社会政策与社会问题的解决

徐屹帆

2021年是中国“十四五”规划的开局之年。世界逐步从新冠疫情阴影下走出，除了经济的修复式增长之外，人们对于社会问题和社會政策也更加关注。但我们究竟如何理解社会问题及其生成原因？社会政策貌似老生常谈，亦需与时俱进和国际视野。且社会政策与社会问题到底是什么关系？为什么说系统观点和“问题-GPP-主义”三棱镜是新时代公共管理及政策制定的关键？为在理论上获得必要了解启发，并对实践加以深刻检视反思，我们专访了清华大学社会治理与发展研究院社会健康管理研究中心学术委员会首任主席陈社英教授。

科学理解中国社会问题的过去和现状

《领导文萃》：从历史上看，中国共产党百年奋斗离不开中国社会问题这一主题。进入21世纪后特别是现在新时期，中国社会问题的情况又如何？

陈社英：是的，早在中国共产党酝酿成立之初，被毛泽东尊称为“我真正的老师”的李大钊，就成为20世纪著名的“问题与主义”论战发轫的主角之一，其主张是运用“主义”求得“问题”的根本解决。1921年1月2日，毛泽东在长沙新民学会大会上，更专门列举并分析了解决社会问题的五种方法。在当时的历史条件下，这两位中共重要创始人，都倾向于用“主义”而非社会政策寻求“问题”的彻底解决办法，与胡适的“多研究些具体的问题，少谈些抽象的主义”之政治学术主张，形成鲜明对比。但是自始至终，中国共产党百年奋斗都离不开中国社会问题这一主题。

新中国成立之后，尤其是在21世纪中国特色社会主义进入新时代的条件下，社会政策在解决社会问题上的作用日显重要。但首先需要了解的是，中国到底面临哪些重大社会问题？在国内一些学者著述中，当代最突出的社会问题有诚信问题、生态环境问题、人口问题、劳动就业问题、青少年犯罪问题和老龄化问题等。但是，公众又是怎么看的呢？我们可从已有调查研究成果中，找到一些实证线索。

21世纪初，中国社会科学院发布《2005年中国社会形势分析与预测》，提到如下重要社会问题会影响中国的发展：快速增长时期的社会心态变化，反腐败要注重政治体制改革，收入差距进一步扩大，就业局面仍面临长期困难，农民失地引起社会矛盾加剧，减少贫困依然是新世纪的重任，可持续增长受到资源、能源和环境严厉约束，等等。国家统计局发布的《2005年全国群众安全调查主要数据公报》显示，公众对不同问题关注程度有升（如教育、住房和环保）有降（社会风气、就业失业、腐败等），但社会风气、社会治安和教育问题仍然是2005年公众最为关注的三大民生问题。随后，中国社会科学出版社于2012年初出版了樊浩（又名樊和平）领衔的研究团队就我国伦理道德与大众意识形态状况所做的调研报告，用历时5年所取得的学术成果（包括抽取2万国人作为样本的大规模问卷调查）表明，官员腐败和财产分配不公已成为中国两个最受关注的社会热点问题。

最近这些年，专门就社会问题所做的大型调查似乎不太常见了。但关于中国社区、家庭、个人层面数据库的常态化建设，可以提供一些相关并且持续更新的信息;通过资料处理和分析，可推论出一些有关社会问题的重要线索。国内已有的数据资源网络，包括中国社科院调查与数据信息中心、北大中国社会科学调查中心、清华中国经济社会数据中心、人大中国调查与数据中心、复旦社会科学数据研究中心、上海大学上海科学调查中心、中大社会科学调查中心、西南财大中国家庭金融调查与研究中心等。

