社区普法教育研究：法治本质与国家治理视角

张冠男，陈 岩

（北京开放大学 城市管理学院， 北京 100081）

坚持党的领导和中国特色社会主义制度，在此基础上实现中国特色社会主义法治理论，是社会主义法治道路的重要内容之一。面对新形势与新目标，推进全面依法治国，需以习近平新时代全面依法治国新理念、新思想、新战略为根本遵循，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。通过社区基层进行法律的普及教育，在过去30 年一直被视为具体实现社会主义法治的路径之一。

基于社区的普法教育在自1986 年国家开始推行的普法活动中发挥了重要作用，并依靠社区学院培养了大量的基层法律人才，将国家的意志在很大程度上推向基层民众，也被誉为法制史上的创举，然而社区普法教育在功能与效果上亦受到质疑。有批评认为，社区普法教育不过是法学教育的低水平发展，与其他众多法学院比较缺乏自身特点。[1]社区的法治教育经过几十年发展，目前出现内容提供与需求不相符、教师配置缺乏流动性、法治教育内容错位等问题，社区普法教育需要证明其是否有继续存在的价值。[2]

一、社会主义法治的本质与社区普法教育的关系

1.自然法与实证法下的社会主义法和社会主义法治

法本身是关于人的一种社会现象。以实证法学派的观点，法是国家主权者所发布的强制性规范；以自然法学派的观点，法如在河堤中流淌的河水，根据国家风俗产生，并非外力所能随意改变，同时法律又如河水的冲刷反过来能改变河岸，会对人的生活行为产生能动作用。

无论是从自然法还是实证法的角度，法的实施和法治的实现都不能脱离作为行为主体的人对于法律的理解。作为国家强制性规范的实证法律需要被实施主体所理解才能够保障其实现，作为自然道德的法律与人有显见的互动作用，教化作用下真正遵循并理解法律规范的人民，是将法律规范反作用于民族精神和社会普遍行为准则的前提，法律的实施和法治的实现都不能与对民众的法律教育与法律普及相脱离。

作为一种社会治理的手段，法律有其内在的客观规律。但除了法律的普遍性，法律作为国家上层建筑的一部分必须符合本国的国家性质。具体到我国社会主义法治的实现，不仅需要法治的一般性规则，还需要将其与我国的国家特性有机结合起来，做到普遍性与特殊性的有机融合才能最大程度地实现社会主义法治。“中国特色社会主义法治”是适合中国国情的社会主义性质的法治，与其他国家的法治有相同点，但更有不同之处。强调“中国特色”和“社会主义”的特殊性，并非不承认人类法治的历史实践已经证明的共性要求，而是摸索实践这些法治一般性规律如何在社会主义中国具体实现。[3]如果在宣传社会主义法治时没有注意到我国法治的特色，没有注意到我国法治的特殊性规律，是无法实现建设社会主义法治的目标的。

“全心全意为人民服务，是我们党一切行动的根本出发点和落脚点，是我们党区别于其他一切政党的根本标志。党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”[4]重视民众对法律的理解与反馈是社会主义法治本质的必然反映，人民性本身即中国特色社会主义的本质属性。社会主义的建设是为了谋求和实现人民的意志和利益，始终坚持人民性，始终坚持从广大人民群众的根本利益出发来构建包括法律制度的各项制度，是中国特色社会主义的逻辑起点。我国社会主义法治的实现，不仅要保障人民的物质生存与法治，更要明确人民的国家主体地位。[5]

在厘清社会主义法治与中国具体国情和中国民众的关系之后，我们就不难认识到社会主义法治的实现必须立足于中国当前的实际，走符合中国人民利益、依靠人民群众的路径。作为具有鲜明中国特色社会主义的法治，不可能脱离中国的实际情况实现，不可能脱离生活在这片土地上的人民实现。以与时俱进的观点服务于中国人民，使人民从真正意义上理解并信任社会主义祖国的法律，是社会主义法治实现的基础。

2. 社会主义法治的实现需要依靠普及性的法治教育

社会主义法治观念是社会主义法律上层建筑的重要组成部分，民众具有社会主义法治观念是社会主义法律制度得以顺利运行的重要基础。单纯抽象的宣讲不能使社会主义法治观念内化于民众内心并成为民众的自觉信仰。不论是将法律视为国家强制力的体现，还是将法律视为超乎国家权力的自然理性，作为实在法或是自然法的法律能够内化为民众的法治信仰，都不能脱离法治教育。

