政体制改革作出的重要战略部署。当前我国治水矛盾发生了深刻变化，即人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾，取代了人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾。顺应我国治水矛盾的发展变化，必须全面推进水利行业强监管。然而，由于水利行业监管日益呈现高度复杂性和不确定性的状态，现有的治理范式已无法满足我国治水矛盾的变化和水利行业强监管的要求，亟待推出一种新的监管模式，以打破传统型监管模式的局限。因此，通过对水利行业监管模式的研究，将新的网络化治理范式应用于水利行业强监管，对于破解治水失灵所面临的价值碎片化、主体多元化、客体棘手化以及介体复杂化等困境具有十分重要的理论意义。采取新的监管范式的目的在于探索实现能够融合工具理性、价值理性与主体理性于一体的水利行业新型监管发展道路，将水利行业监管模式从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。新的网络化治理范式不仅从理论上论证了水利行业强监管未来的发展方向、可能遇到的阻碍及实施路径，而且对于强监管实践具有十分重要的现实意义。

一、研究综述

(一)网络化治理范式综述

随着人类社会的不断发展与进步，社会治理模式从最早的统治型治理，逐渐向管理型治理模式发展，原本的社会治理模式已经不能适应社会发展的新情况,单独的社会主体无法独自解决具有跨管辖区、超越公共部门与私人部门界限等特征的人类社会问题, 网络化治理应运而生，成为继“第一代”科层制治理理论范式、“第一代半”新公共管理理论范式之后的“新一代”公共治理理论范式[1]。国外学者对网络化治理的研究起步较早，其研究主要基于组织学与公共行政学理论，认为多主体的网络化治理形成原因是单一组织无法有效率地应对公共治理的失败与政府失灵[2]。与传统的公共行政管理不同，网络化治理打破了政治与行政的二元分离，更多偏向于以效率和公共价值提升为导向的管理理念[3]。国内学者对于网络化治理的研究多集中于公共政策和公共管理视角，梳理分析网络化治理的发展脉络、核心内容、实践意义及局限性[1,4-5]。

网络化治理范式具有四个核心要素，即扁平化结构、互动协商机制、参与化权利要求和增值性公共价值要素。

1.扁平化结构

多中心治理理论是网络化治理的理论基础之一[6]。网络化治理范式旨在通过减少行政管理层次、裁减冗余人员而建立一种紧凑、干练的组织结构，形成以扁平化为基础的多中心治理结构。网络化治理范式的权力流向不再是单向度的“自上而下”，政府不再是唯一的治理主体，而是基于数据与互联网技术所形成的非等级式多元治理主体，政府治理也不再是依托上下级关系的官僚体制，而是合作共治的扁平化现代治理结构[7]。

2.互动协商机制

网络化治理范式强调多元主体协同合作的伙伴关系[8]，其要义在于充分发挥政府、市场、社会和公众的各自优势，政府通过积极引导和恰当的制度安排，形成互动协商的治理格局，从而实现对公共事务的合作治理。网络化治理更多强调各主体地位的相对平等，政府组织与其他非政府组织等主体(如市场、社会和公众)之间主要通过非正式的制度化会议实现交流沟通与互动协商，从而实现社会资源共享与公共价值增值[9]。

3.参与化权利要素

网络化治理范式将人的表达、参与和监督权利作为治理结构的核心，每个人都被赋予多重身份，不仅是公共服务的受益者，还可以成为公共需求的发起者和倡议者，更是公共治理和决策的参与者和监督者，社会公众成为一个多元复合权利的实体[7]。多元主体参与合作治理是网络化治理理论对现代民主理论借鉴与吸纳的充分体现，也是网络化治理范式区别于科层制治理范式的重要内容[9]。

4.增值性公共价值要素

网络化治理常被认为是后公共管理时代的一种公共价值型治理模式，其将公共价值增值作为治理的主要目的[5]，“较少关注项目，更多地关注公共价值”[10]6，通过形成一个涵盖多元行为者协调合作的社会网络，实现社会资源与要素的重新分配，共同增进以效率、参与、协商为核心的公共价值的拓展[1]。

(二)水利行业强监管治理范式综述

水利行业监管是水利行业管理的关键环节，也是推进我国水治理体系和治理能力现代化的重要保障[11]。水利行业强监管，就是要根据不同的自然环境和区域经济社会发展特点，通过可量化、可操作的指标清单，建立一套完整的标准规范和制度体系，为人的行为划定红线，这就要求水利行业必须运用现代化的监管手段，构建一整套完整的治理范式。