值得一提的是，中共中央党校出版社2021年出版的《当代中国重大社会问题概论》一书，“从现实出发选取了中国现阶段15个影响面和影响力较大的社会问题”，包括贫富差距、教育资源分配、房价、医疗卫生、食品安全、人口老龄化和社会焦虑等方面。此书简介中特别提到，正如习近平总书记所指出的，目前中国正面临两个“前所未有”的挑战，“无疑，各种各样的社会问题以及由此引发的种种社会风险正成为影响中国社会安全运行的一个重要变项因素。所以，为了确保中国现代化进程的顺利推进和中国现代化百年目标的顺利实现，就必须‘提高防范和抵御安全风险的能力，就必须对社会问题有一个清醒的认识，并在此基础上形成有效对策、予以有效实施”。该书简介特地指出，这是一本“适合领导干部在全国两会召开前后深刻理解中国社会问题”、全面开启中国社会治理现代化新征程的有益读物。就在此之前不久，2020年6月，习近平总书记在《求是》杂志发表文章指出：“全面建成小康社会也有一些短板，必须加快补上。要聚焦短板弱项，实施精准攻坚……从人群看，主要是老弱病残贫困人口;从区域看，主要是深度贫困地区;从领域看，主要是生态环境、公共服务、基础设施等方面短板明显。”从需求的视角，进一步指明了存在的主要问题。

政治嗅觉敏感的各级领导干部，应能明白中央对当代中国社会问题的高度关注。应积极参与布局，努力学习研究，通过执行政策采取行动，为百姓解难为中央分忧;不能面对社会问题无动于衷放任自流，甚至反其道而行之，造成社会问题恶化激化，而使自己主管的工作成为问题的一部分。

社会学对社会问题的界定，含客观和主观两个方面。社会问题的客观构成要件，是任何一种条件或行为对于大量的人们造成了负面的后果;社会问题的主观构成要件，是普遍认为该条件或行为需要得到处理。社会问题的客观构成要件比较容易理解;但在理论上，社会问题的主观构成要件具有更为深刻的含义，是一种叫作社会建构主义的核心观点之应用。

《领导文萃》：社会问题确实需要引起高度重视。但其表现多种多样又千变万化，理论上应如何认识和理解，才能更有效地指导解决社会问题的政策与实践呢？

陈社英：对于社会问题，从理论与实践相结合的角度了解其丰富含义，非常必要。首先，所谓社会问题，实质上是未满足的社会需求，因为需求满足后问题就不存在了。这种根本性的理解，对于提醒我们以人民为中心、全心全意为人民服务的初心非常重要。不能一听说社会问题就头疼、就反感，甚至采取简单打压的方式来解决问题。而要认真研究人民大众尤其是底层百姓的困难和需要，并想方设法尽量妥善地满足他们的各种合理合法诉求。正如毛泽东所教导的：“那些地方有困难、有问题，需要我们去解决。我们是为着解决困难去工作、去斗争的。”

其次，并非社会上所有的问题都是“社会问题”。社会学对社会问题的界定，含客观和主观两个方面。社会问题的客观构成要件，是任何一种条件或行为对于大量的人们造成了负面的后果;社会问题的主观构成要件，是普遍认为该条件或行为需要得到处理。社会问题的客观构成要件比较容易理解;但在理论上，社会问题的主观构成要件具有更为深刻的含义，是一种叫作社会建构主义的核心观点之应用。社会建构主义乃是后现代时期对于文化研究特别重要的一个理论范式，还被认为是文化研究兴起的理论渊源。

社会问题主观构成要件的具体测定，虽在不同的研究之间常呈现差异，但能折射出百姓主观感受到的需求，对公共政策实践具有重要指导和启发作用。从这点来看，对社会问题及时跟踪并进行公众民意调查，以弄清其主观构成要件，亦即随时进行社会服务需求评估，是把握文化变迁下的中国国情重要手段，非常必要且极具价值，应给予经常性支持和研究资助，并借大数据建设的东风，为社会政策提供必要且充分的决策依据。