以历史法学派的观点看，制定法不是法律效力的唯一来源。仅仅政府将法律制定出来，并不能使法律具有民众遵守并内心服膺的天然正当性。在某种意义上，法是与民族精神相互作用而产生的，不是单纯依靠信念即可以理性的方式塑造，也无法仅仅依靠政府的力量就获得全民的遵守。法不能与民众的生活分割而单独成为一个只讲求自身逻辑融洽的体系，必须要根植于民众并受到民众内心的信任才真正地具有法的效力。[6]萨维尼认为，不存在“放之四海皆真理”的自然法或理性法，法的最好来源不是立法而是习惯。只有在人民中活着的法才是唯一合理的法，习惯法的生命力和地位远远超过立法，只有习惯法最容易达到法律规范的固定性和明确性，民众的习惯法是体现民族意识的最好的法律。[7]本质上讲，法律虽是国家执行的强制性规范，却有自己的历史。“人们在创造自己的历史，他们并不是随心所欲的创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”[8]民众对于法律的遵循需要发自内心，这样法治才会更加稳定。故一国的法治，没有民众内心的服膺并以法律为习惯是不可能实现的。

即使从实证法学派的视角，仅仅将制定法作为法的效力来源，也必须重视民众对于法律的理解程度和态度。我国走的是政府推进型的社会法治道路，法治的目标主要是在政府目标的指导下设计形成的。让对政府设计的法治目标存在一定认识陌生性的民众，尤其是基层民众理解国家推进的法治目标，不可能是一个自发的过程，需要借助和利用政府所掌握的本土政治资源来推动基层民众的理解。推动民众法律理解的主要方式之一，即为法律知识的宣教和法治宣传。

由此可见，社会主义法治的实现，是不可能单独依靠立法、司法机构或者政府的外在推动即可完全实现的，社会主义法治要想成为社会主义中国公民内心的法治信仰，需要成为生活习惯一般的存在于其日常生活，获得民众的普遍遵守并且在了解的基础上予以尊重。脱离社会实际和民众生活的抽象自然法学规则，只能存在经院的教科书中，没有完全符合生活细节的绝对自然理性。[9]法治不单是建立一套组织制度，也不仅是制定出一套包括宪法在内的一部或几部法律，最为关键的是一个国家文化中体现的法治精神。国家的立法、司法和法律知识体系，都要通过法律宣教的方式，内化于民众并使之成为习惯和行动准则。从现代教育学看，教育是教育者根据一定的社会或阶级的要求，有目的、有计划、有组织地对受教育者身心施加影响，把他们培养成为一定的社会或阶级所需要的人的活动。社会主义法治需要我国的教育工作者，采用合适的方式将法治内容内化于民众。依托于民众生活的社区普法教育，承担了对人民法治启蒙的任务。

二、我国社会发展的历史进程与社区普法教育的关系

1. 城市化的发展与社区的壮大

改革开放之前，我国社会管理方式是权力较为集中的一元化管理模式，市民社会没有充分发育。城市生活可以说是一种单位社会，社区依附于单位，不在城市生活中占据主流地位；乡村的治理在很大程度上依靠社会风俗，社区的概念淡薄。改革开放以后，城市治理逐渐地不再由政府完全管理，社会力量也逐步进入治理领域，街道和社区开始在城市管理中占有一席之地。社区学院也是在此时随着广播电视大学的恢复逐步进入了社区，成为民众提高学历的一种选择。

与商品经济的蓬勃发展和市民社会发育同时的，还有我国的城市化进程引起的大量农村地区人口向城市迁移。他们离开了传统的乡土和熟人社会，开始在城市社区中生活。传统的农村生活，较之于城市的秩序化，更加传统自由和散漫无序，或者说有着与城市生活不同的治理秩序，对于现代化法律治理秩序和法律观念理解不够。很多农民进入城市后，还保有原来的乡土观念，缺乏城市生活中的规则意识和法治意识，导致他们难以融入城市生活，进而有可能形成社会不稳定因素。同时，留在乡间生活的农民也不再是简单的田园牧歌，一样面对更复杂的权利义务关系变化。传统的送法下乡式的矛盾并没有随着城市化的发展而消失，而是演变成了新时代法治教育的新型问题。

另外，随着商品经济发展城乡居民拥有更多财产，造成了法律生活关系的复杂化。由于计划经济体制下缺乏经济交换，原来生活中很少涉及私人雇佣，也几乎没有私人公司等经济主体，每个公民拥有的财产都不多，也就较少涉及婚姻财产分割、遗产分配等问题。随着财富的迅速增长和生活的复杂化，涉及的法律问题越来越多，而且有相当一部分和民众的传统习俗不一致，导致民众对法律的不理解、误会甚至反感。可以说，随着市民生活的发展和人民群众文化生活需求的逐步增加，社区文化和社区教育的重要性也在逐步提升。习近平总书记曾指出，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用”。[10]