当前我国新老水问题复杂交织，原来水资源分布不均带来的洪涝干旱问题仍然存在，而新的水生态损害、水环境污染问题逐渐凸显[12]，导致我国水利行业主要矛盾发生深刻变化。一方面需要对老问题“补短板”，提升河流湖泊的水旱灾害防御能力；另一方面，加强行业监管以应对凸显的生态环境新问题。当前对于水利行业强监管的理论研究多集中于具体的监管措施，如王贵作等提出了从水问题“发现难”入手，充分发挥社会化监督作用来实现水利行业强监管[13]；张爱辉等从风险防范的监督探究了当前水利企业国有资产监管中存在的问题，并提出了强监管防风险的对策建议[14]；张闻笛等梳理了水利监督组织体系构建情况，并对其工作成效进行了详细分析[11]。

虽然学者们对于水利行业强监管的具体工作进行了深入研究，但研究普遍倾向于实践，并未深入理论层面，并未对强监管应采用的治理范式进行研究。相比较于监管措施，治理范式是具体监管措施的底层逻辑，其与工作实践的契合性决定了监管措施的有效性，因此，研究水利行业强监管的治理范式对于水利改革发展、贯彻“十六字”治水方针具有基础性指导作用。

二、水利行业监管中传统治理范式的局限性

在学术研究和公共管理实践中提到的水利行业监管普遍指向“政府监管”，这是因为与其他领域相比，监管需要更强的政府强制力和行政手段[16]。我国监管体制建设较为传统，监管主体和监管手段单一，监管措施往往局限于市场准入、行政检查、组织与机构管理等行政管理方式。这种以科层制为基础的监管范式普遍适用于监管措施可量化的市场化行业，而在面对食品安全、环境保护等领域时往往沦为各行政部门利益争夺的工具[17]306，传统治理模式的局限性造成了我国水利行业强监管的现实困境。

首先，科层制为基础的传统治理范式治理主体单一。这种监管方式以指挥和控制的垂直式结构为特征。政府在其中扮演着唯一的治理主体角色，政府内部存在着上下级之间“命令—服从”的条线关系，不同政府部门之间、政府组织与非政府组织之间几乎不存在真正意义上的合作共治关系[1]。然而，在日新月异的技术化时代，“靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题”[10]6。尤其是在水利行业监管中，监管者面临着多主体、全方位、复杂的行业环境，单纯依靠行政管理和命令式的监管手段很难发现问题，迫切需要采用社会化的监督方式，引入多元监管主体，调动公众参与的积极性和主动性，对涉水行为进行监督[13]。

其次，科层制为基础的传统治理范式难以满足日益增长公共价值增值的需求。由于科层制治理范式的存在目的是“为了满足维护需要而非满足发展需要，但是发展的本质并不在于维护，而在于有效地创造”[18]47。科层制治理范式由于其刻板的等级制度和封闭的治理方式，难以实现公共价值增值的需求。更重要的是，实现公共价值从维护到发展再到创造的根本性转变，是人类社会理想化治理范式的价值追求。因此，现代公共行政理论借助于政府与私人企业、非政府组织、公民进行合作治理的理念和方法，以及源自私人企业的企业家创新精神等，掀起了新公共管理改革实践运动，其结果是共同增进了以效率、参与、协商为核心的公共价值的拓展[1]。这种发展是多元治理主体所共同创造的结果，是在科层制治理范式基础上而进行的改革举措。

最后，科层制为基础的传统治理范式不适用于我国的国家社会关系与发展现状。与西方“强国家—强社会”的均衡性国家社会关系不同，我国目前是典型的非均衡型“强国家—弱社会”，公共管理普遍依赖于政府机构[19]。然而，由于水利行业监管日益呈现高度复杂性和不确定性的状态，政府治理难度和不确定性增大，单纯强调政府主体和行政手段的行业监管范式已无法满足水利行业强监管实践的要求。加之中国目前处于通信技术急速发展的社会转型期，信息流通速度剧增，一旦发生行业危机事件极易影响政府公信力，而政府机构的治理能力很难在短时间内大幅提升[20]，因此，亟待推出一种新的水利行业监管模式，以打破传统型监管模式的局限。