具体地分析社会问题，则应考察其形成原因、影响范围、问题性质和社会后果等方面。国内学者多从以下四个方面研究社会问题的形成（即判定一种社会现象或已出现的问题是否足以构成社会问题）：一是情况的实际产生，因某些条件或行为致使一种或数种社会现象发生异常或失调，即出现问题;二是这种情况（包括价值、规范和利益几个方面的失调或破坏）从负面影响到了很多人，亦非由个人或少数人引起或所能负责;三是这种失调情况及负面影响（即问题）引起了社会的大量注意;四是社会在一定程度上达成共识，需要多数人或整个社会采取行动加以改进（即问题必须通过集体行动予以解决）。

上面所说“失调”“异常”“负面”等等，涉及价值判断，要看是否符合社会运行和发展的规律，是否影响了社会成员的利益和生活，以及是否符合社会的主导价值标准和规范标准（例如社会主义核心价值观、社会公平与正义）。这个话题，与后面会谈到的政策评价标准相似，而与一个社会中占统治地位的“主义”有关。

科学分类也是加深认识的有效方法。按社会问题产生的历史条件和地区差异，可分为普遍的和特殊的社会问题;从社会问题产生的根源，可分为结构性失调和功能性失调;就社会问题发生的领域，可分为政治、经济和其他社会文化现象;看社会问题具体表现形式，常见的有环境生态问题、人口问题、家庭问题、居住交通问题、卫生医疗问题、劳动就业问题、贫困扶助问题、教育问题、犯罪问题等等。

社会政策系统观：社会政策、GPP与发展战略

《领导文萃》：确实，社会问题并非通常想象的那么简单。那么，社会政策应如何科学地理解？

陈社英：所谓科学，是一个对客观事物及其发展过程加以解释和进行预测的知识系统，包括专门积累和组织关于人类社会及其个体之解释和预测的社会及行为科学。科学的首要特点在于实证检验，即依据可观测资料建立可检验的解释，并强调预测结果的具体性和可证伪性。在社会实践中，这一科学性的要求与中国共产党奉行的实事求是、实践是检验真理的唯一标准、从中国国情出发的思想路线是高度一致的。作为有序的公式化了的知识系统，科学还依赖于逻辑的运用，其结果是形成一定的知识结构。通过对社会政策的科学研究，能使大众对社会问题的成因、特征以及治理之道达到清晰的了解。

科学地理解社会政策，必须有整体性系统性了解。党的十八大以来，习近平总书记就坚持系统观念做出了一系列重要论述和要求，这对于中国社会政策的发展具有现实及学术的推动作用。除了强调经验积累及实证研究之外，这里重点谈谈社会政策的系统观点。

由于系统性对于科学具有根本的重要性，关于“系统”的研究已经形成一门极其重要的学问，称之为系统科学。系统科学的内涵可以定义为：基于逻辑和数学原理，横跨自然科学与人文社会科学，在无数的具体内容领域研究基础上，探究各种客观对象系统与科学知识系统的一般规律，考察系统的要素、结构以及行为。这里的“系统”，是对客观世界及其反映的最为抽象最为一般的表达，并假定一切事物都是由相互联系、相互作用的要素（或部分）所组成的，且具有一定结构和功能的有机整体。换言之，任何事物都可以抽象地表达成：要素+结构=系统。这种一般性系统科学方法，在应用到具体的学科研究中时，就形成了各种各样的系统研究及其理论。20世纪上半叶，贝塔郎非作为一般（普通）系统论创始人，提出生物开放系统理论，不仅为生物进化的自组织系统研究开了先河，而且更一般性地弥补了已有科学简化研究方法的不足。随着控制论等兴起，系统科学变得越来越丰富成熟。在中国，由于钱学森等科学家的努力，系统科学也得到了较大发展，包括钱先生所提出的层次模型。

无论是在政策科学还是社会工作专业领域，系统理论或观点的应用对于社会政策都很有启发意义。虽然“硬性”（定量）的系统分析没能为社会政策提供很多显性成果，却吸收了自生的概念和各种“软”系统方法，为政策分析提供了不同于以往的新思路。不像以往政策设计那样去选择适合特定问题的政策工具，系统分析要求把问题与其解决方案结合起来考虑。对于比较复杂的公共政策问题（如环境保护和城市改造），运用系统的概念思路尤其有助于理解实务现状并指明改进方向。