2006 年至2016 年，中国的城镇化率的增长超过10%，城镇常住人口由60 633 万增至79 298万，1 000 多万农民转为新市民。[11]影视作品在一定程度上反映了国家经济文化的变迁。以我国普法运动30 年间的知名影视作品为例，可以看出我国的经济复杂化进程和法律宣教重点的变迁。《秋菊打官司》（1992）、《被告山杠爷》（1994）都是非常典型的反映偏僻地区民众观念与法律制度之间矛盾的影片，更多地反映出遵循传统风俗的百姓对法律制度的陌生。《亲爱的》（2014）反映的是孩子丢失并被拐于乡间所发生的爱恨纠葛。到《我不是潘金莲》（2016）主要矛盾点就集中于分房子这样典型的城市化进程中出现的房子与婚姻的问题。20 年间，生活的矛盾扩大到更多、更复杂的领域。与之相适应，普及法治观念的工作，也随着经济发展转移到相对复杂的更广阔的社会生活中来，社会矛盾变得多种多样，“被告山杠爷”时代熟人社会的“公序良俗”不再适应国家复杂的经济生活。作为国民教育重要组成部分的社区教育，必须适应国家的发展并在新形势下承接法治教育的重担。

农村地区目前村民所实行的管理模式为村民自治，在村庄的组织形式下，社区教育也在向城市社区教育靠近。[12]虽然现代意义上的社区教育是在城市中最先开展起来的，但“城乡一体化”进程中农村地区的社区教育也在逐步推进。[13]

2. 国家治理结构的下沉与社区教育的重要性凸显

“社区”的词源为拉丁语“Communis”，英文的“Community”也来源于此。德国学者Tonnies F·J 认为，社区是具有共同价值且关系紧密的人员组成的社会团体和社会关系的总称；我国学者吴文藻认为社区包括居民、可居住的地区和居民长期形成的生活方式或文化；郑杭生认为，社区是某些关系和共同文化维持的居民共同活动的领域；孙光德和董克认为，社区可以定义为居民之间的人文关系。基于美国杜威的“学校即社会”的哲学思想，社区派生出了基于居民共同体和共同体互动的社区教育，即密切生活在一起的人群之间形成了一套相互认同的文化，无数社区组合、叠加起来的文化。

社区教育的目的是提高社区成员的素质和生活质量，进而促进社区发展。社区教育，即党和政府支持和管理，整合学校、图书馆、民营教育机构等教育资源，促进实现教育的全民化和终身化，促进特定地区经济、社会和教育协调发展。社区教育是“以社区为地理范围，开展一系列教育活动来促进社区居民素质的提高和社区发展”。基于提高社区内成员素质而存在的社区学院和多种教育机构，在越来越多的公民进入社区生活的过程中，由于其基于基层的亲易性和具体化教学便利，有推广国家法治观念的天然优势。同时基层教学单位具有师生互动性强的特点，具有在教学的同时协助民众解决相关法律问题的作用（如社区法律诊所这种方式，既可以便利于社区学院学生实践，也有助于民众法律问题的解决）。在互动过程中，使民众的法治观念得到提升。

城市社区，近年来已经从主要的生活空间角色逐渐过渡到政治空间角色。在原来以工作单位为控制单元的旧治理模式越来越无效的情况下，社区在某种程度上成为国家力量在基层民众中的终端。[14]市场经济的回归使原来工作单位所承载的社会功能逐渐萎缩，依靠工作单位进行的法律普及宣传教育也就逐渐丧失旧有的意义。政府希望推行法律规则让基层遵守，也自然会选择将社区作为社会整合的基本单元进行开发。以社区为社会的毛细血管，国家就此将法律基本知识自然而然地输送给民众。依托社区的普法教育越来越多地实现了社区即学校和社会的哲学本意，社区普法教育成为国家基层治理的一种必然选择。