网络化治理的勃兴彰显了现代社会公共价值，顺应了治理理论不断发展和公共管理实践深入推进的趋势，并成为在信息社会持续推进的时代背景下兴起的一种公共管理实践的新模式。基于由此产生的权利关系与技术关系，网络化治理范式的内涵呈现出不同的表现形态：立基科层制治理范式的权力关系主体所形成的纵横交错式权力网络；立基现代信息通信技术所形成的电子化治理技术而成的技术网络；立基科层制治理范式而成的复合嵌套网络[1]。网络化治理范式既有对科层制治理范式反思而成的外部动力机制的引进，也有通过拓展各利益相关方关联网络所形成的治理创新动力。因此，采用网络化治理范式来推进水利行业强监管的落实和实施，能够有效引入市场、社会和公民力量，促进政府与非政府主体合作，构建水利行业多主体合作、信任、互动协调、权责共享的网状治理结构，打破传统监管模式的局限，探索水利行业新型监管发展道路，形成上下联动、信息共享、资源整合、同频共振的监管格局。

三、水利行业强监管网络化治理范式的困境及影响因素

水利作为公共服务的重点领域，水利行业监管是社会治理的重要组成部分。虽然网络化治理范式能够有效转变主体角色，推动公共价值增值进程，但将其引用于水利行业监管领域仍存在一定的困境。下文将对水利行业监管运用网络化治理所面临的困境及困境的形成原因逐一分析。

(一)碎片化困境

价值理念碎片化是将网络化治理运用于水利行业监管所面临的主要困境之一。一是传统价值与现代价值冲突造成价值理念碎片化。从长远来看，传统价值与现代价值冲突将成为常态，不可避免地带来价值理念的碎片化，它成为网络化治理范式下水利行业监管超越传统价值与现代价值的分歧。二是主流价值与大众价值冲突造成价值理念碎片化。主流价值与大众价值的冲突，不可避免地带来价值理念的碎片化，造成水利行业监管不同主体的价值分歧，成为网络化治理范式面临的又一现实困境。三是本土价值与外来价值冲突造成价值理念碎片化。由于本土价值与外来价值在文化上异质性，水利行业监管不可避免地受到本土价值与外来价值的双重影响，很容易造成价值理念的碎片化。就本质而言，本土价值与外来价值的冲突是难以调和的，主要是因为很难找到消除分歧的共同价值基础，这也为网络化治理范式下水利行业监管如何探索“重叠共识”提出了更多的挑战。

(二)主体协同困境

从主体结构来看，网络化治理范式下的水利行业监管，涉及政府、市场、社会以及公民个人等诸多行为者，然而，现实中的主体多元化带来合作监管困境与理论上的多元主体协同监管的理想状态之间还存在不小的差距，这是将网络化治理范式应用于水利行业监管的又一困境。一方面，主体多元化必定会带来利益诉求的多元化，而在网络化治理范式下如何构建共识型利益，协调多元主体之间的分歧化利益，是水利行业监管面临的主要困境。在网络化治理范式下，参与水利行业监管的多元主体之间是一种平等的合作型伙伴关系，虽然他们之间有一定的利益共识，但有时也会有与全社会的共同利益不一致的本团体的具体利益。为了使本集团的利益最大化，一些利益集团在监管过程中总是千方百计地影响监管议程，使监管收益的分配更多地向本集团成员倾斜[5]，从而带来水利行业监管的合法性危机。因此，如何实现多元主体参与的包容性和水利行业监管结果的正义性之间的内在调和，是网络化治理范式下水利行业监管必须思考和克服的现实困境。另一方面，在网络化治理范式下如何构建合理的责任网络体系，明确多元主体的责任，是水利行业监管必须思考的另一重困境。事实上，网络化治理范式下水利行业监管非常复杂，在很多情况下任何单一主体都无法实现有效监管，而随着多元主体的广泛参与，使得传统的主体责任界定在确定多元主体责任时陷入失灵状态。政府、市场以及社会等多元主体的参与越来越成为水利行业监管的常态。因此，从水利行业监管的有效性来说，如何避免“混合责任”带来的“责任缺位”或“责任赤字”问题，是网络化治理范式下实现水利行业有效监管不得不解决的现实困境。

(三)内在棘手化困境

客体棘手化是网络化社会背景下水利行业监管的内在困境，其表征是水利行业监管过程中大量棘手问题的出现。水利行业监管的过程中有一些事件或问题可能演变成公共问题，这些事件或问题具有动态的复杂性和不确定性，很难有最终的解决方案，因而称之为棘手问题。这些公共问题的存在，使得之前涉及棘手问题界定和解决的监管系统在监管该类水利公共事务时陷入失灵状态。棘手问题的属性可以概括为：棘手问题不存在即时和最终的方案测试；没有明确的形式；其解决方案没有对错只有好坏之分；棘手问题没有固定的规则；不存在不胜枚举的可能解决方案，也不存在一套详尽描述的、被纳入计划的许可操作[21]83，等等。从棘手问题成因和影响来看，它具有难以预知的复杂性特点，这使得在处理类似问题的过程中充满了不确定性。总之，棘手问题是网络化治理范式下水利行业监管过程中水利公共事务的基本形态，给水利行业监管带来了极大的挑战[22]26。