《领导文萃》：我们注意到，您以往在谈到政策时常用到GPP，那么GPP指什么？与社会政策是什么关系？为什么说从GPP研究的角度看，我们已经进入到一个“后经济国家”时代？

陈社英：GPP是總体公共政策的缩写。社会工作与社会政策学者Robert Morris在1985年提出政策分析的一个系统框架，以帮助人们拓展对于社会政策的理解。这个系统框架包含以下要素或层面：一是社会的理想和目标;二是社会规范，或“社会的政策”;三是总体公共政策，确定一个公共政策系统的优先目标及首选手段的指南;四是局部或部门公共政策，如收入保障、住房供给、健康与个人服务、家庭服务、老龄服务等等针对各种具体社会问题或需求的社会政策规定，以及经济、政治、军事、外交等其他方面的具体政策规定;五是政府机构在提升或改进社会规范中的领导角色;六是被倡导的相对于实际被采用的政策;七是评估政策方针的标准，如作为慈善施舍还是公民权利（中产阶级立场），直接分配还是再分配，等等。

认识若能上升到GPP的高度，将有助于避免这些情况的发生。GPP是在高于社会政策和所有其他部门政策的层面上，为确定整个公共政策系统的优先目标及首选手段，起指南/指导作用，并最终确定系统的重心或工作中心。在此大格局或布局之下，进一步决定各个具体部门之间（资源分配等等的）权重关系。

社会政策作为一个部门政策的特定含义，常与经济政策、政治议程/规则、军事/国防政策、外交政策等相提并论（即上述系统架构第4层面）。但人们常会局限于所在或所关心的某个或某些部门政策的制定与执行，容易“只见树木不见森林”，影响各个部门之间的理解、沟通与协调，也容易失去对整个政策系统方向的把握。因此，认识若能上升到GPP的高度，将有助于避免这些情况的发生。GPP是在高于社会政策和所有其他部门政策的层面上，为确定整个公共政策系统的优先目标及首选手段，起指南/指导作用，并最终确定系统的重心或工作中心。在此大格局或布局之下，进一步决定各个具体部门之间（资源分配等等）权重关系。

在理论上看起来GPP概念似乎再简单不过，但在社会生活与政策实践中却举足轻重，甚至可能具有（生死攸关）决定性意义。例如，十一届三中全会最重要的历史意义，就是“拨乱反正”，用“以经济建设为中心”取代“以阶级斗争为纲”;而这种重心、中心或提纲挈领式的改变，从公共政策系统分析来看，就是GPP的历史性转变。在国际比较研究中，GPP视角对于我们理解其他国家的公共政策系统也会很有帮助。即使在表现得有些随波逐流、更多讲日程设置的西方社会，有时也能看到政策系统重心的长期重大改变。例如，二战结束后“福利国家”的兴起，无疑是对穷兵黩武的战争国家或军国主义GPP之否定。这里所谓的福利国家、经济国家、战争国家等等，无非是用来表明不同类别公共政策系统重点或重心的不同;但在社会科学研究上，有着极为重要的理论和实践意义。否则，会连传说中的福利国家到底意味着什么也弄不明白。