三、社区普法教育进一步发展的策略

党的十六大报告明确指出：社区教育不能仅仅服务于学生与老年人，而是应该辐射于社区范围内的全部人群。历史上，广播电视大学教育作为补偿性学历教育兴起过一段时间。这一时期，依托于社区学院的法律学历补偿性教育成长迅速，在很多城市的社区学院中，法学都是其招生较好的学历教育专业。与法学的学历教育同时期，国家启动了社区教育实验，教育部在《面向21 世纪教育振兴行动计划》中提出了开展社区教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质。“十一五”期间的教育规划纲要指出要“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”。[15]通过多年发展，社区内法学教育根据办学主体的不同存在多种教学方式，且都取得了相当的成效。有过历史成绩的社区普法教育在法学高等教育和法律职业教育方面均已获得长足进步的今天，确实遇到了挑战，如果希望继续发展，应该在以下方面有所加强：

1. 找准定位，在全面推进社会主义法治国家的高度上认识社区法治教育

社区法治教育要想摆脱困境，首先需要明确社区法治教育的定位，在更高站位上理解社区法治教育。社区法治教育并不仅仅是在单纯地传授知识，它之所以重要，是由于其在巩固国家法律知识方面的重要作用。社区法律教育工作在形式上教授了具体的法律知识，更深层的价值还在于渗透具体知识背后的国家希望和全民达成共识的法律价值。社区法治教育工作者应该意识到基层法律教育工作对国家法治现代化进程的作用，以高度的政治责任感落实社区教育的相关工作。

社区法治教育不是精英化法学教育的简化版，而是具有独特不可替代功能的全民教育性质的法律普及活动。例如，陕北时期的法治教育在法学的学术水平上是无法与清末以降的法学大家相比的，但是在群众性推广方面无疑是更成功的。

2. 与时俱进、统筹协调、因地制宜地运用各种方式推进社区法治教育

（1）统筹社区法治教育主体和规划教育计划。自1986 年我国普法工作有计划地开展以来，就一直将社区教育作为法律基层普及工作的平台之一。但因为没有统一主管部门，教育主体多样以致令出多门，教育资源浪费或者冲突的情况时有发生。若能统筹社区法治教育的实施主体，或是对社区法治教育有整体的规划，将可以节约教育资源，提升教学效果。同时，社区学院或相关街道、社区办事处等负责法治教育的人员应该相对固定，保持课程内容的质量和稳定性。

（2）教学方式要因地制宜与地区相结合。法律的宣教工作要因时制宜、因地制宜，明确社区法治宣传不同于精英式法学院的研究工作，能够针对所在地区民众的法治基础做出及时的调整，以达到最好的宣教效果。根据社区所在地处于国家法律发达地区或欠发达地区，制定符合所在地的方案。

（3）与时俱进地调整课程内容。社区普法教育是为了广大群众理解法律的内容，陈旧的法律内容可能造成对国家精神的误读，在保障师资队伍的基础上，课程教育计划和课程传播手段都应该根据时代的发展而不断更新。普法教育的手段也应该和教育信息化、智慧型学习城市设计等潮流相结合，以最新、最有效率的方式推进社区普法教育。

法学本身有严谨自洽的内在逻辑，对于系统学习过法学的人而言，是没有值得质疑并且逻辑自洽的，但法律在实际生活中，有时会受到民众的质疑。例如婚姻财产法上的婚前财产始终属于婚前所有人和过错方在离婚时的财产分割并非“净身出户”；诸如死刑的慎刑态度，有时候会让一些相信“以眼还眼、以牙还牙”同态复仇的受害者感觉法律保护力度不够。这些与传统民俗有区别的法律规定在引起一部分人不理解的同时，有时会引起他们对整个法律体系的不信任。目前，从人群分布上，村民社会到居民社会正在演进；从社会进程上，熟人社会在向陌生人社会演进，国家的治理结构在逐渐下沉到社区。传统的粗犷的道德习俗规范不再适应社会现代化的需要，而人群中的法治信念和法律信仰还在建立过程中。从法治本质的视角，或者以时代进程中社区在公共政治空间中越发重要的视角，社区普法教育在我国的社会主义法治现代化进程中都具有不可替代的作用。

四、结语

法律的高等教育、职业教育在经过国家积极推动几十年后，依托于社区的法律普及工作在教育的理论性与职业性方面并不存在优势。但只要清醒地认识到我国是一个社会主义国家，就会明白人民的认可对法治建设成败至关重要。只有被人民广泛理解并真心服膺的法律才是人民法治的基础，因此社区普法教育也是不可或缺的。同时，在快速城市化和国家治理结构日益下沉的今天，社区作为一个基本的政治单元在基层治理中的作用不容小觑。经过对社区普法教育重要性的再认识，与时俱进、统筹协调、因地制宜地调整其具体实施措施，社区普法教育将在国家法治化进程和国家治理中发挥更重要的作用。