(四)介体复杂化困境

随着网络化社会的到来，介体复杂化成为网络化社会背景下水利行业监管的外在困境。就自然因素对水利行业监管的影响来说，不同的社会阶段，自然因素对水利行业监管的影响不尽相同。换言之，人类认识世界和改造世界的能力大小在一定程度上决定了自然因素对水利行业监管影响程度的大小，但这并不意味着人类认识世界和改造世界的能力与自然因素对水利行业监管的影响存在反向线性关系。由于人类实践活动的影响，自然因素在很多情况下变得更加复杂，从而对水利行业监管造成更大的影响，这种影响从短期来看，还存在着一定程度的不确定性。因此，自然因素不断增加的不确定性和复杂性，是水利行业监管在未来相当长的一段时期内不得不面对的外在困境。就社会因素对水利行业监管的影响而言，从一定意义上来说，其复杂性、动态性和多元性特点更甚于自然因素，它不仅影响了水利行业监管效能，还决定着水利行业监管模式的变迁，这就使得社会因素在水利行业监管外在影响因素中占据核心位置。一般来说，在社会处于低度复杂性和低度不确定性的条件下，政府改善环境的策略往往能够获得积极的效果，而在社会进入一个高度复杂性和高度不确定性的历史时期，政府改善环境的追求往往会无功而返[23]2。在这种情况下，政府更多选择采取行动来改善自身从而适应环境，而不是去改善环境。21世纪社会的发展呈现出高度不确定性和高度复杂性特征，公众、企业、非营利部门必须共同参与治理，以改变单一政府治理面临的困境。在此种情形下，当代水利行业监管也必须建立起政府、社会和公众共治的网络化治理范式。

四、水利行业强监管网络化治理范式的实施路径探究

网络治理范式重在恢复多种参与主体在公共治理中的地位和作用，实现人、组织和制度的有机结合，集“良心+良制+良治”于一体，是现代公共治理理论的新发展[24]303。水利行业要实现强监管，不仅要明确“监管什么”，更重要的是从根本上改变传统治理范式，建立一整套务实高效管用的监管体系。水利行业强监管网络化治理范式的实施路径可以从以下四个方面展开。

(一)实现价值理念的重构与全面转型

对于水利行业监管来说，网络化治理范式创造公共价值的过程，在于围绕共识与目标，通过共识的达成机制，调动一切可利用资源，以各类组织与公民的需求与权利为导向，创造公民与组织广泛参与、财富极大涌流、价值极大增值、责任极大增强的新型水利行业网络化治理场域。首先，要充分认识到水利行业监管的公共领域及公共价值属性。水利行业大都属于公共服务，这决定了该领域公共价值的重构方式与转型路径。为了构建开放、理性的公共领域，参与公共领域的行为者通常作为反思理性的“复杂人”而存在，行为者的理性和公共领域的开放，是确保形成多元重叠型公共价值的重要保证[25]。其次，要充分认识到应通过对话、交流与协商，推动水利行业监管公共价值的再生产。推动水利行业监管公共价值的再生产，需要通过对话、交流与协商的反复过程，这也是公共价值的再生产关注的集体偏好形成的基础。最后，要充分发挥政府的“元治理”作用。政府部门应在与各参与方互动的过程中识别和发现公共价值，采用多种沟通形式，更多地获取上级有关部门的认同与支持，进而推动水利行业监管公共价值的再生产。公共价值是公民期望的集合，在公共价值的再生产的过程中，公民的定位“不再是原子化的个人，仅限于对于个人利益的追求，而是存在于主体间关系中的、具有公共精神的对话者。”[26]因此，从提高公共价值的社会性和接受度来说，推动水利行业监管公共价值的再生产，必须充分发挥公民的能动作用。