從国际历史上看，“经济国家”或“福利国家”都属于不同的发展型GPP，而像纳粹德国和日本军国主义那样的“战争国家”，常沦落为反发展型GPP。不过，西方福利国家经过战后一段时期的鼎盛发展，1970年代因经济普遍衰退而遇到麻烦，导致福利改革潮的兴起，表现为对福利国家GPP不同程度的否定。结果，导致了所谓“后福利国家”时代的到来。在中国，“以经济建设为中心”实行了多年之后，尤其是进入21世纪以来，GPP也开始对“非经济”公共事务（即各个“社会”的方面，包括种种社会问题）给予越来越多重视，逐渐演进到2017年，十九大正式认定“我国社会主要矛盾已经转化”，GPP也从几乎无条件地追求经济增长，正式转型到“以人民为中心”的更高阶段的社会经济平衡发展模式。这在政策分析的学术上，可说是进入到一个“后经济国家”的新时代。回顾新中国成立以来GPP的曲折发展历程，中国的总体公共政策走到这一步非常不容易。我们的领导干部要深刻理解并与中央保持高度的一致，自觉维护十九大确立的平衡发展战略方针，坚决反对各式各样破坏平衡的极端化倾向，以免妨害人民美好生活需求的满足。

“问题-GPP-主义”三棱镜

《领导文萃》：GPP与中国特色社会主义又是什么关系？为什么说“问题-GPP-主义”三棱镜，是21世纪公共管理与政策系统分析的关键？

陈社英：前面展示的政策系统分析框架中，最高第一层是社会的理想和目标，即构成我们一般而言的“主义”层面。在中国，“主义”的发展自20世纪初的“问题与主义”论战起始，在当今中共党史研究中被归纳为如下几个阶段：第一个阶段以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，围绕新民主主义革命一系列根本问题进行研究，并对社会主义建设进行了艰辛探索，从而实现了马克思主义中国化的历史性飞跃，主要体现在毛泽东思想的理论成果上;第二个阶段以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，围绕建设社会主义的主题，开创了中国特色社会主义的成功之道，邓小平理论是当代中国的马克思主义和社会主义理论形态的伟大创新;第三个阶段以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，围绕党建的核心主题，继续推进中国特色社会主义建设，提出了“三个代表”重要思想;第四个阶段以胡锦涛同志为主要代表的党中央，十六大以后继续从理论和实践两方面向前推进，提出树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的两大战略思想;第五个阶段以习近平同志为核心的党中央，十八大后继续推进马克思主义中国化、时代化、大众化，提出习近平新时代中国特色社会主义思想，乃是马克思主义中国化的最新成果和又一历史性飞跃。

新中国成立以来的党史、政史、国史，从新中国成立初期的社会主义革命和建设到改革开放以经济建设为中心，再到新时代的“努力实现更平衡更充分的发展”更加突出“以人民为中心”，每一步都是具有划时代意义的重大转变;在“主义”的层面上，却一脉相承具有根本的连续性。

社会的理想和目标对于总体公共政策有价值观等方面的指导意义，但不试图取代后者在其特定层面的重要作用。而在处理社会规范和公共政策制定的关系问题上，我们强调社会规范对于GPP有明确的制约作用，即公共政策制定不能违背现有的社会规范;另一方面，政府机构领导角色又可能通过努力，提升或改进一定的社会规范。故社会规范与领导角色之间的关系，在某种意义上可看作是一种相互作用中的博弈。

通过以上分析我们可以看到，20世纪初的“问题与主义”之争，属于一种过于简单化的认识论范式，故无论两者如何雄辩都很难有解。所幸的是，十一届三中全会和十九大的共同之处，在于摸索到了一个新的层面，通过“把全党工作重点转移到经济建设上来”和“把解决好不平衡不充分的问题作为根本任务和工作重点”的重大决策，在继续坚持马克思主义中国化的条件下，实现了发展战略的不断提升和进一步完善。国内外历史案例都表明，在“问题与主义”讨论中，如果加入GPP这一层面则使问题可能更带科学操作的意义，即用“主义-GPP-问题”的三棱镜来拓展我们的视野并成为解决社会问题的指南。相比之下，未能明确认识GPP及其关键作用，既是20世纪社会科学重大缺失，也使公共政策实践缺乏必要且充分指导，甚至导致一些国家毁灭性灾难（包括一些原社会主义国家，殊不知在正确的“主义”之下，仍有可能犯下不可挽回的GPP错误）。

总之，21世纪公共政策需要运用系统分析的观点和工具，而其中的“主义-GPP-问题”这几个层面，是新时代公共管理以及政策制定的关键。故从20世纪“问题与主义”两分法扩展到21世纪“主义-GPP-问题”三棱镜，可以说是社会科学认识上的一次飞跃，且特别切合中国案例/模式研究的需要。

《领导文萃》：社会政策如何应对社会问题，请您更具体地谈谈并最后总结一下好吗？

陈社英：具体的问题要具体地解决。但是，这绝不仅是各个部门制定或执行具体社会政策的简单任务。

首先，解决“问题”，社会政策需要“主义”的指导。一百年前如此，一百年后的今天仍然如此。所不同的是，当年中共创始人倾向于用“主义”而非社会政策以寻求“问题”的彻底解决之办法，那是因为只有确立了马克思主义在中国革命和建设中的领导地位，建立社会主义制度，社会政策的制定和社会问题的解决，才能找到正确的路径和方向。今天的中国已经进入到一个新时代，社会政策已经成为越来越重要的解决社会问题的手段;“主义”的作用并不是否定社会政策，而是指导其以最合理的方式解决社会问题。但怎样才是最合理，首先需要从中国特色社会主义思想中去找答案。十九大关于既求充分又求平衡并以人民为中心的战略部署，其核心是社会经济公平，体现了在“主义”与GPP双重指导下，发展社会政策解决社会问题的客观需要。必须指出的是，中国社会变迁，尤其是改革开放以来所发生的翻天覆地的变化，使得思想界的实际情况远比一些描述和想象的要复杂得多。经济领域的新自由主义和两极分化问题，社会不公以及各类歧视的种种表现究竟应该如何对待，等等，都还需要理论界发奋努力去研究，丰富中国特色社会主义思想并将其进一步操作化。社会问题是社会学研究的重要领域之一，但社会问题不仅仅是社会学问题;政治经济学等许多相关学科，也能提供理解社会问题的有益观点与独特视角，尤其是在“主义”指导的理论高度上。

其次，解决社会问题，社会政策部门需要得到GPP层面的进一步重视。十九大做出平衡发展的战略决断之后，社会政策得到了前所未有的重视。必须长期坚持系统观念和平衡发展方向，谨防各种片面、偏离甚至极端化倾向（其中也包括可能重蹈福利国家某些覆辙或陷阱）。

再次，“问题”不仅需要解决，更重要的还在于预防，因此，必须对具体的社会问题和社会需求有透彻了解和准确的判断。这就要求各个不同的政策部门，通过科学的调查研究，掌握社会问题的客观和主观构成要件，且重视需求评估的资料。在制定干预方案时，考虑各种可能以及最佳实例。着力建设新时期有效的指标体系，包括善用国际通用的社会公平衡量监控指标，如基尼系数等。今天，我们正在强调共同富裕问题，而共同富裕就是要防止两极分化，实现社会经济公平。造成两极分化的原因很复杂，但最直接也是人民群众最关心的，是分配不公的问题。因此，必须加强有关研究，从调整生产关系到建立合理的再分配体系，尽快拿出实质性又可行的政策建议。

最后，从社会问题的生成原因和预防措施着眼，必须善于总结经验和教训，发扬优势（如反腐扶贫和疫情防控），弥补短板（如分配不公以及行政成本）。对于我们的干部来说，需要引起注意的还有基层滥权问题，要防止社会与社区治理在一些地方误入歧途，甚至走向丢掉“服务”初心的反面。社会工作是社会与社区服务的重要生力军，但也需要各级主要领导对社会工作专业有更为全面的认识。社会政策与社会问题的解决，亟须所有有关部门（包括劳动、卫生、司法、教育、工、青、婦等等）和大小社区协同努力，而不能一强调社会工作就把球只抛给民政部门，这样既难以解决社会问题满足社会需求，又会把民政部门置于力不从心的尴尬境地，亦可能为社会工作专业发展设置难以逾越的局限和瓶颈。