(二)实现多主体协商与机制的共振

政府角色与公民角色的全面转型，是实现多主体协商与机制共振的前提条件。在水利行业监管过程中，各种形式监管网络的建立以及多元主体之间对话、交流与协商的开展，在一定程度上为多元主体之间的协同治理困境提供了更多的出路。同时，各种形式监管网络的存在以及主体协商的开展，还需要社会能够提供促进监管网络运行与主体协商开展的多种有益的嵌入性机制。因此，针对主体多元化带来的协同治理困境，网络治理范式下水利行业监管应该基于网络、协商与机制的共振机理，在监管网络以及主体协商之外，积极构建多种形式的嵌入性机制，从范畴和功能上拓展主体协商的运行。一是培育多种社会资本，建立信任和协调机制。通过社会资本的培育以及信任和协调机制的建立，能够使得水利行业监管网络的各个主体以及相关要素在一定程度上减少协商过程中的机会主义行为，进而构建区域联动、互助合作、优势互补的监管网络体系。二是优化网络运行与结果，建立互动和整合机制。在网络化治理范式下，要基于治理过程和结果的双重考量，通过优化网络运行，建立互动和整合机制，以推动主体拓展过程中实现相互之间的知识学习和交流、资源交换与共享，实现在资源整合和权力整合基础上的组织整合和目标整合，形成多元主体间的协作共治格局[27]385，以提高水利行业监管绩效。三是提高网络的权变与稳定，建立适应和维护机制。强调水利行业监管网络中主体协商拓展就是加强监管网络与外在环境之间动态的调适和权变，就是确保多元主体在监管网络中的互动协作关系具有相对稳定性，以避免陷入网络关系混乱导致主体协商的不可持续和预期不稳定。

(三)实现对复合型客体监管能力的提升

一是在水利行业监管网络中积极培养反思监管的能力，提高棘手问题的可治理性。从源头上看，棘手问题之所以难以用确切的事实进行说明，主要原因在于棘手问题的成因分析就是一个很难的问题[28]。鉴于反思治理在棘手问题监管中起到重要作用，网络化治理范式下水利行业监管应该积极探索反思监管能力的培养，具体来说，应该从宏观层面——反思社会的能力、中观层面——反思科学与技术的能力以及微观层面——反思自我认知的能力三个方面综合地进行培养。二是在水利行业监管网络中积极培养弹性治理的能力，提高棘手问题的可监管性。针对棘手问题之间的关联性，从提高水利行业监管网络适应性的角度出发，在监管主体上应注重发挥社会组织及公民个人的自治监管作用；在制度上应为水利行业监管未来不确定性预留制度上拓展的空间；在监管手段上应注重尝试横向合作和自下而上监管等更具有灵活性的监管方式。三是在水利行业监管网络中积极培养回应监管的能力，提高棘手问题的可治理性。在“政府—棘手问题—公民”的关系网络中，回应监管的能力其实是政府对作为客体的棘手问题复杂性和作为主体之一的公民需求进行有机统一，实现水利行业监管有效性和合法性的一种探索。在水利行业监管网络中积极培养回应监管的能力，一方面既要坚持效率监管，另一方面还要坚持民主监管，政府应该在提高监管有效性的同时，始终坚持民主价值，成为“可靠的、公正的、高效的以及值得信任的”政府[29]。四是在水利行业监管网络中积极培养再生监管的能力，提高棘手问题的可监管性。棘手问题的动态性与监管方式的滞后性始终是面对棘手问题监管时存在困扰的主要原因。也就是说，在水利行业监管实践中，可能因为某些监管方式和手段上的成功，导致监管主体在面对相似或其他棘手问题时，习惯地延用这些手段和方式，从而陷入“路径依赖”的困境。为了避免监管方式上的滞后性，积极培养再生监管能力，成为提高棘手问题可监管性的现实选择。针对水利行业来说，在监管管辖上应打破地域管辖上的限制，加强域际合作、府际合作、公私合作等合作监管模式；在监管主体范畴上应扩展涉及政府、市场、社会以及公民个人等多元主体的广泛参与；在监管方式上应注重创新性、灵活性和多样性。

(四)实现对介体复杂性适应力的提高

首先，构建相对稳定、运行自主的水利行业监管网络，提高对介体复杂性的适应力。这要求监管网络既要具备相对稳定性，又要兼有一定的灵活性，因此，相对松散的、去中心的、密集的监管网络最为适合[30]。网络化治理范式下提高水利行业监管的适应性，需要从两个方面着手：一是推动资源交换与主体借力，提高对介体复杂性的应对力。介体复杂性是自然因素和社会因素的综合展现。在水利行业监管中的共同利益，多元主体无形中变成了利益相关者，在资源和能力上存在相互依赖的关系。因此，网络化治理范式下提高水利行业监管的适应性，应在多种形式的监管网络中积极推动资源交换和主体之间相互依赖关系，以提高对介体复杂性的应对力。二是在水利行业监管网络中加强主体学习和知识扩散，提高对介体复杂性的辨别力。在水利行业监管网络中加强主体学习和知识扩散，需要从两个方面着手，一方面，通过主体之间的互动与交流，实现知识和信息在治理主体之间的传输和扩散；另一方面，构建监管网络公共协商平台，为集体学习和知识生产提供更为广阔的空间。